行政事業單位國有資產管理模式的借鑒研究

文/余淑青

一、行政事業單位國有資產管理改革思路的借鑒

行政事業單位國有資產管理改革的前進方向和基本思路必須根據實際資產的分布和特點來確定。西方國家的資本主義性質決定了其資產管理方式中市場的主導地位，中國南寧地區的行政事業單位國有資產管理也是取決于經營性資產在國有資產總量中的比重很大，故而采取倚重市場的做法。

隨著中國社會主義市場經濟體制的逐步完善，對與政府與市場在行政事業單位國有資產管理改革中的地位和作用都不可忽視。政府的立法職能、制定宏觀政策的職能都對加強行政事業單位國有資產管理改革起到了引導和規范的作用，使之在法律許可的范圍內健康發展，對于構建并完善其管理體制和管理模式都起到基礎性的作用。市場機制的引入，整合資源優化配置，參與市場公平競爭，強化行政事業單位在國有資產管理中的競爭優勢，提升公共服務的能力。

二、行政事業單位國有資產產權管理的借鑒

西方國家政府資產管理的重要前提就是產權界定明晰，比如美國聯邦、州、市三級分布清晰明了，有完善的法律制度作依據，相應的各級資產管理機構的收益、處置權也都明確規定。中國上海地區采用的“政府委托授權管理”模式，國資委主要從保證國有資產保值增值的角度出發對重大事項進行監督，主管部門主要負責各具體單位日常運營管理及人事安排，是一種“總體授權模式”。南海地區則是把過去分散在各個單位的資產管理權集中起來，由政府委托財政部門統一管理、統一調配、統一運籌，建立一個產權集中管理模式。

三、行政事業單位國有資產管理體制的借鑒

西方發達國家的政府資產與經營性資產界限十分清晰，政府職能只作用于市場失靈領域，堅決不介入市場競爭領域，對于資產的管理有健全的專業化機構和法律規章準則。因此行政事業單位國有資產管理體制的比較借鑒就從四層管理模式、財政部門與資產管理部門的劃分、資產分級分類監管三個方面來闡述。

（一）構建四層管理體制的目標模式

中國對行政事業單位國有資產的監管主要建立在其自身的運作體系之中，改革其監管模式就是要發揮人民代表大會的監督作用，以法律監督為主，各級管理部門和社會公眾監督為輔的監督體系。構建四層管理體制，即人民代表大會——政府財政部門——各級主管部門——資產占有使用單位的自上而下的管理體系。此模式的兩個要點就是：以人民代表大會為頂層監督機構、明確管理主體為財政部門。

（二）資產管理部門納入財政部門管轄

資產管理機構隸屬于財政部門，就是在財政部門下設資產管理機構，其工作開展必須在財政部門的領導下。財政部門對資金和資產實行統一管理，信息掌握全面及時，執行效率高；資產管理機構獨立于財政部門，資金管理與資產管理分離開來，有利于利用部門之間的權限關系，可實現資金預算和經費預算的內部控制，比較適合于管理技術和條件成熟、制度健全的國家；預算部門管理政府資產，是適合于南美政府的特有模式，資產管理與預算管理密不可分，資產管理以預算管理為重要依托，資產處置收入要納入預算中統一平衡，資產處置報廢后要安排相應預算進行資產補充更新。

（三）行政事業單位國有資產分級分類監管模式

世界上大多數國家的政府資產在法律上都屬于中央和地方政府所有，各級政府之間也有明確的財產劃分，上級政府對下級政府所有資產沒有收益權和支配權。對中國而言，受益范圍輻射全國的行政事業單位國有資產應由中央政府提供，而受益范圍輻射區域性的國有資產則由相應級別的地方政府提供，這樣才可以達到權利與責任對等，更好地實現行政事業單位國有資產使用的效率與公平，而且按收益性來劃分各級政府資產的管轄范圍，有助于整個社會在行政事業單位國有資產使用上達到最優狀態。

行政機關一般提供的是非營利性的公共服務，對這類國有資產的管理重點就是保證其合理配置以及有效使用，在實踐中要加強該類資產的統一調配和管理。一些國際上的成功經驗做法是成立專業的資產管理機構，與政府財政部門結合起來對國有資產進行管理。事業單位的國有資產則分為公益性、準公益性和非公益性三種性質采取不同的管理方式。公益性資產由政府負責配置和管理，類似于行政機關的做法，準公益性資產則可大膽引入市場機制，同非公益性資產一起實行企業化運作或準企業化運作，進一步拓展投資融資渠道。

四、行政事業單位國有資產管理方式的借鑒

（一）資產管理專業化

美國聯邦政府總務署和加拿大的聯邦政府建設和服務部，都是遵循的專業化的資產管理方式，這樣做不僅可以防止重復購置和閑置的現象出現，節約財政資金，利用專業部門和專業人員的管理也可以提高資產的使用效率，尤其是對大宗物品的使用效率更是如此。中國在推進資產管理的專業化進程中，應當遵循低成本原則，盡量利用現有的部門和機構承擔專業管理職能。對行政事業單位的辦公用房、公務用車、專用設備、重點實驗室等集中購置，統一建設，統一管理。

（二）資產管理法制化

政府資產管理法制化是中國行政事業單位國有資產管理改革值得借鑒的發達國家資產管理的又一特征。美國的《聯邦政府資產和行政服務法》、《聯邦政府財產管理法》以及《聯邦采購政策辦公室法案》等，確定了美國聯邦政府資產管理的政策、方法和組織管理體制。法制化管理保證了資產管理的規范性、制度性和透明性，提高了資產管理效率。中國的行政事業單位國有資產管理改革，也急需法制化的堅實基礎，以立法推動改革，以立法保障改革，實現行政事業單位國有資產的法制化管理。

（三）規范化管理

規范化管理是指在資產形成、使用、處置的過程中不要求各項操作和標準都完全統一，但必須規范化。美國對政府資產則實行嚴格的預算管理和績效考核，財政部門及總統預算辦公室負責聯邦政府資產的預算管理，辦公用房的新建、修繕、日常管理等預算費用，均由總務署統一向財政部和總統預算辦公室申請，房產以外的其他政府資產比如計算機、汽車等，預算體現在使用部門的預算當中，由各部門分別申請，上述預算都必須經國會批準才能執行。

五、總結

綜上所述，行政事業單位國有資產管理體制改革并不是一項孤立的舉措，它與國有資產管理體制改革、國家財政管理體制改革以及政府行政與公共管理制度改革是相配套、同步實施的。而且行政事業單位國有資產管理體制本身也是包含有多項制度安排所組成的系統，比如宏觀的法制建設、中觀的機構設置和微觀的運營管理。所有這些制度的構建，又都取決于市場經濟體系的確立和完善。總之，中國政治經濟體制及各個子制度群的不完善和制度變遷的路徑依賴，決定了中國行政事業單位國有資產管理體制變遷的復雜性、艱巨性和漸進性，決定了中國資產管理體制改革還有很漫長的一段路要走。此外本文對于資產處置審批環節的資產評估沒有詳細論述具體的操作方法；對于目前行政事業單位國有資產的計價和折舊問題，如何制定科學的資產配置標準都沒有展開討論；如何按照資產性質和單位所在行業將資產進行分類管理也沒有提供切實可行的方案等等，以上這些尚未解決的問題，正是我們未來進一步的研究方向。

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