高等學校滾動預算編制方法探討

孫培清

高等學校滾動預算編制方法探討

孫培清

財政預算由年度管理向中期管理的改革正式提上日程。教育部也要求部屬高校近期啟動滾動預算的編制工作，本人認為高等學校應分兩步走，先行啟動三年項目滾動規劃，經過3-5年逐步過渡到包括基本和項目全口徑的中長期滾動預算。

高等學校 滾動預算 方法探討

修訂后的《中華人民共和國預算法》于2015年1 月1日起施行。據其規定，各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。財政部樓繼偉部長在《建立現代財政制度》文章中指出“為實現跨年度預算平衡，還應抓緊研究實行中期財政規劃管理，可先編制財政三年滾動規劃，實現逐年更新滾動管理，逐步強化三年滾動規劃對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性”。這標志著財政預算由年度管理向中期管理的改革正式提上日程。教育部也要求部屬高校近期啟動滾動預算的編制工作，本人認為高等學校應分兩步走，先行啟動三年項目滾動規劃，經過3-5年逐步過渡到包括基本和項目全口徑的中長期滾動預算。

一、滾動預算編制的意義

當前部門預算存在前瞻性和規劃性不夠，資金統籌能力弱的問題。一些重大決策、事項沒有形成穩定的運行機制，宏觀規劃和預算不銜接，導致資金投入與事業發展“兩張皮”，資金使用效率低下。高校缺少中長期規劃和對跨年度總量平衡的謀劃，影響了可持續性發展。

三年滾動預算將預算期與會計年度分離開，隨著預算的執行不斷延伸補充預算，使預算期永遠保持三個年度的一種方法。每過一個年度立即根據前一個年度的預算執行情況對以后年度進行修訂，并增加一個年度的預算，如此以逐期向后滾動、連續不斷的預算形式來安排規劃未來的業務活動。

滾動預算能夠從動態的角度把握住學校近期的規劃目標和遠期的戰略布局，能夠根據前期預算的執行情況及時調整和修訂近期預算，有助于確保學校各項工作的連續性和完整性，充分發揮預算的指導和控制作用，有利于提高預算編制的準確性，更好地瞻前又顧后。

二、滾動預算編制的原則

（一）統籌兼顧、均衡發展

項目總預算與當年度預算緊密相結合，根據項目實施計劃，分年度申報項目預算，統籌兼顧，避免出現大量資金結余，影響資金配置效率。

（二）科學論證、合理排序

高等學校二級單位申報的項目，經過學校項目評估小組進行充分的可行性論證和嚴格審核，分輕重緩急排序后視當年財力狀況擇優進行安排。

（三）緊抓落實、追蹤問效

高等學校可根據學校績效考評的總體安排，對預算資金安排的項目執行過程實施追蹤問效，并對項目完成結果進行績效考評。

三、滾動預算的具體編制流程

（一）項目庫管理

項目庫是對項目進行規范化、程序化管理的數據庫系統。項目庫管理應遵循統一規劃的原則。高校應建立全校統一的項目庫。學校的所有項目均納入項目庫，集中管理。項目庫中的項目應當分類管理，并按照輕重緩急進行合理排序，實行滾動管理。

目前高等學校的常用項目類別有：房屋建筑物構建；大中型修繕；設備購置；信息系統維護及其他。房屋建筑物構建類一般由學?；ú块T牽頭負責；大中型修繕類由學校資產部門牽頭；設備購置類由學校設備管理部門牽頭負責；信息系統維護類一般由學校網絡中心負責；其他類由學校發展規劃處牽頭，財務處、人事處、研究生院、教務處、國際處、資產處、設備處等相關職能部門配合。根據學校發展建設規劃，設立競爭性專項經費申報清單。各學院及其他二級單位結合本單位發展建設要求，就某項需要學校專項支持的項目編制項目申報書，納入學校項目庫集中管理。該項目庫必須是全校唯一的、滾動的、職能部處和學院共享的。

（二）項目申報

學校于上一年6月份啟動編制下年度教育部部門預算，同時啟動校級預算的編制工作。要求學校相關部門上報下一年支出預算及三年項目滾動預算，建立起學校初始項目庫。項目庫內容應包括：項目代碼；項目名稱；單位代碼；單位名稱；項目屬性；項目類型；項目負責人；起始年份；結束年份；項目總預算；項目當年度預算及是否納入考評等等。學?？筛鶕冃Э己说男枰瑢δ骋活惢蛘吣硯最愴椖考{入績效考核范圍。項目庫的具體格式如下：

（三）項目審核

表1 項目庫

相關職能部處各二級部門申報的項目審核后，將符合條件的項目納入項目庫，集中管理。項目審核的主要內容如下：

1、項目單位及所申報項目是否符合規定的申報條件；

2、項目申報書是否符合規定的填報要求，相關材料是否齊全等；

3、項目的申報內容是否真實完整；

4、項目的規模及開支標準是否符合規定。

（四）項目評審及排序

相關職能部處對學院及其他二級單位申報的項目組織專家進行評審，并按照項目輕重緩急、擇優遴選后進行排序。根據排序結果并綜合各學院學科建設情況，確定是否給予專項支持及支持額度，上報財務部門匯總到學校大預算。職能部處負責制定績效考核辦法，就經費使用情況進行績效考核。在年度執行過程中，注重宏觀管理，強化考核與監督機制，保證專項經費合理合規使用。

（五）項目預算的核定

1、高等學校根據其事業發展目標，確定當年項目安排的原則和重點，并根據年度財力狀況和項目排序，財務處統籌安排項目支出預算，對經過評審專家評審的項目，審核匯總后列入校級年度預算，上報學校財經領導小組、校長辦公會議及常委會。

2、學校財經領導小組、校長辦公會議及常委會對財務處報送的年度預算建議數進行審定，正式批復校級預算。相關部處會同財務部門將項目預算下達到各二級部門。

3、項目預算一經批復，項目單位不得自行調整。項目執行過程中，如發生項目變更，必須按規定程序報批，納入校級預算調整。

（六）項目預算的實施

1、項目歸口職能部處及項目單位按照批復的項目支出預算組織項目的實施，嚴格執行項目計劃和項目支出預算。

2、學校嚴格按照結余資金管理的相關規定，對項目支出結余資金進行管理，將項目當年支出預算申報及安排與上年度結余資金情況結合，統籌安排經費，提高學校經費使用效益。

3、對于按照要求需進行政府采購的項目，應當納入學校政府采購預算，并嚴格執行相關規定。

（七）項目清理與滾動管理

為推動項目滾動管理，在當年部門預算批復后，下一年度部門預算編制開始前，學校財務部門要按照相關規定的要求，對上年度預算批復的項目進行清理，即從上年度預算已批復項目中，確定下年度預算需繼續安排的延續項目。

對一次性項目和執行年限到期的延續項目予以清除；對到期后需繼續安排預算的項目，視同其他項目類的新增項目，按照規定程序重新申報。對延續項目，要嚴格按照立項時核定的分年度預算逐年編報。編報延續項目預算時，項目的名稱、編碼、項目的使用方向不得變動，如發生變動，視同其他項目類的新增項目,按照規定程序重新申報。部門年度預算項目清理后的延續項目，在報經批準后，滾動轉入以后年度項目庫，并與下年新增項目一并申請項目支出預算。

（八）項目績效考評

項目歸口職能部處及項目單位負責組織驗收和總結，并將項目完成情況上報財務部門，財務部門將項目完成情況匯總后報送校長辦公會議審議。

歸口職能部處負責統一制定績效考評的規章制度，指導、監督、檢查項目單位的績效考評工作，項目單位負責組織實施本部門的績效考評工作?？冃Э荚u結果作為加強項目管理及安排以后年度項目支出預算的重要依據。

四、滾動預算編制需關注的問題

（一）全員參與，積極配合

實施滾動預算不僅僅是財務部門或者會計人員的職責，而是需要形成一種氛圍，以實現全面預算管理水平的提升。

（二）保證項目滾動預算的可執行性

一般來說第一個預算年度安排的預算項目要按照當年要求編制，以后兩年安排的項目應按照中長期發展規劃編制，明確重點支出方向及重大項目，原則上要編列到具體項目，并將三年內應予保證的重大支出項目編入本部門預算建議計劃。

（三）探索建立一套績效評價體系

針對高等學校重點及重大項目，以績效目標為導向，全面推進全過程預算績效管理，逐步建立并完善績效評價體系，為有效實施全口徑績效預算管理探索出一條新路。

總之，通過編制滾動預算，改變項目預算管理方式，對項目按照項目周期進行多年度滾動管理，能保持預算的完整性、繼續性，從動態預算中把握未來。由于預算能隨時間的推進不斷加以調整和修訂，能使預算與實際情況更相適應，有利于充分發揮預算的指導和控制作用；有利于管理人員對預算資料作經常性的分析研究，并根據當前的執行情況及時加以修訂。通過對未來三年重大財務收支情況進行分析預測，建立和完善項目庫管理，建立跨年度預算平衡機制，進而提高預算的統籌能力，保證高等學校各項工作穩定而有秩序地進行。

［1］張曉嵐，吳勛.國外高校預算績效評價研究的背景、現狀與啟示.西安交通大學學報（社會科學版）.2007（1）

［2］許江波，李春龍.中國高校預算管理現狀調查與思考.經濟與管理研究.2011（5）

［3］李現宗，畢治軍，顏敏.高校預算管理轉型研究.會計研究.2012（12）

［4］蔡陳燕.高校預算績效評價體系研究.財會研究.2009 （5）

［5］田華靜.大學治理視野下的高校預算導向作用.蘇州大學學報（哲學社會科學版）.2014（6）

［6］蘇紅丹，黃敏新.內涵發展模式下高校預算管理系統的重構.財經界（學術版）.2014（22）

［7］陳少婷.論高校預算管理的觀念創新.中山大學學報論叢.2007（1）

The Theoretical Discussion of the Rolling Budget Preparation of Universities

SUN Pei-qing
Finance Department,South China University of Technology,Guangzhou510640

The reform of the budget management changes to mid-year has been put on the agenda.The Ministry of Education requires subordinate universities recently start the rolling budget preparation.The author thinks the universities should first start the rolling three-year project plan and advance the gradual transition to the long-term project and comprehensive rolling budget in 3-5 years.

University;Rolling Budget;Theoretical Discussion

G475

A

孫培清，女，內蒙古四子王旗人，華南理工大學高級會計師，研究方向：高校財務與預算管理研究；廣東廣州，510640