城管執法中的違法問題與應對策略

萬玲華

良好的市容環境和社會秩序離不開城管執法人員的公正執法。近些年來針對亂設攤、亂停車、違章搭建等行為的執法力度在不斷加大，同時執法過程中各種不文明的或野蠻粗暴、靜默示威等奇葩執法現象時有發生。由于“執法”過程中的暴力手段致使執法和“抗法”的矛盾在升級，極易引發群體性沖突，影響社會的和諧和穩定，對此問題的解決不能不引起人們的重視。

一、城管和相對集中處罰權

城市管理綜合執法工作和相對集中處罰權源于1996年3月17日頒布，并于1996年10月1日正式施行的《中華人民共和國行政處罰法》。該法第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使?！边@為相對集中行政處罰權提供了法律依據。

相對集中行政處罰權試點工作首先選在城市管理領域，1997年開始，國務院法制辦批準部分城市管理綜合執法的試點，北京市宣武區是第一個啟動城市管理相對集中行政處罰權工作的地區，這標志著相對集中處罰權從立法層面落實到行政執法實踐層面。其后在全國各地陸續開展試點工作。國務院多次下發文件對貫徹實施行政處罰法確立的相對集中行政處罰權制度作出具體部署。自1997年至2002年，23個省、自治區的79個城市和3個直轄市經批準開展了相對集中行政處罰權試點工作。經過五年的試點，在全國推進相對集中行政處罰權工作的時機基本成熟，于是在2002年頒布《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，正式推行城市管理綜合執法工作。實行相對集中處罰權，是為了解決城市綜合管理部門林立，各個行政執法部門職責重復交叉，以及多頭多層管理而出現比較嚴重的錯位、缺位和擾民現象等問題，城市管理領域相對集中行政處罰權，把市政、環衛、城區綠化、工商、環保、規劃、公安交通七個方面的全部或部分行政執法權交由城管部門管理。這一改革舉措，有效避免了行政執法過程中存在的扯皮現象。[1]

二、城管執法中存在的違法問題及成因

說到城管，人們腦海中浮現的是他們與小商販你追我逃周旋打游擊的場面，城管隊員粗暴的執法行為近年來受到市民詬病，久而久之城管已聲名狼藉，甚至城管執法人員也被妖魔化了。

（一）城管執法中存在的違法問題

當前城管執法中的不作為、亂作為現象比較突出，有法不依、暴力執法、執法違法、徇私枉法、靜默示威等奇葩型執法行為屢禁不止，不僅執法對象對此不滿，一些事件還引起公憤，尤其是以下現象備受質疑：

1.“釣魚式”執法

“釣魚式”執法在目前我國行政執法實踐中并不少見，在公安交通和技監等方面較為普遍，特別是在治理“黑車”過程中比較常見。2009年10月上海發生的“孫中界事件”引起公眾高度關注和熱議，暴露出的問題值得人們深思，此次事件引發人們對行政執法合法性的質疑。盡管這一事件當時引起轟動，“釣魚式”執法方式受到抨擊而有所收斂，但并沒有絕跡。“釣魚式”執法采用誘惑方式執法，違背合理行政原則，不符合先有違法事實后立案調查的行政執法程序規定。[2]

2.選擇性執法

國外關于“選擇性執法”的討論主要集中在警察執法領域，而在我國選擇性執法的范圍更大，稅務機關、城管部門等執法中都存在此類現象。由于存在著“行政自由裁量權”，使得城管執法實踐受到個人意志干擾較大，執法人員針對不同的對象根據自己的意愿選擇性執法，想處罰就處罰，不想處罰就聽之任之；對彈性的法律用語作擴大或縮小的理解，處罰過重或過輕，該輕罰的重罰，該重罰的輕罰，造成“同案不同罰”、“不同責同罰”；對違章、違規現象不及時處置等現象。更為嚴重的是一些執法人員濫用職權，運用手中的小“權”進行權力尋租?；虺哉埬靡驅τ谀切坝嘘P系”、“上路”的執法對象網開一面，對該罰的不罰或少處罰，對于那些“沒有后臺，沒有關系”、“拎不清”的執法對象予以重罰，不該罰的亂罰。這種執法和處罰的隨意性，嚴重損害了執法的公平性，影響了法律的嚴肅性。

3.暴力執法

目前城管執法過程中態度生硬、語言粗俗，甚至以權壓人、以勢欺人等現象普遍存在。有些城管人員由于能力低、法律意識不強，或根本不把執法對象的權利放在心上，隨意辱罵、體罰行政相對人。城管體制建立后，由于城管執法人員工作簡單化，取證手段粗暴，城管圍毆小販，打砸車物等野蠻執法行為大行其道。在一些地方，城管最常用的執法手段，是先掀翻你的攤子打爛你的東西再說。例如2005年7月3日在河南商丘睢陽區香君路事件中，進城農民孫文之捧著爛西瓜哭著說：“城管不讓俺賣西瓜，俺就走，可還沒發動車，西瓜就被城管上來給摔爛了?！边@摔爛的難道僅僅是西瓜嗎？這是把這位農民的心給摔碎了，同時多少農民收獲的希望也被摔碎。甚至城管打人致死血案也不鮮見，如2008年1月7日湖北天門市水利建筑工程公司總經理魏文華因用手機拍錄城管與農民沖突場景被城管人員當場打死。近年來，城管被刺被砍、小販被毆致死的事件時有發生。

（二）產生違法行為的原因

出現不文明執法甚至違法行為的原因，既與官本位思想、以上欺下的強制性文化心理因素有關，也與目前相關法律法規不健全、城管管理體制機制沒有理順、執法隊伍能力總體素質不高、執法的手段方法單一、群眾的監督意識不強、沒有形成一個良好的執法氛圍有關。

1.執法依據不足

到目前為止，我國還沒有制定專門的城市管理工作綜合執法的法律法規，所以存在城管“借法執法”的現象就不足為奇。作為相對集中處罰權依據的《行政處罰法》只授予城管機關行政處罰權，但城管部門在實際執法過程中卻擴大了其職權范圍，行使了行政檢查權和強制執行權?，F有的法律法規體系中對城管行政執法機構所享有的行政職權范圍尚無統一的規定，各地方政府的規定也存在著差異，有些地方政府往往以內部“紅頭文件”形式對城管行政職權進行規定。盡管各地出臺的行政規范性文件賦予城管部門一些權利，但此做法引起眾多合法性質疑。目前程序立法建設相對滯后，針對行政執法的程序等還沒有專門立法。

2.執法程序不規范

雖然各地對執法程序作出了相關規定，但是，我國行政法制建設中長期存在著重實體、輕程序的傾向。程序立法不足、程序意識不強、執法帶有很大的隨意性、違反執法程序的現象比較普遍。在行政執法過程中，在對行政相對人進行處罰時很多情況下并沒有遵守法定程序。如不亮證執法，沒有填寫規定格式的處罰書，執法部門暫扣攤販的物品、罰款而不出具相關單據或以白條代替，不走正常程序告知救濟方式和告知當事人享有的權力，不走法律規定的聽證程序，先裁決后詢問，先處罰后取證，在執法過程中尤其是影響公民權利的具體行政行為時大多數沒有遵循法定程序，忽視了對被執法者的利益的保護甚至侵犯當事人合法權益，諸如此類的城管執法行為與依法行政背道而馳。

3.不秉公執法和濫用行政自由裁量權

執法人員不依法處理，是引起城管執法諸多問題的內在因素。公正文明執法是城管執法管理的基石。公正、依法依規辦事，才能獲得公眾的理解和支持。應該說大多數的執法人員是秉公執法的，但不容諱言，當前在政府執法過程中出現了一小部分人“有法不依”、“執法不嚴”的現象。令執法對象感到不公的原因之一是濫用行政自由裁量權。由于法律條款的抽象性和規定的原則性使得在具體執法時缺乏可操作性。有些表述的模糊，如對“情節嚴重”的理解上會產生主觀認識的差異而導致作出的評判處置不一。在實際執法過程中，會出現處置力度可大可小，可嚴可松的自由裁量空間。

4.執法人員法律素養不高，執法工作不到位或缺位越位

目前執法隊伍中城管內部人員編制混亂，有公務員、有事業編制，也有聘用制協管員或“臨時工”。這些身份背景不同的人員的素質、能力等方面良莠不齊。部隊轉業或社會招聘的執法人員相對來說有較高的政治素質和一定的社會經驗，但理論功底和人文素養欠缺，從大專院校剛畢業進來的人員雖然有較高的文化水平和一定的法律素養，但實踐經驗不足。由于城管經常運用法律法規處置基層大量的違章、違法事項，這就要求城管必須熟悉有關的法律、法規，并依法辦事，正確、合法地開展工作。但城管中的一部分人對相關法律法規一知半解，對法律條款不能正確把握，執法過程中適用法律不當，定性不準，違法行政，侵犯公民合法權利。目前的城管隊伍結構顯然不適應城管執法工作的需要，更難以應對日益復雜的執法環境。特別是在一些地方的城管暴力執法事件被媒體廣泛報道之后，致使城管工作給人們留下壞形象，城管人員口碑極差，城管幾乎成了兇神惡煞。城管執法的尷尬地位幾乎是中國眾多城市中都存在的狀況，一邊是市民指責城管執法的“野蠻、粗暴”，另一邊執法人員也深感苦惱委曲，自己高強度高風險的勞動付出得到的是低收入的回報，還要遭受到群眾的不理解甚至敵意，深感吃力而不討好。

城管是中國城市化進程中的產物，存在有其合理性。城管行政執法工作在城市管理中位于決策、執行之后的一個末端環節，處于城市治理的基層，承擔著政府執法職能中最繁重和復雜艱難的任務，管理市容市政、江河湖海、園林環衛、道路交通等十多個方面的工作，這些工作都與老百姓的生活密切相關。而執法人員編制數量相對履行職能的廣度和強度來說數量偏少，導致執法不到位，被動執法現象較為普遍。

5.執法手段單一

在取締亂設攤的執法過程中，一些執法人員常采取簡單粗暴的方式，對攤主的營業工具、貨物或沒收、或當場砸毀。城管人員不依法執法和不正當的執法方式成為“抗法”的導火索。在人們權利意識日益覺醒的今天，這種執法方式越來越顯得無力，從而出現七八個大蓋帽對付不了一頂破草帽的無奈。

三、整合權責，建立大城管執法模式

依法行政就其系統而言，涉及體制、法律依據以及司法監督等。從“野蠻執法”到“文明執法”的轉變是管理現代化、社會進步、實現依法行政的必然選擇。應該從各方面努力，必須提供相應的保障：從政府角度說，應建立健全法律法規制度，使執法工作有法可依，有規可循；也要明確機構崗位職責權利，整合權責，建立大城管執法模式，讓城管執法師出有名，名正言順，有權處理各種有礙市容的行為，改變執法人員理不壯氣不順的窘境；從執法主體的政治思想道德和專業能力角度，建設一支素質過硬、作風正派的文明執法鐵軍；創新執法的管理技術，運用電子化手段，建設數字化城管；當然也需要公安等部門的支持，建立公務協助機制。

（一）健全法律法規，完善執法制度

1.健全法律法規

執法必嚴、公正執法的基礎是有法可依?！俺枪堋比绾巫叱觥胺欠ā辟|疑的尷尬，這不得不從法律配套上解決，廓清犯罪與行政處罰之間的界線。目前我國法律存在著寬嚴失度的情況，所以有必要降低違法犯罪判定的標準。目前為止在城市管理的法律法規方面，中央級的有：1990年《城市規劃法》，1992年的《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市綠化條例》，1996年的《城市道路管理條例》等?？陀^地說，這些法律和行政法規確實存在一些問題，例如各個單項法律法規都側重于某一方面，適用范圍較窄。自從推行城市管理領域相對集中行政處罰權以來，各地紛紛出臺《相對集中行政處罰權條例》，但是，現在看來所謂“相對集中”，僅僅是經過簡單的相加，把交警部門、工商機關、城建系統等單位的“行政處罰權”簡單匯集起來，交給一個部門行使，這種相對集中模式，缺乏科學性和體系性。我們需要建立完善城市綜合管理執法的專門法律和法規，制定位階更高的全國統一的法律，明確城管的法律地位與執法權限，以及執法的程序與手段。

行政執法機關要按照行政處罰法以及有關法律法規并結合實際建立健全一系列程序性制度，如行政處罰分級分類管理和備案制度，行政處罰證據采集及暫扣制度、聽證制度、行政處罰錯案追究制度等，并建立監督體系保障制度規范化運行。另外，還應該加強監督以防范城管執法時濫用職權而使權力異化。[3]

2.正當用法，依法執法

城管部門在沒有任何法律授權和法律救濟的情況下，對攤販活動進行場所限制、暴力驅散，根本上屬于違法行政。城管的權力底線，就是不能侵犯公民的人身權、財產權，更不能限制公民的人身自由。涉及限制公民人身自由的行為，必須由公安機關行使。涉及剝奪公民財產的行為，必須盡快實現司法化。要在理論上解決城市管理權力屬性及其正義性。立足于權力的定性，才能準確定位，有效地規范權力和限制權力。明確城管執法范圍、職能定位、執法手段，解決執法規范、執法自律、執法保護等一系列現實難題是當務之急。執法中避免對法律進行歪曲理解或有選擇地理解，不能對法律條款作機械理解、生搬硬套。

文明執法，就是要慎行“惡法”，規范執法。從法制角度，加強城管行為的合法性。城管在維護市容市貌的執法過程中必須遵循“法無規定授權不可為”的原則，嚴格依法辦事，不能有法外之法，摒棄人治、權治，不斷增強法治意識，堅持依法行政。必須懂法、守法，依法履行職責，不越位和缺位。規范執法程序，依法定程序實施行政行為。如果不按法定程序就屬違法，就要承擔相應的法律責任。

（二）多元主體參與，職能部門聯動

1.綜合行政執法機構體制改革

通過對行政體制改革的綜合、系統思考，設計定位合理的執法機構和組織體系。目前已不可能回歸到原部門行政權力未被切割前的狀態，故而要盡可能結合現行體制，按法理、憲法等為基礎精神理念去系統綜地思考，借鑒國外有益經驗，對城管執法進行改革，理順體制，健全機制。城管不是“筐”，不能什么都往里裝。城管現在管了很多不該管、也管不好的事情。應當將城管的職能范圍規范為“城市基礎功能設施和城市公共空間管理”。

2.構建協同機制

針對當前執法部門之間職責交叉、執法空白、執法缺乏有效聯動等現象，根據整體性治理和善治理論、協同治理理論，構建“大城管”模式下城市管理綜合執法聯動機制：首先，要把城市綜合管理部門的市政、園林、環衛、綠化等日常的城市管理與社區建設、社區管理聯系起來。這要從兩個方面去展開：一是將城市管理的主體由政府部門和準政府部門擴展到非政府組織和公民，形成全社會共同參與的城市管理的模式。要把以政府為唯一主體的城市管理的傳統模式轉變到政府為主導、企業、社區的街道居委會、物業、業主委員會和公民多元主體參與的現代城市治理模式，建立政府與公民社會的良好的合作關系，實現城市共管、信息共通、責任共擔、榮譽共創。二是城管綜合執法部門的職責來自于條塊分割的相關職能部門，管理中免不了與建設、環衛、園林等直接相關部門和公安、消防、急救等間接相關職能部門有聯系，因此城市管理過程中與相關職能部門的協同運轉、有效聯動是非常必要的。應該從整體全局入手，在整合相關職能部門資源的基礎上，按照約定的流程和分工協作，建立一個全覆蓋、快速反應的管理服務體系網絡，并將城市管理常態下的聯動機制與突發公共危機狀態下的應急聯動機制有效鏈接，實現“大城管”模式下城市管理綜合執法的“大聯動”，構建城市綜合執法的長效機制。去年上海市在調研的基礎上把創新社會治理、加強基層建設列為“一號課題”，其中提出了“深化拓展網格化管理，提升城市綜合管理效能”的舉措，網絡化管理強調的是區域內各部門的協同管理，這是一種有益的嘗試。通過建立各主體間的合作，促進各方利益的協調，降低行政執法成本，提高行政執法效率。

（三）提高城管隊伍的執法能力，打造文明執法鐵軍

執法活動中不斷出現的錯誤執法、不文明執法行為固然有我國城管管理制度的建立時間尚不長、相關經驗不足的原因，行政編制偏緊與繁重的執法任務的矛盾，但更與執法人員的素質和能力不足有很大關系。“抗法”事件的出現，也對城管人員提出了執法能力的要求。雖然近幾年中，一些具有法律專業背景的大專、大學甚至研究生畢業的學生充實到執法隊伍之中，提高了執法隊伍的整體專業知識水平，但目前執法人員學法律出身的比例還不高，相當一部分人的學歷偏低，其中雜有一些素質較低的人，工作中仍有執法不當、有法不依、知法犯法的行為發生，嚴重損害了城管的形象。因此，建立和完善培訓制度，不僅要加強執法人員的法律知識學習及業務能力訓練，還要提升政治素養、職業道德素質，通過各種培訓切實提升執法人員運用和執行法律的能力和水平，這樣才能保證法律法規的正確實施，杜絕侵犯人民群眾合法權益的事發生。

城管執法者的人生觀、世界觀、價值觀、工作目的、工作手段及工作能力對國家經濟的發展和社會建設事業的成敗起著舉足輕重的特殊作用，要從制度建設上尋求加強城管執法隊伍建設的根本路徑，建立一支德才兼備的城管專業化的執法隊伍。

（四）轉變執法理念，創新執法手段

1.增強以人為本的執法理念，實行人性化執法

愈演愈烈的暴力執法行為，不僅損害政府形象，而且也嚴重危及社會穩定，這也與“以人為本”構建和諧社會的施政理念相違背。為此，要轉變行政理念，樹立文明執法、執法為民、人性化執法理念，增強公共服務意識和人權保障意識。要把保障人的生存權放在首位，在公正執法的同時，樹立服務理念，彰顯人文關懷。城管工作關系到每個普通市民的生活，在執法管理活動中要減少對群眾生活的影響，盡量少擾民。管理執法要以人為本，設身處地為對方考慮。樹立親民理念，構建和諧城管必須做到尊重其人格、平等待人，不居高臨下、以勢壓人，切實維護其權利。執法人員在工作中要善于總結，從根本上找出“抗法”的根源。如城市違章建筑、亂設攤者，除與社會習慣、居民的生活需要有關之外，更多的是與其經濟困難有關。城管執法的對象往往是社會中的弱勢群體，流動商販的從業人員大多是下崗、失業或進城農民，是被生計所迫，出于無奈。如果不讓這些人從業，等于剝奪了他們的生存權，很可能加劇其貧困化，甚至走上犯罪。城市管理也要考慮到“小人物”的生存空間，不以驅趕、沒收工具作為執法工作的終結，要顧及到弱勢群體、底層人群的生計。多溝通多協調，執法者應為相關部門提供信息，出謀劃策。城市管理是一個系統，必須綜合治理，一味用“堵”的辦法不僅不能從根本上解決問題，也無法保持執法成果的長效性，必須做到堵疏結合，變堵為疏，為流動小商小販尋找出路，為他們提供規范的經營場所，給予一定的準入機制，讓“游擊隊”變成“正規軍”才能鞏固治理成效。再如治理亂貼亂涂的城市“牛皮癬”頑癥，可以借鑒日本的做法。日本在社區有專門的宣傳品，免費發布廣告，也專門辟出一塊地方作為招貼欄，事實證明這些做法成效顯著。

2.創新執法手段方式和規范執法程序

城管執法不當，導致暴力抗法現象，有相當一部分是由于執法人員的執法手段不當引起的。為避免因抗法而使矛盾激化的被動局面出現，必須做到執法手段得當，注意分寸，寬嚴適度。強調民主執法，對執法對象不搞突然襲擊，應該以口頭說教、書面提醒和書面警告，以期得到被執法者的接受和認同，讓他們配合工作。避免用簡單粗暴的手段執法，迫切需要改變舊有的簡單的城管執法模式，改變強行砸壞其工具、沒收其貨物的行事方式。城管人員以強制性拆除、沒收，甚至毀壞亂擺攤者的工具、貨攤等強硬的執法工作方式，對于執法相對方，尤其對“弱勢群體”而言，無疑是雪上加霜，很容易逼他們走極端。因而應該采取較溫和的方式，態度上要與人為善，而不是持敵視的態度。執法人員應重疏導而輕禁止，多教育而少處罰，以法為據，以理服人，要給執法對象講法理講道理講情理。當然面對一些蠻不講理的暴徒，執法人員不應聽之任之，被動挨打，這會助長不法分子的囂張氣焰，損害政府的權威形象。要改善執法的技術手段，建立數字化城管。以“數字化城市”和電子政務為依托，通過電子監控和數據采集系統、視頻、熱線、政務網絡平臺等信息化手段，支持城市綜合執法聯動系統的正常運轉，嚴格按照程序執法。執法者的告知義務包括：告知執法身份，告知相對人享有的權利和救濟方法，告知所實施的行政行為內容，告知實施行政行為的法律依據和理由以及告知相關的法律后果。

四、結語

實現城市管理的法制化，構建依法治市、文明執法的和諧城管是一項艱巨、復雜的社會系統工程，不可能一蹴而就。在建設法治社會的過程中，行政執法者的行為備受關注，他們不僅代表了政府、國家的形象，最有可能影響公民的法治觀念?！搬烎~執法”、“選擇性執法”、“暴力執法”等行為，不僅破壞了法律的公正性和嚴肅性，也摧毀了百姓對法律的敬畏和信任，影響到政府的公信力。政府及社會必須采取各種措施防范和扼制不文明執法行為的發生，否則會危及社會的穩定和經濟的有序發展。城管人員必須堅持依法行政，積極推進法治國家、法治社會的進程。

參考文獻：

[1]楊解君，張黎.法治視野下的城管綜合執法體制研究[J].南京工業大學學報（社會科學版），2009（4）.

[2]繆國書，張洛丹.“釣魚式”行政執法成因及防范對策探析[J].中國行政管理，2010（7）.

[3]陳書成.行政法視野下的城管執法問題及對策[J].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2008（5）.

責任編輯：王縉