國家開發銀行改革創新研究
——基于市場視角

戴鴻麗 王 偉

國家開發銀行改革創新研究
——基于市場視角

戴鴻麗 王 偉

國家開發銀行是我國政策性銀行中率先進行市場化改革的一家銀行，在市場機制不斷完善的背景下，政策性銀行應繼續其商業化經營的改革探索還是回歸政策性本質，學界爭論不斷。在分析國家開發銀行改革動因與環境變化的基礎上，對我國國家開發銀行改革中的關鍵問題進行了大膽構想，并總結和歸納改革中可能遇到的困難，最終對推進改革提出了相關建議。

政策性銀行 金融改革 國家開發銀行

一、問題的提出

從世界金融發展歷史的角度著眼，設立專門性的政策性金融機構以解決商業性金融供給不足的問題的實踐由來已久，但將之納入系統研究的時間卻不過二十余年。與發達資本主義國家相比，我國金融市場形成的時間短，政策性金融與商業性金融的區分不過是近十幾年的事情。普遍的觀點認為，我國的政策性金融伴隨我國計劃經濟向市場經濟的轉型，已完成歷史使命，理應淡出歷史舞臺，由商業化金融機構取而代之。學界反對的觀點則認為在一國完整的金融體系中，不僅包括商業性金融，也客觀存在著與之對稱、平行、并列和互補的政策性金融。政策性金融是一種特殊的制度安排，因此，國家開發銀行作為我國政策性金融機構的代表，其存在不僅十分必要，將其完全商業化轉型更是對政策性金融機構改革的一種曲解。

1、經濟轉型：國家開發銀行的改革動因

我國的國家開發銀行與中國進出口銀行、中國農業發展銀行三家政策性金融機構成立于1994年，其成立的目的旨在為我國商業銀行企業化經營創造基礎性條件——原有商業銀行承擔的政策性金融業務被分離，以推進四大國有商業銀行的股份制改造。三家政策性金融機構專注服務于需要長期資金投入，但風險較高，收益較低的基礎性產業、進出口與農業領域。隨著我國經濟轉型改革的推進，我國的基礎設施、基礎產業建設水平有了較大的提高、進出口與農業經濟發展也有了一定的起色。持續虧損的政策性金融機構如何提高經營績效的問題開始受到人們的關注。國家開發銀行自1998年，對貸款對象的選擇過程中開始注重追求市場業績；2007年開始全面推行商業運作。然而問題是商業化運作的國家開發銀行是否還應繼續享有國家信用等顯性或隱性優惠政策待遇？如果繼續享有，是否意味著其與其他商業性金融機構爭利，因而導致不公平競爭？這些懸而未決的問題未能得到令人滿意的回答，因此，我國的“十二五”規劃中提出“繼續深化國家開發銀行改革”。

2、市場決定：國家開發銀行的績效評析

國家開發銀行的經營績效如何來衡量，是判定其改革取向正確與否的關鍵性問題。如果沿續其商業化改革的思路，國家開發銀行應與其他商業銀行具有相同績效評價標準。若如此，國家開發銀行無法在于其他商業銀行的同等競爭條件下獲得優勢。國家開發銀行的資產回報率要比其他商業銀行低，原因在于，盡管進行了商業化改革，但其業務領域仍偏重政策性業務，由于分支機構少，營業網點與國有控股的五大商業銀行比更是無法匹敵，因此，要與商業銀行機構使用同一績效評價體系，則缺乏可比性。顯然，國家開發銀行的績效評價應將其政策性因素考慮進去。

二、國家開發銀行改革的構想

國家開發銀行從政策性融資領域中抽身，轉而投向商業銀行業務領域，政策性金融業務必然出現“缺位”現象，那補位的就是商業銀行機構或政府財政。國家開發銀行原有承擔的投資周期長、回報低的融資項目若由商業銀行接手，就會導致商業銀行出現“混業經營”，有贏利算在商業性業務上，有虧損就算在政策性業務上，與政府“討價還價”。有鑒于國家開發銀行還在承擔大量政策性業務，其績效評價無法與其他商業金融機構同步進行；商業性金融機構“錯位”承擔政策性業務可能會滋生尋租及侵害中小投資者利益，進而引致系統性風險。從國家開發銀行角度而言，若無節制，國家開發銀行在全國各地副省城市甚至某些地縣均保持著與當地政府的良好關系，不僅熟悉當地發展環境，而且對當地一些重點優質投資項目從前期規劃到后期介入都掌握了一定的主動權，同時據此建立了自己龐大的項目庫。對優質項目的爭奪更有競爭力，商業化運作的國家開發銀行給其他商業銀行帶來了巨大的壓力。因此，將國家開發銀行的職能定位重新回歸至政策性銀行勢在必行。

1、改革的方向

如前所述，深化國家開發銀行改革的方向如果界定為“繼續擴大其商業性銀行經營范疇”，對于國家開發銀行來說，與其他商業性銀行相比，并不具有綜合競爭優勢，還會引致“利用政策性補貼，對商業銀行構成不公平競爭”而被詬病。人們認為，國家開發銀行業務中有部分是符合國家戰略的，但也有很多貸款不屬于國家重點項目，應該予以制止；財政部不可能對國家開發銀行的所有風險敞口都兜底，因此，國家開發銀行授信應有額度限制。國家開發銀行目前資產規模已膨脹至8萬億元，業務龐雜，已超出國家財政部風險可控規模。因此，“回歸政策性銀行，調整其業務內容”應成為其進一步的改革方向。

2、改革的目標

綜觀世界各國的經濟發展史，即便是市場化機構完備歐美國家，至今也不放棄政策性金融機構應該發揮的歷史作用。執政者將政策性金融與商業性金融均看做完善一國金融體系的不可或缺的兩個部分。國家開發銀行是我國唯一為基礎設施、基礎產業與支柱產業提供中長期資金支持，以實現國家戰略布署的政策性銀行業務的金融機構，改革的目標為“強化其政策性銀行職能，做專精的國家戰略資金提供者”。

3、改革后的職能定位

第一，與財政、商業銀行職能相區分。改革后，為避免政策性銀行與商業銀行間的不公平競爭，在職能定位上應做以下明確區分：財政資金主要服務于規模較小的純公益項目；國家開發銀行主要針對于規模較大的準公益項目；商業銀行主要服務于盈利性項目。由于中央財政與地方財政的資金投放量受制于稅收，因此，在公共項目投資過程中需要慎重考慮資金的規模以免引發債務危機，因此，當資金規模非常大，而投資回報期較長的情況下，財政資金無法滿足大型基礎設施或公益、環保項目的投融資活動。在投資回報率較高，足夠吸引商業性金融機構參與的盈利性項目中，政策性銀行介入會對商業銀行等民間投資者產生較為明顯的“擠出效應”。而國家開發銀行相較于商業銀行來說，融資成本低，可得到國家的稅收優惠，因此，構成了不正當競爭，也會抑制或分散國家開發銀行服務“二基一支”項目服務的熱情。基于此，國家開發銀行的職能定位應是服務于財政資金與商業銀行均無力介入的準公益項目領域。

圖1 政策性銀行職能定位圖

第二，與中國進出口銀行、中國農業發展銀行職能相區分。同為政策性銀行，國家開發銀行與中國進出口銀行、中國農業發展銀行的職能定位也需做明確區分。例如，海外業務的拓展是一項投資回收時間較長，風險較高的領域，按目前的模糊分工，國家開發銀行與中國進出口銀行均可以為之服務。再如，農村基礎設施項目投資，國家開發銀行與中國農業發展銀行的業務均能覆蓋。因此，為界定其業務范圍，需要對國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三者的職能做明確區分。

表1 我國政策性銀行職能定位對比表

國家開發銀行的現有職能定位描述中除強調其在“兩基一支”行業特有的服務職能定位外，還依據開發性金融的廣義內涵將其擴展，具體描述為“……促進區域協調發展和新型城鎮化建設，支持中小企業、“三農”、教育、中低收入家庭住房、醫療衛生以及環境保護等領域的發展，支持國家“走出去”戰略，拓展國際合作業務。”筆者認為，國家開發銀行支持“三農”、支持國家“走出去”戰略與中國農業發展銀行、中國進出口銀行的職能定位有所重疊，應予調整，即便是促進區域協調發展和新型城鎮化建設，也應對支持的城市級別或項目融資額進行限定，中低收入家庭住房問題應設立專門的政策性金融機構解決 。否則以國開行8.2萬億的資產規模，其他股份制商業銀行無力與之競爭，其他政策性銀行的職能定位就被弱化而處于萎縮狀態。

第三，改革后的業務范圍。商業銀行的業務范圍包括資產業務、負債業務與中間業務，目前我國商業銀行的業務結構調整重點主要放在中間業務領域。區別于商業性金融機構，國家開發銀行的中間業務拓展空間有限，因其營業網點少，不利于開展代收代繳等服務增加盈利。國家開發銀行的業務還應主要集中于以信貸業務為主的資產業務和以政策性金融債券發行的負債業務。

支持國家開發銀行拓展業務的觀點認為，較為集中的業務范圍不利于分散經營風險。因此，商業化金融機構積極開展各種業務創新大有裨益。但應理智地看到，國家開發銀行若無限度地擴張業務經營范圍，追求“大而全”，就會出現職能定位不清的問題，最終失去政策性銀行設立的本意。因此，建議國家開發銀行將商業化經營的業務與政策性經營業務進行剝離，采用“一分為二”或“一分為三”的改革思路。

目前，在資產業務領域，國家開發銀行除發放大量貸款之外，還積極參與貨幣市場操作，在同業拆借市場、銀行間債券市場及國內銀行外匯市場進行資金拆放、債券交易和外匯做市商交易等業務，此舉積極推進與深化了我國貨幣市場化的改革。這說明，如果經營得當，商業化金融機構在貨幣市場中開展資金業務創新大有作為，因此，可以考慮以國家開發銀行資金業務為基礎，由國家開發銀行資金業務部為基礎分設獨立法人機構。

在負債業務領域，國家開發銀行與商業銀行差異化定位，不以主動吸收存款作為主要資金來源，而是被動吸收存款，即只吸收與開發銀行貸款項目有關的本外幣企業存款，所需資金由國家注入的資本金、政策性金融債券、外匯籌款、中央銀行再貸款、財政貼息資金等來源提供。這部分業務仍可保留在國家開發銀行經營業務范疇之內。近年來，國家開發銀行在現行負債業務的基礎上，大力開拓多元化外匯籌資渠道，積極參與境內外外債券發行、外匯掉期等業務，由于商業化經營特征明顯，建議分設盈利性法人機構予以剝離。除此之外，國家開發銀行可以憑借其專業化服務的優勢，圍繞所開發的項目，大力開展項目融資、風險投資、資產證券化、財務顧問等業務創新，實現其業務規模擴大，微利經營和風險分散的經營目標，均可視情形而定，按其經營性質進行劃分。

改革后的國家開發銀行將政策性業務與商業性業務進行區分，使其業務內容與其政策性銀行的機構性質匹配。

第四，改革后的運營機制。

國家開發銀行改革后的運營機制應為：服務于我國基礎設施、基礎產業與支柱產業項目，享有國家主權信用待遇并充分體現公共性的政策金融本質，不主動與商業性金融機構展開不公平市場競爭，適度有限的市場化運作與保障財務穩定及可持續發展的非主動競爭性盈利機構，有自動而穩定的政策扶持體系與利益補償機制。即國家開發銀行參與融資服務決策的首要標準應為是否為“兩基一支”服務，如果是，那么是否與商業性金融機構展開不公平競爭，如果沒有才考慮財務的穩定性。按照這樣的決策機制，國家開發銀行的業務開展就能有效地與商業金融機構區分開來，同時滿足國家政策得以貫徹執行的需要。國家開發銀行工作績效考核與激勵機制應充分考慮其為保障社會公眾利益所做出的貢獻以及其帶動商業化投資的效果，財務指標只能做為參考性意見，所占比重不宜超過30%。達到考核目標的分支機構才有可能進行業務拓展權利，以保障其穩健經營。

三、國家開發銀行改革面臨的困難

在明確了國家開發銀行改革的基本思路的基礎上，需正視國家開發銀行改革所面臨的困難，以便成本最小，效果最優。

1、完善內部治理結構的困難

國家開發銀行既要執行國家政策目標，又要兼顧經營性目標，組織類型特殊，其內部治理結構設計也因此具有一定的特殊性。自2007年國家開發銀行進行商業化轉型的改革探索以來，股權治理結構進行了調整，形成了股東大會、董事會、監事會與高級管理層的組織結構。現代公司治理規章制度體系較為完善，但實際運行過程中，董事會的決策作用并不明顯，會受到財政部、銀監會、中國人民銀行等的影響。監事會也難發揮其作用，其權力由國家開發銀行的實際經營者所把控。出現這種局面的原因是國家開發銀行為實現政策性目標，其管理層由政府直接任命產生，管理層直接向上級主管部門——國務院匯報工作，根據政府傳達的預期目標和政策走勢制訂工作規劃并向國務院報批。國家開發銀行的經營者為向其主管部門負責，就不得不為自身的政績有所考慮，其員工的考核也類似公務員制度，銀行與外界信息的溝通存在著阻滯問題。采用市場化運作模式的部門員工績效評定類似商業銀行，但這部分員工在職業發展過程中面臨上升瓶頸，業績成果分配中應得的獎金，也往往被論資排輩的慣例而出現縮水現象。目前來看，業務混合管理，控制權集中于高級管理層，使國家開發銀行極易出現“內部人控制”，進而導致員工激勵不足，從而尋求“在職消費最大化”，不利于提高組織運行效率。

2、獲得穩定資本金補充的困難

政策性銀行資本充足率應比商業化金融機構資本充足率有更高的要求，這是因為它擔負著為強位弱勢群體給予金融傾斜或扶持的使命，貸款多為低息貸款、優惠貸款，貸款回收期長，承擔著更大的資金風險，因此，應有穩定的資本金補充機制。目前，我國國家開發銀行目前的資金來源除財政資金外，主要來自金融債券、退稅、同業拆借和存款。其中金融債券是其主要資金來源，主要來自于銀行間債券市場，這樣就將商業性金融資本間接轉化為自身的資本，不再一味依賴財政資金的投入。資本金的注入除了國家注資，發行金融債券之外，還可以由自身積累或引入戰略投資者的方式籌集。2007年國家開發銀行進行商業化改革后，國家提出了商業化的原則：實行分帳經營；不增設營業網點；不吸收存款。在限定國家開發銀行有限商業化經營模式之下，其資本金注入依賴自身積累有相當程度的的困難。此外，國家開發銀行通過發行金融債券獲得的是短期融資，資金的投向卻是中長期貨款。時間錯配本身蘊藏著一定的風險。這一問題至今未得到有效解決。據國家開行2013年年報顯示，截至2013年末，國開行總資產達8.2萬億元，不良貸款率為0.48%，資本充足率為11.28%（低于銀監會對大型銀行資本充足率達11.5%的要求），凈利潤為799億元。而國際上政策性金融機構通常資本充足率為13%-15%，部分國家政策性銀行資本充足率達20%。

3、監管困難

國家開發銀行與中國農業發展銀行、中國進出口銀行均由中國銀監會監管，銀監會對政策性銀行的監管辦法比照商業銀行進行。2004年施行的《銀行業監督管理法》規定“國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理的工作。本法所稱銀行業金融機構，是指中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。”事實上政策性銀行的業務龐雜，顯然與商業銀行有較大的區別。由于政策性銀行行為邊界缺乏法律依據，因此，國家相關部門對政策性銀行的監管內容與監管標準有較大的隨意性。國家開發銀行無法根據監管法律明確自身的性質和業務范圍，其經營也存在著一定的盲目性，合法權益無法得到有效保障。

四、相關建議

市場經濟的發展擴大了金融機構的服務領域，也提出了更高的服務要求。但市場經濟不是萬能的，在公共服務領域也會出現“市場失靈”的現象。政策性金融機構正是為了彌補“市場失靈”而設置的公共服務領域專有融資服務機構，是市場經濟的特點決定了政策性銀行的客觀存在。政策性銀行的職能不會因市場經濟的發展而消失，反而會因社會公眾需求的多樣化其職能得到某種程度的強化。在此前提下，筆者構思了我國國家開發銀行未來的改革與創新發展方向，并提出以下建議：

1、國家開發銀行公司治理結構改革創新的建議

我國的國家開發銀行既具有政策性銀行的職能定位，又在改革中進行了大量商業化運作的改革實踐，積累了一定的市場化運作經驗，可以采用了分設法人機構，并分帳管理來進行風險控制的管理模式。即國家開發銀行為實現政策性目標，可以進行盡職考核方式，其員工與管理層的管理與公務員及事業單位一致。商業化經營業務內容進行剝離后，可采用現代商業金融機構的管理模式，明確產權關系，建立董事會、監事會、公司管理層等治理結構，以完善風險管理和控制機制，增加透明度。其員工與管理層考核方式與商業銀行一致。

2、國家開發銀行資本金補充的建議

我國國家開發銀行參與市場化運作已有時日，在國內參與“兩基一支”產業投融資過程中積累了大量的寶貴經驗。這些經驗可作為參與海外開發的資本。目前，俄羅斯受到歐美國家的經濟制裁，其在國際金融市場上無法順利得到發展所需資金；非洲及前蘇聯解體后的東歐國家為興建本國基礎設施也需要大量的融資。國內商業化金融機構雖也有意進入這一市場，但融資服務經驗不足。在此背景下，國家開發銀行可考慮引進戰略投資者，形成對資本金的有益補充，同時緩解開發銀行投融資時間錯配所帶來的利率風險問題。在適當的時機，國家開發銀行還可引入社會保障基金、養老保險基金、住房公基金等資金，以增強其資金實力，增強國家開發銀行的資產流動性，縮短資產業務周期，從而實現穩健運營。

3、國家開發銀行監管的建議

從國際經驗來看，政策性銀行適宜單獨立法并實施特殊監管。市場經濟就是法制經濟，法律既規范了政策性銀行的行為，也使政府不能對政策性銀行采取全盤干預的手段，從而使政策性銀行能按市場規則來進行運營。監管立法中需明確國家開發銀行的創設目的與職能；國家開發銀行獨立的法人地位、資本金的主要來源及最低限額；國家開發銀行內部機構設置與人事安排；國家開發銀行的業務范圍、操作方法；國家開發銀行財務、稅收相關規定；其他補充性規定等。考慮到國家開發銀行業務兼顧政策性與商業性，由銀監會來監管有一定的局限性，因此，建議對政策性銀行實施監管的機構為中國人民銀行下單獨設立的機構，其職能以法律形式確定下來，以防止各級政府對其過度干涉；對政策性銀行的監管標準應與商業性金融機構嚴格區分，充分考慮政策性銀行對區域經濟的促進作用、帶動商業化投資的引致作用；并注重督促其在政策變化及市場波動時對政策性銀行進行有效的風險管理。在此基礎上，由專門審計機構定期或不定期審計其貸款方向和重點，檢查其財務收支與盈虧情況，以保證其能守法高效運營。

總之，市場經濟繁榮與一國的經濟可持續發展需要商業性金融與政策性金融共同支持。國家開發銀行自1994成立以來為我國的經濟發展做出了巨大的貢獻，在三家政策性銀行的轉型改革中又率先垂范，進行了有益的嘗試，改革愈深，任務彌堅。要厘清改革思路，就應在前期改革做了大量“加法”，增設業務種類、拓展支持領域之余，適當做做“減法”，突出主業，進而防止在市場經濟中“越位”或“缺位”，相信這樣的思考方向有助于國家開發銀行主管部門形成更為清晰的改革思路。

［1］白欽先、王偉．政策性金融概論．北京：中國金融出版社．2013（10）3

［2］李鵬，白欽先．論政策性金融機構的資本金．武漢金融．2013（10）4-7

［3］李志輝、黎維彬．中國開發性金融理論、政策與實踐．北京：中國金融出版社．2010（8）3、142、364

［4］白欽先、王偉．政策性金融可持續發展必須實現的六大協調均衡．金融研究．2004（7）14-22

［5］白欽先、王偉． 政策性金融監督機制與結構的國際比較．國際金融研究．2005（5）36

［6］王偉．中國需要真正的政策性住房保障銀行．中國經濟新聞網-中國經濟時報社．2014．07．09

［7］袁振華．國家開發銀行核心競爭力研究．中南大學博士學位論文．2011.I

［8］鄭耀敏、王偉．完善我國政策性金融監督的框架設計．征信．2014（4）62-66

［9］王英磊． 我國政策性金融機構的必要性和轉型發展取向．地方財政研究．2014（6）65-69

［10］白欽先、劉子赫．在回顧與反思的基礎上深化政策性金融改革．2014（6）3-6

［11］白欽先、王偉．科學認識政策性金融制度．財貿經濟．2010（8）7-14

［12］楊玚．國開行回歸政策性銀行大幕拉開［EB/OL］http: //finance.qq.com．騰訊財經．2014-8-8

Research on the National Development Bank Reform Innovation under Market Perspective

DAI Hong-li,WANG Wei
Liaodong University,Dandong 118002
Liaoning University,Shengyang 110036

The National Development Bank takes the lead in China's policy banks'marketization reform.Under the background of perfecting market mechanism,policy banks should continue to operate its commercialization reform exploration or return to policy essence,academic scholars debate a lot.On the analysis of the National Development Bank reform motivation and environment change,the paper boldly conceives the key issues on the reform of China's National Development Bank,and reviews and summarizes the difficulties that may be encountered in the reform,and ultimately put forward relevant proposals.

Policy Bank;Finance Reform;the National Development Bank

F830

A

國家社科基金項目《市場決定視角下政策性金融機構改革創新研究》（編號14BJY193）

戴鴻麗，女，漢族，遼寧人，遼東學院經濟學院教授，經濟學博士，研究方向：投融資；遼寧丹東，118002

王偉，男，漢族，河南人，遼寧大學國際金融研究所教授，博士生導師，研究方向：政策性金融；遼寧沈陽，110036