基于預算管理視角下的科研單位財務管理策略研究

文/王景

基于預算管理視角下的科研單位財務管理策略研究

文/王景

科研單位財務管理的質量和效率不僅僅關系到科研資金的合理有效使用，更對于優化促進和提高科研單位科研成果的質量及其應用輸出具有十分重要的意義與價值。本文正是在此背景下，從預算管理的視角出發，分析了當前我國科研單位在財務預算管理過程中存在的主要問題，并對這些問題，提出了有針對性的對策措施和意見建議，以期能夠對科研單位財務管理水平與質量提升有所裨益。

預算管理；科研單位；財務管理；制度設計

一、預算管理的內涵及其價值分析

預算是通過控制組織的收入和支出，約束激勵組織的行為，從而實現組織目標的一種手段。英國于1781年通過《統一基金法案》，將所有政府收支都納入財政收支計劃管理，標志著現代預算制度的誕生。

預算管理從最初的計劃、協調功能，發展為兼具控制、激勵、評價等功能為一體的貫徹組織目標的現代管理機制，在組織的經濟活動中起著舉足輕重的作用。我國科研單位預算制度改革，在順應這些預算改革路徑的基礎上，還實施了一些局部的、具有自身特點的制度變革與調整，如全口徑預算制度、集中采購制度、預算管理與資產管理相結合制度等，預算制度及一系列配套措施的建立實施，為促進預算保障效能發揮了不可替代的作用，但是仍有一些痼疾難以消弭，這些問題有的源自預算執行過程中的松馳走樣，有的源自制度設計的效率損失，但即便一個形式設計完美、實施過程嚴格的預算制度，也難以避免由其本質特征所導致的缺陷。

二、當前科研單位財務管理存在的主要問題分析

(一)科研單位財務管理體制不健全

科研單位財務管理的預算本質上在一定時期內為達成科研目標，依據國家之施政方針，以科研單位整體資源與負擔能力為評估基礎，所預定的科研經費的收支計劃。目前，我國用于規范公共預算的法律法規只有《中華人民共和國預算法》以及《中華人民共和國預算法實施條例》。科研單位在這些法律法規及《教育法》的規定下進行科研單位財務預算，但是往往缺乏較為細化具體可執行的措施和條例，很多科研單位自身也缺乏相應的規章制度來規范科研經費和財務預算。

(二)分配機制混亂導致的多頭管理

往往在科研財務預算出臺之前，各個部門的博弈十分復雜，看起來形式豐富多彩，種類多樣，但是事實上，這種多部門博弈以及多頭管理導致了諸多混亂。多頭管理這樣的預算體制，使得預算權力的相互制約和監督成為空談，從而給以權謀私者有機可乘，腐敗現象也就難以杜絕。當公權缺乏有效的監督和管理之際，利用公權尋租的腐敗現象就“理所當然”地應運而生了。在多頭管理體制下，部門之間圍繞權力和利益的博弈，絕不是“零和博弈”，部門之間討價還價。但是多頭管理下，誰都有責任，誰也不用負全責，這樣一旦整個系統出了問題，卻找不到責任主體。

(三)科研預算執行監督缺失

科研財務預算的根本目的在于執行，政府對科研部門的審計包括財務管理審計和合法性審計、效率性和經濟性審計、計劃績效審計等種類。按不同的標準又可將政府審計分為事前審計和事后審計、內部審計和外部審計等。政府審計基本上包括調查、審查和報告三個工作階段。但是當前我國的科研預算執行過程中問題重重，更重要的是缺乏相應的監督機制，相關的審議是粗線條的，普通公民難以看懂，看似公開的預算，其實是一種秘密，預算執行中的腐敗問題難以規避。

(四)公眾參與機制不健全

我們也應該注意到，在當前我國科研預算的公眾參與中仍然存在參與廣度不高的問題，很多真正的利害關系人沒有能夠參與到這個過程，也就是“被代表”的現象較多。在利害關系人的選擇過程中也存在不公開不透明的問題，但是這些代表在科研經費公共預算決策上由于缺乏專業知識，常常只是通過價值偏好和情感訴求的表達來對方案施以影響，代表性其實是不夠的。所以，在很多公共預算中公眾參與的角色常常出現錯位，普通公眾更是“缺場的”，被排除在了游戲規則的制定者之外。

三、基于預算管理視角下的科研單位財務管理制度設計

(一)完善相關法律法規

法律從本質上乃是一種“契約”(contract)， 其本質意義是交易雙方或者多方的一種合意，這種合意主要體現在人們為了更好的保障自己的合法權利或利益，而把一部分原本屬于自己的天賦權利讓渡出來，形成規范性文本，作為人們的行動規則。在“社會契約理論”的核心觀點里面，法律契約并不是讓人們迷失自我，相反是為了更好的實現自我價值。這事實上就是要求對科研單位財務管理公共預算進行新的規范的統一的權威的立法。

(二)構建科學的科研單位財務預算決策體制

具體到科研財務預算中，需要政府、社會、學校、公眾的共同參與，各自充分表達自己的利益訴求。同時網絡式的結構還要求財政、稅收、會計、審計等部門聯動。基本的步驟如下，為達到施政優先次序、目標及政策所從事的資源配置；通過稅收和借貸(公債)籌措預算財源；通過與貨幣政策的協同，以預算展現的財政政策穩定經濟發展；促使相關單位對預算資源使用達到效率、效能的運用責任；控制支出的合法性、確實性并與政府決策相吻合；提供不同層級間資金轉移的機制；作為預算計劃的科研財務預算管理的工具；經由相關主體監督使其計劃實施更具經濟、效率和效能。

(三)完善預算執行監督機制

可以綜合運用會計對預算進行分析、記錄、匯總、評估和說明科研單位的預算管理及執行狀況。定期形成財務報告并公諸于眾，它是衡量科研財務績效的依據，了解財務狀況的判定標準，分析工作業務成本的工具，判斷財務合法的依據。一個高質量的財務報告應符合及時性、內容的公正性、適用性、可信性、可比性、中立性、物質性、連貫性、內涵的豐富性等基本要求。同時，要加強對科研預算的審計，在科研單位財務管理當中，審計是相當重要的。因為審計提供了可信的獨立裁決，使財務報表合法，同時指明了科研單位管理者履行職責的方式；通過審查程序、管理和政策或計劃管理，有利于組織效率的提高，同時審計也可以發現科研單位的預算舞弊行為。

(四)擴大公眾參與的深度和廣度

科研單位預算過程必須要給予公眾參與平臺，使得各個利益主體充分表達自己的利益訴求，實現相關利益主體的表達、溝通、協商與平衡。一是公開征求意見，可以通過書面形式進行，在現代信息社會還可以通過網絡平臺(電子政務)的形式進行，這種形式在參與人員的范圍、參與的程序等方面都具有較強的靈活性與適應性，但是這種可以當成有點的靈活性恰恰也是其不足之處，公開征求意見往往由于缺乏嚴格程序規范，征集的意見容易流于形式。二是調查研究，必須深入調查研究，采取各種形式，廣泛聽取科研單位成員的意見。

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(作者單位：中國科學院武漢分院物理與數學研究所)