行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式的借鑒研究

文/余淑青

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革思路的借鑒

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革的前進方向和基本思路必須根據(jù)實際資產(chǎn)的分布和特點來確定。西方國家的資本主義性質(zhì)決定了其資產(chǎn)管理方式中市場的主導(dǎo)地位，中國南寧地區(qū)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理也是取決于經(jīng)營性資產(chǎn)在國有資產(chǎn)總量中的比重很大，故而采取倚重市場的做法。

隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，對與政府與市場在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革中的地位和作用都不可忽視。政府的立法職能、制定宏觀政策的職能都對加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革起到了引導(dǎo)和規(guī)范的作用，使之在法律許可的范圍內(nèi)健康發(fā)展，對于構(gòu)建并完善其管理體制和管理模式都起到基礎(chǔ)性的作用。市場機制的引入，整合資源優(yōu)化配置，參與市場公平競爭，強化行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)管理中的競爭優(yōu)勢，提升公共服務(wù)的能力。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的借鑒

西方國家政府資產(chǎn)管理的重要前提就是產(chǎn)權(quán)界定明晰，比如美國聯(lián)邦、州、市三級分布清晰明了，有完善的法律制度作依據(jù)，相應(yīng)的各級資產(chǎn)管理機構(gòu)的收益、處置權(quán)也都明確規(guī)定。中國上海地區(qū)采用的“政府委托授權(quán)管理”模式，國資委主要從保證國有資產(chǎn)保值增值的角度出發(fā)對重大事項進行監(jiān)督，主管部門主要負責(zé)各具體單位日常運營管理及人事安排，是一種“總體授權(quán)模式”。南海地區(qū)則是把過去分散在各個單位的資產(chǎn)管理權(quán)集中起來，由政府委托財政部門統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一運籌，建立一個產(chǎn)權(quán)集中管理模式。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的借鑒

西方發(fā)達國家的政府資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)界限十分清晰，政府職能只作用于市場失靈領(lǐng)域，堅決不介入市場競爭領(lǐng)域，對于資產(chǎn)的管理有健全的專業(yè)化機構(gòu)和法律規(guī)章準(zhǔn)則。因此行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的比較借鑒就從四層管理模式、財政部門與資產(chǎn)管理部門的劃分、資產(chǎn)分級分類監(jiān)管三個方面來闡述。

（一）構(gòu)建四層管理體制的目標(biāo)模式

中國對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)管主要建立在其自身的運作體系之中，改革其監(jiān)管模式就是要發(fā)揮人民代表大會的監(jiān)督作用，以法律監(jiān)督為主，各級管理部門和社會公眾監(jiān)督為輔的監(jiān)督體系。構(gòu)建四層管理體制，即人民代表大會——政府財政部門——各級主管部門——資產(chǎn)占有使用單位的自上而下的管理體系。此模式的兩個要點就是：以人民代表大會為頂層監(jiān)督機構(gòu)、明確管理主體為財政部門。

（二）資產(chǎn)管理部門納入財政部門管轄

資產(chǎn)管理機構(gòu)隸屬于財政部門，就是在財政部門下設(shè)資產(chǎn)管理機構(gòu)，其工作開展必須在財政部門的領(lǐng)導(dǎo)下。財政部門對資金和資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理，信息掌握全面及時，執(zhí)行效率高；資產(chǎn)管理機構(gòu)獨立于財政部門，資金管理與資產(chǎn)管理分離開來，有利于利用部門之間的權(quán)限關(guān)系，可實現(xiàn)資金預(yù)算和經(jīng)費預(yù)算的內(nèi)部控制，比較適合于管理技術(shù)和條件成熟、制度健全的國家；預(yù)算部門管理政府資產(chǎn)，是適合于南美政府的特有模式，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理密不可分，資產(chǎn)管理以預(yù)算管理為重要依托，資產(chǎn)處置收入要納入預(yù)算中統(tǒng)一平衡，資產(chǎn)處置報廢后要安排相應(yīng)預(yù)算進行資產(chǎn)補充更新。

（三）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分級分類監(jiān)管模式

世界上大多數(shù)國家的政府資產(chǎn)在法律上都屬于中央和地方政府所有，各級政府之間也有明確的財產(chǎn)劃分，上級政府對下級政府所有資產(chǎn)沒有收益權(quán)和支配權(quán)。對中國而言，受益范圍輻射全國的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)應(yīng)由中央政府提供，而受益范圍輻射區(qū)域性的國有資產(chǎn)則由相應(yīng)級別的地方政府提供，這樣才可以達到權(quán)利與責(zé)任對等，更好地實現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用的效率與公平，而且按收益性來劃分各級政府資產(chǎn)的管轄范圍，有助于整個社會在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用上達到最優(yōu)狀態(tài)。

行政機關(guān)一般提供的是非營利性的公共服務(wù)，對這類國有資產(chǎn)的管理重點就是保證其合理配置以及有效使用，在實踐中要加強該類資產(chǎn)的統(tǒng)一調(diào)配和管理。一些國際上的成功經(jīng)驗做法是成立專業(yè)的資產(chǎn)管理機構(gòu)，與政府財政部門結(jié)合起來對國有資產(chǎn)進行管理。事業(yè)單位的國有資產(chǎn)則分為公益性、準(zhǔn)公益性和非公益性三種性質(zhì)采取不同的管理方式。公益性資產(chǎn)由政府負責(zé)配置和管理，類似于行政機關(guān)的做法，準(zhǔn)公益性資產(chǎn)則可大膽引入市場機制，同非公益性資產(chǎn)一起實行企業(yè)化運作或準(zhǔn)企業(yè)化運作，進一步拓展投資融資渠道。

四、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理方式的借鑒

（一）資產(chǎn)管理專業(yè)化

美國聯(lián)邦政府總務(wù)署和加拿大的聯(lián)邦政府建設(shè)和服務(wù)部，都是遵循的專業(yè)化的資產(chǎn)管理方式，這樣做不僅可以防止重復(fù)購置和閑置的現(xiàn)象出現(xiàn)，節(jié)約財政資金，利用專業(yè)部門和專業(yè)人員的管理也可以提高資產(chǎn)的使用效率，尤其是對大宗物品的使用效率更是如此。中國在推進資產(chǎn)管理的專業(yè)化進程中，應(yīng)當(dāng)遵循低成本原則，盡量利用現(xiàn)有的部門和機構(gòu)承擔(dān)專業(yè)管理職能。對行政事業(yè)單位的辦公用房、公務(wù)用車、專用設(shè)備、重點實驗室等集中購置，統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一管理。

（二）資產(chǎn)管理法制化

政府資產(chǎn)管理法制化是中國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革值得借鑒的發(fā)達國家資產(chǎn)管理的又一特征。美國的《聯(lián)邦政府資產(chǎn)和行政服務(wù)法》、《聯(lián)邦政府財產(chǎn)管理法》以及《聯(lián)邦采購政策辦公室法案》等，確定了美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的政策、方法和組織管理體制。法制化管理保證了資產(chǎn)管理的規(guī)范性、制度性和透明性，提高了資產(chǎn)管理效率。中國的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革，也急需法制化的堅實基礎(chǔ)，以立法推動改革，以立法保障改革，實現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的法制化管理。

（三）規(guī)范化管理

規(guī)范化管理是指在資產(chǎn)形成、使用、處置的過程中不要求各項操作和標(biāo)準(zhǔn)都完全統(tǒng)一，但必須規(guī)范化。美國對政府資產(chǎn)則實行嚴格的預(yù)算管理和績效考核，財政部門及總統(tǒng)預(yù)算辦公室負責(zé)聯(lián)邦政府資產(chǎn)的預(yù)算管理，辦公用房的新建、修繕、日常管理等預(yù)算費用，均由總務(wù)署統(tǒng)一向財政部和總統(tǒng)預(yù)算辦公室申請，房產(chǎn)以外的其他政府資產(chǎn)比如計算機、汽車等，預(yù)算體現(xiàn)在使用部門的預(yù)算當(dāng)中，由各部門分別申請，上述預(yù)算都必須經(jīng)國會批準(zhǔn)才能執(zhí)行。

五、總結(jié)

綜上所述，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革并不是一項孤立的舉措，它與國有資產(chǎn)管理體制改革、國家財政管理體制改革以及政府行政與公共管理制度改革是相配套、同步實施的。而且行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制本身也是包含有多項制度安排所組成的系統(tǒng)，比如宏觀的法制建設(shè)、中觀的機構(gòu)設(shè)置和微觀的運營管理。所有這些制度的構(gòu)建，又都取決于市場經(jīng)濟體系的確立和完善。總之，中國政治經(jīng)濟體制及各個子制度群的不完善和制度變遷的路徑依賴，決定了中國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制變遷的復(fù)雜性、艱巨性和漸進性，決定了中國資產(chǎn)管理體制改革還有很漫長的一段路要走。此外本文對于資產(chǎn)處置審批環(huán)節(jié)的資產(chǎn)評估沒有詳細論述具體的操作方法；對于目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的計價和折舊問題，如何制定科學(xué)的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)都沒有展開討論；如何按照資產(chǎn)性質(zhì)和單位所在行業(yè)將資產(chǎn)進行分類管理也沒有提供切實可行的方案等等，以上這些尚未解決的問題，正是我們未來進一步的研究方向。

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