社區治理視野下的舊城資源集聚與互惠模式開拓

宋言奇

社區是社會的基礎，社區管理模式創新是和諧社會的基礎所在。舊城社區是社區中比較特殊的類型，加強舊城社區管理模式創新在當前具有更為重要的意義。本文以蘇州為例，探討舊城社區管理模式創新問題。蘇州的經驗，對于我國其他城市有著一定的借鑒與參考意義。

一、舊城社區管理模式亟待創新

隨著社會建設的不斷推進，我國各地都在積極探索社區管理模式創新。在這一大潮中，筆者認為，舊城社區管理模式創新有著更強的緊迫性，主要原因在于：

其一，舊城社區缺乏物業管理。由于歷史原因，我國很多城市舊城社區沒有物業管理，居民的需求難以得到滿足，給居民帶來諸多不便。以蘇州為例，大多數舊城社區沒有物業管理，居民的一些需求都要依靠自己或者依靠臨近人群解決，如環境衛生服務，需要居民自行解決；一些維修服務，需要居民自己找人，尤其是日常水電維修，很多居民都是在周邊的五金店買器材，之后花錢讓店主幫助維修。如治安服務，基本上靠居民自身解決或者鄰里互助解決。舊城社區需要管理模式創新，滿足居民的需求，彌補缺乏物業管理帶來的不便。

其二，舊城情況比較復雜。一般而言，相比新型商品房社區，舊城社區情況比較復雜，弱勢群體較多。以蘇州為例，舊城社區是老年人、低保戶、貧困者、殘疾人這四類人群的集中地。相比新型商品房社區，舊城社會資源又相對不足，難以解決這些人群的困境。在這種情況下，推動舊城社區管理模式創新，積極輸入外部資源，合理挖掘內部資源，更好地幫助弱勢群體，顯得十分必要。

其三，居民參與意識與維權意識不足。與新型商品房社區相比，舊城社區居民由于自身條件所限，居民參與意識與維權意識不足。以蘇州為例，舊城居民總體具有以下特點：一是年齡較大，二是文化程度較低，三是社會地位相對較低。正是由于這三個特點，相比新型商品房社區，蘇州舊城居民社區參與意識與自身維權意識嚴重不足——他們更依賴政府解決問題，更習慣等待。積極推進舊城社區管理模式創新，有利于居民積極參與社區事務與社會事務，讓居民學會維權，這樣對于社區建設以及居民個人，都有一定好處。

其四，居委會難以深入開展工作。在舊城社區中，居委會的作用有限，這使得社區管理模式創新迫在眉睫。居委會是社區自治組織，在理想狀態下，居委會可以處理社區事務，加之物業管理負責設施方面的管理與服務，二者相互結合，能夠滿足居民需要，不需要更多的管理模式創新。這種理想狀況在舊城社區中并不存在，舊城社區不僅缺乏物業管理支撐，僅就居委會而言，也往往力不從心，主要原因在：

首先，舊城社區居委會承擔任務非常重。以蘇州為例，在新型商品房社區中，老年人、低保戶、貧困者、殘疾人較少，居委會的主要任務是開展活動，讓居民“錦上添花”，居委會本身任務相對輕松。但是在舊城社區中，我們看到的是另外一種景象，由于弱勢群體較多、資源有限，居委會業務很繁忙。為了更好地開展工作，居委會工作人員甚至還付出大量業余時間處理事務。如此一來，居委會不可能把各項工作都做實做透，很多環節需要社區居民組織起來，對居委會的相關工作進行補充。

其次，舊城社區居委會人員并非本土化。我國社區體制與西方不同，居委會名義上是自治組織，但實際上自治色彩不濃。主要體現在社區工作人員并不都是本土的，往往來自其他社區。居委會工作人員來自社區外，對新型商品房社區影響不大，新型商品房社區居民相對文化素質較高，同質性較強，社區工作人員融入其文化難度不大。而舊城社區則不同，盡管存在很多弱勢群體，但類型多種多樣，社區工作人員融入其文化難度極大，不是本社區工作人員，對工作開展顯然是不利的（如果不是本市戶籍的工作人員，開展工作幾乎是不可能的，語言就是最大的障礙，因此舊城社區工作人員招聘一般要求本市戶籍）。居委會作用的有限性，需要對社區管理模式進行創新，以彌補這種缺陷，更好地滿足居民需求以及維護社區和諧。

綜上所述，舊城社區急需社區管理模式創新。當然，相比新型商品房社區，舊城社區社會管理模式創新有著良好的基礎以及更大的潛力，主要原因在于：

其一，舊城居民之間熟識。與新型商品房社區陌生人社會相比，舊城社區屬于“熟人社會”與“半熟人社會”。以蘇州舊城社區為例，人們或者在同一空間中相處較久，相互間比較熟識，鄰里關系融洽，社會資本雄厚，社區溝通成本與協調成本較低，這為社區管理模式創新奠定了良好的人際基礎。

其二，舊城有依靠自身資源解決問題的歷史。在舊城社區中，由于良好的鄰里關系，很久以前就有依靠自身資源解決社區問題的先例，相關案例不勝枚舉。以蘇州為例，在部分舊城社區之中，老年人依靠鄰里照應，生病都是鄰里送往醫院。舊城社區還常出現感人事例，比如，有的孩子上不起學，由鄰里出資供孩子上學。社區管理模式創新的一個重要內容就是挖掘社區自身資源解決問題，顯然舊城社區在這方面擁有雄厚的基礎。

二、蘇州舊城社區管理模式探索

正是基于舊城社區管理模式創新的緊迫性，蘇州舊城社區在實踐中不斷探索，已經形成了多種社區管理模式。

（一）“社區議事會模式”（“社區大院模式”）

在部分蘇州舊城社區，由于缺乏物業管理，也由于社區居委會精力有限，一些居民組織起來，組建“社區議事會”，就社區自身一些事項進行決議，以滿足居民需求以及維護社區秩序。大多數“社區議事會”通常不是覆蓋整個社區層面，而是大社區中的一個小部分（有著明顯共同利益的一個組成單位），由熱心居民組成，定期開會，決議公共事務。由于尺度不大，有的地方親切地稱為“社區大院會議”。之所以不是大社區尺度而是小單位尺度，原因如下：其一，如果是大社區尺度，居委會出面組織最為合適，“社區議事會”有“越俎代庖”的嫌疑。其二，大尺度社區人數較多，大群體面臨“集體行動的困境”，不容易開展活動。其三，目前的社區劃分主要以形成地域與行政管理為依據，通常經歷了數次合并，社區尺度偏大，由若干個可以分割的地域單位組成。居民有著明顯共同利益的空間，往往不是整個社區，而是大社區中的一個地域單位，百八十人的大院才是真正的共同利益體。

目前，蘇州舊城社區很多“社區議事會”在社區管理中發揮了重要作用。有的“社區議事會”在某一領域內發揮作用，比如在環境衛生領域內發揮作用——社區居民自己組織起來，協商收取衛生費用，聘用幾個居民做清潔員，負責所在單元的衛生。有的“社區議事會”在多個領域發揮作用，如部分社區通過自薦和民主推薦，成立由熱心居民組成的自治小組，大家共同制定了文明大院管理公約，對大院各項公共事項進行制度約束，并得到了絕大多數居民的簽字認可。有的“社區議事會”甚至形成了類似物業管理的組織：他們自己組織起來收取物業費或者一些公共收入（如收取停車費），在社區綠化、衛生、治安各個方面發揮作用。

（二）“能人庫模式”

舊城社區弱勢群體較多，但是也不乏各類“能人”。舊城社區外部支持資源有限，挖掘內部資源尤以挖掘“能人資源”為重。在蘇州古城蘇錦街道轄區內，出現了“能人庫模式”。街道對轄區居民進行了一次大摸排，將所有愿意、能夠幫助他人的居民登記在冊，建立起“蘇錦能人庫”，共計450多位能人登記“入庫”。“能人庫”中的能人主要有3大類——民生類能人、文體類能人和調解類能人。民生類能人常年為老人和殘疾人開展理發、義診、陪護聊天等活動，也為居民提供維修等志愿服務；文體類能人則是依托社區文體團隊，開辦攝影、書法、戲曲等工作室；調解類能人則利用自己的聲望和公正的斷決，調解處理社區居民的矛盾糾紛。

“能人庫模式”在舊城社區中發揮了重要作用。首先，彌補了社區沒有物業的缺憾，滿足了居民的需求，尤其滿足了老年人以及殘疾人的生活需求。其次，提升了社區社會資本，在服務與被服務、幫助與被幫助之中，鄰里關系得到提升，和諧社區也就“水到渠成”了。

（三）“民意直通車模式”

舊城社區是老年人、低保戶、貧困者、殘疾人這四類人群的集中地，社會管理服務任務較為繁重。如何及時了解居民群眾的訴求、第一時間幫助居民解決困難和最大程度提升服務群眾能力，對于基層政府來說是一項重大挑戰。在了解社區居民群眾的訴求方面，蘇州開辟了很多途徑，如開設了“寒山聞鐘”網站，供居民投訴、建議、咨詢等，而且有關部門必須答復居民的投訴、建議、咨詢。但是對于大多數舊城社區居民而言，這些途徑難以企及，很多舊城社區居民不掌握網絡技術，另外很多居民活動半徑較小，了解他們需求必須借助“外力”，上門征詢。

為此，蘇州有關部門于2011年在舊城社區試點建立“民意直通車模式”，通過民情民意的搜尋采集機制、研判分流機制、辦理追蹤機制、答復反饋機制，將居民的意見與要求遞交相關職能部門，為居民解決實際問題。具體而言，就是在居委會或者居民家門口設置信箱，居民將意見放入信箱，街道派人定期收集信箱，在街道匯總，然后根據民意內容給有關部門，讓有關部門解決并給予反饋。

“民情直通車模式”實施以來，取得了良好的效果，對社會管理有著積極的促進作用，為社區居民解決問題幾百件，在社區養老服務、社區基礎設施改善、社區糾紛解決等領域發揮了重要作用，特別是以前居民“單兵游勇”投訴得不到解決的問題，很多在“民情直通車模式”下得到了解決。“民情直通車模式”因此獲得了中共中央統戰部“2011年度統戰工作創新提名獎”。

（四）“項目推動模式”

在一些發達國家社區建設中，利用項目推動（指通過一個項目為切入點，拉動居民投入社區建設）是一個極好的模式，好處很多：其一，項目推進能夠推動人們的合作意識。在實施項目的過程中，人們可以“直截了當”或者“潛移默化”地認識到合作的重要性，可以逐漸提高合作意識。其二，項目推動能夠實現“增權”。在實施項目的過程中，居民的能力不斷提高，可以不斷“增權”。其三，項目推進能夠推動人際關系。在項目實施中，居民開展合作，有助于產生互相依賴意識，往往能夠產生信任、友誼、互惠等。其四，項目推進能夠推動制度建設。在項目實施中，居民可以不斷發現問題，從而不斷完善相關制度。總體而言，對于社區而言，項目推動不僅是“授魚”，而且可以“授漁”，一舉兩得。

正因為項目推動有著諸多好處，近些年來，在社區建設中（包括舊城社區建設），蘇州有關部門通過“項目推動模式”，創新社區管理。例如有關部門為了建設“健康社區”，推出了一些健康項目，讓社區申報，專家評審后立項，政府出資資助。社區根據自身特點踴躍申報，老年人比較多的社區申報“養老服務”，吸煙人比較多的社區申報“社區戒煙”，慢性病較多的社區申報“慢病干預”等。

給筆者印象最深的是其中一個舊城社區——平江歷史街區社區申報了“愛河護河”項目。這個社區有一條河流，由于人們亂扔亂排，河流變得較臟。在聽說健康項目后，居民骨干組織一些熱心居民進行申報。項目立項后，居民組織采取以下措施實施項目：其一，招募志愿者組成“護河隊”，輪流值班，看護河流，監督居民亂扔行為。其二，制作專門的宣傳標語與手冊，發放居民，進行宣傳。其三，專門招募部分外來人口，加入“護河隊”，再利用這部分外來人口在“同伴”中發動宣傳，進行“同伴教育”。項目取得了很大的成功。其一，完成了績效目標。在全體居民以及外來人口的共同努力下，社區實現了河道清潔的績效目標，上級部門來考核，考核結果為優。其二，提高了居民的環境意識。在項目實施中，通過宣傳，居民認清了河道清潔對于社區的重要意義，亂扔現象大大減少了，即使項目結項以后“護河隊”解散了，亂扔行為也大大減少了。其三，推進了人際關系，這可能是最大的收獲。在項目實施中，居民之間加強了互動，信任、友誼、互惠都得到增強，社區歸屬感也大大提高。在我們的采訪中，一位居民如是說：“大家都這么熟了，再亂扔就不好意思了。”這句樸素的話充分證明了項目在推動人際關系方面的成就。

另外值得一提的，是目前一些企業也開始利用項目推動促進社區建設。2014年，由匯豐銀行出資，社會組織恩派公益組織發展中心具體運作的“匯豐中國社區建設計劃”實施，蘇州是四個城市之一（另三個城市是北京、上海、南京）。“匯豐中國社區建設計劃”投資若干社區，主要用項目推進的形式，培育社區領袖、增強社區自組織能力、增強鄰里關系。隨著社區建設不斷深入，蘇州一些本土化企業也有意向通過投資項目推動社區建設，“項目推動模式”有著極好的前景。

三、蘇州舊城社區管理模式創新的思考

蘇州舊城社區管理創新發展勢頭良好，出現了多種模式，對于滿足居民民生需求以及社區開展好各項工作大有裨益。縱觀蘇州實踐，值得思考的地方有：

（一）合理定位是基礎

目前在我國，居委會以及村委會等自治組織引發爭議。國家對居委會以及村委會等組織的定位是自治組織，旨在實現“自我選舉”、“自我決策”、“自我組織”以及“自我監督”，“四個自我”都體現直接民主。但在具體執行中，“四個自我”只有“自我選舉”體現了直接民主，其他幾個民主都是“間接民主”（即便“自我選舉”也有頗多爭議的地方），一定程度偏離了自治的初衷。因此，在我國一些發達地區，已經出現其他組織，如農村社區中的協會、城市社區中的業主委員會等，都在一定程度上頂替居委會以及村委會等自治組織發揮作用。

那么，蘇州舊城社區管理模式創新如何定位？這些模式是否能夠代替“居委會模式”？我們認為，盡管目前居委會存在一定有限性，才衍生了諸多社區管理創新模式，但是這些創新模式不是代替“居委會模式”，而是“居委會模式”的有益補充，“居委會模式”是基礎，這是最基本的定位。其一，“居委會模式”是我國社區管理的基本模式，其滿足居民的基本需求，奠定社區管理的基本架構，其他社區管理模式都是在這一基本架構下產生的，是對這一架構更好的完善與補充，而不是取而代之。其二，這些模式只有與“居委會模式”相輔相成，才能更好地發揮作用。這些模式不是“另起爐灶”，而是“居委會模式”的適當變通。“社區議事會模式”是“小尺度上”的居委會模式，而且“社區議事會模式”多在居委會主持下進行的，即使純粹居民自發，也一定離不開居委會的支持，否則一些工作無從展開。“能人庫模式”基本由居委會推動，缺乏居委會支持，則將舉步維艱。“民意直通車模式”與“項目推動模式”都是由政府“自上而下”推動社區建設，在當前的情況下，其載體一定是居委會，別無選擇。

（二）居民參與是關鍵

舊城社區管理模式創新離不開居民參與，居民參與意義重大。“社區議事會模式”以及“能人庫模式”是居民自發組織的，可能會有幾個“牽頭人”進行組織，但是最終離不開大量居民參與，離開居民參與，則難以為繼。在“社區議事會模式”中，沒有絕大多數人同意，不會形成大家共同遵守的制度，收取類似物業費之類費用更是不可能的。在“能人庫模式”中，供需兩端都需要居民參與。在供給端，離開社區能人的奉獻與參與，“能人庫模式”無從談起；同樣在需求端，居民不參與進去提出需求，社區能人也無用武之地。

“民意直通車模式”以及“項目推動模式”是依靠外力推進的，也都離不開居民參與。“項目制模式”本身就是希望通過以某一任務為出發點，吸引居民參與。任務本身并不一定是中心所在，吸引居民，提高能力與素質才是本源目的。“民意直通車模式”也是如此，只有居民廣泛參與，表達意愿，才能維護自身利益，解決問題。

當然，這其中必須解決居民參與的持續性問題。尤其是項目推進模式，項目一旦完成，居民如何能夠繼續參與？特別是伴隨著再無經費的情況下，如何保持參與的持續性？這些問題都有待于進一步探討。

（三）政府的引導是抓手

長期以來，我國社區管理都是政府推動的。政府習慣大包大攬，居民習慣于依賴與等待，這是一種不正常的狀態。社區管理模式創新就是要打破這一狀態，還原政府與社會（社區）的本源。社區管理創新是打破政府與社區二者困局，回歸二者“本位”，因此我們必須看到，在政府與社區博弈中，打破困局的關鍵是政府，政府是強勢群體且負有更多的責任。政府應積極引導與扶持，使社區發展壯大，真正實現“自組織”。在社區真正“自組織”之后，政府逐步退出，二者的空間逐步合理化與明晰化，這是理想路徑。

“民意直通車”模式以及“項目推進模式”本身就是政府推動，是政府推動社區建設的手段。而“社區議事會模式”與“能人庫模式”盡管是社區居民自發而成，但事實上離不開政府的推動。社區自組織的一個重要前提就是政府支持，沒有政府的認可是不可想象的。著名學者、諾貝爾經濟學獎獲得者奧斯特羅姆在論述成功“社區自治”所需的八個條件中，就有一條是關于政府對組織權最低限度的認可。因此，“社區議事會模式”涉及收取費用以及制定一些規則，至少是要經過政府的允許或者默許。事實上，據我們了解，這些社區模式的形成都需要一個過程，在形成過程中，每一步驟都離不開政府（尤其是街道）的推動，并非社區居民完全創造，都是“自上而下”與“自下而上”的結合。當然，政府支持也要把握一個“分寸”的問題，不能代替社區或者“越俎代庖”。

（四）整合資源是主線

社區管理模式創新需要整合各種資源，形成合力。目前在我國社區，尤其是舊城社區，任何一種主體都無力解決社區所有問題，要依靠多主體投入。幾種創新模式都體現了整合資源的特點。“能人庫模式”是整合資源的最好體現；“社區議事會模式”也整合了居民的資源；“項目推進模式”是政府希望通過項目，整合社區資源，共同推進社區建設；“民意直通車模式”則是希望整合政府部門資源，更好地為社區服務。

社區整合資源潛力是無限的，除了挖掘政府外部資源以及挖掘社區居民內部資源外，還有很多資源值得挖掘。轄區單位是舊城社區一支重要潛在資源，很多社區都在積極開發這一資源，如一些轄區單位的停車場在晚上給社區居民使用，不少轄區單位對社區弱勢群體實施“結對子”。社會組織也是一支重要潛在資源。目前，蘇州政府大力扶持社會組織的發展，社區社會組織蓬勃發展，在社區管理中發揮重要作用。一些機構社會組織在公益創投以及政府購買的推動下，也不斷向社區“輻射”，整合社會組織資源潛力無限。

（五）因地制宜是最大的創新

目前我國很多社區都在積極探索社區管理模式創新，那么究竟怎樣理解社區管理模式創新？我們認為，因地制宜就是最大的創新。社區情況不一，千變萬化。在社區管理中，不能簡單模仿與借鑒，只有從社區自身實際出發，探索解決途徑，才是創新。蘇州的幾種模式都是從社區實際出發的產物，都契合社區實際需要。今后社區的發展將出現更多的新情況，社區應不斷把握管理的新形式與居民的新需要，探索出更多的創新模式。

說明：本文系教育部重點研究基地蘇州大學中國特色城鎮化中心重大項目“蘇南模式轉型研究”；教育部人文社會科學重點基地蘇州大學中國特色城鎮化研究中心“城鄉一體化背景下的人口城鎮化（蘇南）研究”創新團隊項目。

責任編輯：張煒