中國人民銀行獨立性淺析

中國人民銀行獨立性淺析

上海理工大學經濟學院 王蘭

中央銀行對于一國當局來說應該具有一定的獨立性，但其獨立性應是相對的。本文從中央銀行獨立性的概念和本質入手，借助修正的LS模型分析了中國人民銀行的獨立性，得出我國央行獨立性近年來有所提高，特別是在周小川連任以來，提高更為顯著。但總的來說我國央行獨立性仍有待提高，最后結合中國人民銀行獨立性存在的問題給出相關的建議。

中國人民銀行 獨立性 LS模型 建議

1 引言

自1997年東南亞金融危機，到2007年美國次貸危機一年后演變為全球金融危機，再到2009年歐洲債務危機的爆發，中央銀行的獨立性備受人們的關注。隨著美國一系列的量化寬松政策的出臺，美聯儲的獨立性受到了前所未有的挑戰；歐債危機的不斷蔓延，使得歐洲央行的獨立性地位也引起了人們的質疑，馬里奧·布雷耶(前阿根廷央行行長，前英格蘭銀行中央銀行研究中心主任)甚至提出了過時的央行獨立性的觀點。在西方發達國家央行獨立性地位有所動搖的時候，周小川升任全國政協副主席和連任中國人民銀行行長使得我國中央銀行的獨立性上了一個新臺階，以致有人提出我國央行的經濟獨立性高于美日[1]。我國央行獨立性到底達到了什么樣的程度，用什么樣的指標加以衡量央行的獨立性，帶著這些問題，本文主要從中央銀行獨立性概念及其本質入手，借助經濟轉軌國家央行獨立性的指標分析中國人民銀行的獨立性，繼而得出了中國人民銀行獨立性存在的問題，最后給出了繼續提高我國央行獨立性的政策建議。

2 中央銀行獨立性的概念及其本質

2.1 中央銀行獨立性的概念

雖然中央銀行獨立性這一話題被討論了將近一個世紀，但關于中央銀行獨立性的確切定義，卻仍未產生一個明確而統一的說法。

本文引用我國學者李軍(李軍，1998年)對央行獨立性的定義，表述如下現代中央銀行的獨立性是指中央銀行在國家權力機構或政府的指導下，獨立地制定和執行貨幣金融政策，履行中央銀行的職能。

2.2 中央銀行獨立性的本質

從中央銀行獨立性的概念中可以看出：所謂中央銀行的獨立性究其本質其實就是研究中央銀行與政府當局之間的關系[2]。無論世界各國的中央銀行是通過何種渠道產生的，都必然從誕生之日起就與政府保持著千絲萬縷的聯系。中央銀行作為政府的銀行，一方面要為政府提供相關的服務，另一方面又受到政府不同程度的控制，因此，難免會在自身職責的行使過程中散發出濃重的政治氣味。

筆者認為，一方面，中央銀行與政府應該保持一定的獨立性，因為中央銀行是維護金融體系穩定的中堅力量，肩負著保持物價穩定和促進經濟增長的大任，所以讓中央銀行保持一定的獨立性就顯得非常必要和迫切；另一方面，中央銀行與政府只能保持相對的獨立性，因為中央銀行是政府的銀行，是國家最高金融管理機構，是協助政府進行宏觀經濟調控的得力助手，中央銀行的誕生方式決定了其根本不可能完完全全擺脫政府當局的所有約束，實現百分之百的獨立。

所以中央銀行的獨立性只能是在一定程度上的獨立，不存在絕對意義上的獨立性，只能與政府當局間保持相對的獨立性。

3 基于修正后的LS模型對中國人民銀行的獨立性進行測度和分析

3.1 原始LS模型介紹

朗格尼和希茨(Prakash Loungani & Nathan Sheets)于1997年建立了LS模型，用于測度經濟轉軌國家中央銀行的獨立性。LS模型把轉軌國家的中央銀行獨立性分為三個部分來討論，即目標獨立性、經濟獨立性以及政治獨立性。三個部分共設計了14個問題，作為中央銀行獨立性的衡量標準，各部分的問題數量比例為1∶4∶9。其中每一個衡量標準都規定了相應的計分方式，各項得分累計下來的總和便是中央銀行獨立性的綜合指標，即中央銀行獨立性這一定性指標最終量化的數值，得分總和越高則獨立性越強[3]。

國際貨幣基金組織對經濟轉軌國家的定義如下：指那些原來以計劃經濟為主，現在正向市場經濟過渡到國家，主要包括前蘇聯以及東歐的國家，還包括中國以及其他社會主義國家[4]。由于我國正處在由計劃經濟向市場經濟全面過渡時期，所以按照上述指標介紹，本文將采用LS模型來測度中國人民銀行的獨立性。

3.2 修改后的LS模型介紹

考慮到LS指標沒有對中央銀行的監管進行評價，方芳[5]在利用LS模型測度央行的獨立性時，對模型指標進行了修改，在模型中加入了第15個指標即中央銀行是否直接參與監管，并且根據我國實際情況將原模型中的中央銀行董事會改為了貨幣政策委員會。修改后三部分的問題數量比例為1∶4∶10。本文借助于修改后的指標對中國人民銀行的獨立性進行測量。修改后的LS模型如表1所示。

3.3 借助LS模型對中國人民銀行自1995年至今的獨立性進行度量和分析

指標1：貨幣穩定是否為貨幣政策的中心目標？

表1 修改后的LS模型

1995年《中國人民銀行法》以及2003年修改過的《中國人民銀行法》第一章第三條都寫到：貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長。由此看出我國貨幣政策目標具有雙重性，以價格穩定為首要目標，最終達到促進經濟增長。所以1995年至今該項指標得分為2/3。

指標2：中央銀行是否控制著貨幣政策三大工具？

雖然《中國人民銀行法》(1995年頒布和2003年修改)中都明確規定了中國人民銀行可以要求金融機構按照規定的比例交存存款準備金，確定中央銀行基準利率，為在中國人民銀行開立賬戶的金融機構辦理再貼現，在公開市場上買賣國債和其他政府債券及外匯，國務院確定的其他貨幣政策工具，2003年修改中還加了央行可以在公開市場上買賣金融債券。但是人民幣公開市場操作時1998年恢復的，同時兩版《中國人民銀行法》中也都規定中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項做出的決定，報國務院批準后執行。這就使得央行對三大工具的控制打了折扣。所以1995年至1997年該指標得分為3/6，1998年至2003年得分為4/6,2003年以后得分為5/6。

指標3：中央銀行向政府直接融資是否存在法律約束？

1995年《中國人民銀行法》第28條和2003年修改版第29條中都規定：中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。1995年版第29條和2003年修改版第30條都規定中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構以及其他單位和個人提供貸款，但國務院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構提供貸款的除外。

由上可以看出，雖然《中國人民銀行法》規定了央行不可以向政府財政透支，不得向地方政府、各級政府提供貸款，但是國務院決定央行可以向特定的非銀行金融機構提供貸款的除外。這實際上削弱了央行向政府融資的法律約束，因為從我國實際來看，特定的非銀行金融機構一般是國有的，可以視為向政府融資。所以1995年以來該項指標得分為2/3。

指標4：是否允許政府從中央銀行接受直接融資？

理由同指標3。具體得分為：1995年以來都是2/3。

指標5：中央銀行在貨幣政策執行中是否受政府指令制約？

1995年版和2003年修改版《中國人民銀行法》中都規定中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項做出的決定，報國務院批準后執行。但是1997年國務院頒布了《貨幣政策委員會條例》，這對央行擺脫政府的制約起到了一定的推動作用。但貨幣政策委員會只是咨詢議事機構，而非決策機構，所以起作用相對薄弱。此外，從我國實際來看，央行在貨幣政策決策上擁有很大的技術壟斷性主要是信息方面的優勢，所以其上,的方案往往是唯一可選方案或選擇余地很小。由上可知，1995年到1997年該指標得分為1/5，1998年至今得分為3/5。

指標6：若貨幣政策存在沖突，中央銀行行長是否能被行政部門解職？

《中國人民銀行法》1995年版和2003年修改版中都規定中國人民銀行行長的人選，根據國務院總理的提名，由全國人民代表大會決定；全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定，由中華人民共和國主席任免。由此可以看出，從1995年以來該項指標得分均為0分。

指標7：中央銀行行長的任期是否超過選舉周期？

戴相龍1995年6月接替朱镕基為中國人民銀行行長，1997年9月中共十五大上被選為中央委員，1998年被任命為中國人民銀行行長，2002年12月調任天津市市長。2002年12月周小川接替戴相龍為中央銀行行長，2013年周小川升任全國政協副主席，并連任中央銀行行長。 所以2002年以前該指標得分為0,2002年至今得分為1。

指標8：貨幣政策委員會成員的任期是否超過選舉周期？

《中國人民銀行法》和《貨幣政策委員會條例》均未對貨幣政策委員會成員的任期明確說明,僅規定了“貨幣政策委員中的國有獨資商業銀行行長以及金融專家的任期為2年”。通過總結貨幣政策委員會例會名單可以看出以下委員任期超過5年：戴相龍(1997年～2002年)；周小川(2002年至今)；李勇(2003年第三季度至今)；吳曉靈(2000年～2008年)；郭樹清(2001年～2006年)；胡曉煉(2005年第二季度至今)；尚福林(2002年第二季度至今)；吳定富(2003年第一季度～2011年第三季度)；朱之鑫(2001年第二季度至今)。

雖然上述任期超過5年的委員總人數占比不多，但明顯從2003年以來任期超過5年人數明顯增加，所以1995年～2002年該指標得分為0分，2003年以后該指標得分為1/3。

指標9：中央銀行行長是否由行政部門任命？

理由同指標6。該項指標具體得分自1995年來均為0分。

指標10：行政部門能否任命貨幣政策委員會其他成員？

《貨幣政策委員會條例》第六條規定：中國人民銀行行長、國家外匯管理局局長、中國證券監督管理委員會主席為貨幣政策委員會的當然委員。貨幣政策委員會其他委員人選，由中國人民銀行提名或者中國人民銀行商有關部門提名，報請國務院任命。該項指標從1995年以來得分為0分。

指標11：行政部門任命的貨幣政策委員會成員人數是否超過其他部門任命的人數？

《貨幣政策委員會條例》第五條：貨幣政策委員會由下列單位的人員組成：中國人民銀行行長；中國人民銀行副行長二人；國家計劃委員會副主任一人；國家經濟貿易委員會副主任一人；財政部副部長一人；國家外匯管理局局長；中國證券監督管理委員會主席；國有獨資商業銀行行長二人；金融專家一人。貨幣政策委員會組成單位的調整，由國務院決定。該項指標從1995年以來得分為0分。

指標12：政府代表是否進駐貨幣政策委員會？

理由同指標11，所以該項指標從1995年以來得分為0分。

指標13：進駐貨幣政策委員會的政府代表是否享有投票權？

《貨幣政策委員會條例》第十五條：貨幣政策委員會委員有向貨幣政策委員會就貨幣政策問題提出議案的權利，并享有表決權。所以該指標至1995年以來為0分。

指標14：進駐貨幣政策委員會的政府代表是否享有否決權？

《貨幣政策委員會條例》第十四條：貨幣政策委員會委員具有同等的權利與義務。所以該項指標得分為1分。

指標15：中央銀行是否直接參與監管？

1998年，中國保險監督管理委員會成立，將保險業的監管職能再次分離；2003年，中國銀行業監督管理委員會設立，金融監管“三分天下”的格局由此確立。2003年12月27日修訂的《中國人民銀行法》中雖然仍賦予中國人民銀行一定的監管職責，“依法監測金融市場的運行情況，對金融市場實施宏觀調控，促進其協調發展”，但在直接參與監管方面，已有了極大的改善。1995～1997年該項指標得分為1/3；1998～2002年得分為2/3；2003年至今得分為1。

3.4 根據LS模型評估方法，得出中國人民銀行獨立性評分結果

根據上述對中國人民銀行各指標的分析，結果如表2所示：分段時間依據為：1995年3月18號通過《中國人民銀行法》；1997年7月13號貨幣政策委員會成立；2003年12月27號修訂《中國人民銀行法》。

由以上分析可以看出中國人民銀行的獨立性自1995年以來明顯有所提高，表中1997～2002年央行獨立性比1995-1996年獨立性得分總和高1.9分，這是銀為1997年貨幣政策委員會的成立使中國人民銀行的經濟獨立性和政治獨立性都有所提高；2002年至今央行獨立性由4.93提高到6.77，其中政治獨立性提高最快，比2002年以前增加了1.67分，說明自2002年周小川擔任中國人民銀行行長以來，我國央行的獨立性有了很大的提高，但是我國依然處在經濟轉型時期，這個特殊時期決定了央行在很多方面都受制于政府的，這是中國人民銀行應該改進的方面。

表2 中國人民銀行獨立性指標結果

4 中國人民銀行獨立性存在的問題

4.1 貨幣政策目標的涵義模糊

1995年首次設立的《中國人民銀行法》以及2003年第十次全國人民代表大會常務委員會第六次會議中對《中國人民銀行法》修訂后，都規定貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長。但這一政策目標的涵義是十分模糊的，特別是在貨幣政策的實際操作過程中，對于貨幣政策目標的內容難以把握，勢必會對該目標的實現產生阻礙。

4.2 中國人民銀行沒有貨幣政策最終決定權

《中國人民銀行法》第五條第一款中規定：“中國人民銀行就年度的貨幣供應量、利率、匯率以及國務院規定的其他重要事項做出的決定，報國務院批準后方可執行。”這一條款說明，當前我國重要的貨幣政策，如利率、匯率、年度貨幣供應量的調節，都要經過國務院的審批，我國重要貨幣政策的最終決策者實際上是國務院，中國人民銀行得以發揮決定權的范圍很小。

4.3 現行的行長負責制暴露出諸多弊端

現行的負責制將貨幣政策決策的重任強加于一個人的肩上，這就加大了行長的責任，一個人的能力是有限的，當把銀行的所有責任加于一人身上時，相應的風險也大了。另外，中國人民銀行行長是由國務院總理提名、國家主席任免，這一人事制度加大了政府當局為達到控制中央銀行決策的目的，而刻意挑選服從于政府的人選的可能性。

4.4 貨幣政策委員會存在諸多問題亟待改革

1997年4月15日，國務院頒布并實施了《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》，正式設立貨幣政策委員會，作為制定貨幣政策的咨詢議事機構。這樣的定位決定了在日常工作中，貨幣政策委員會主要負責提供咨詢方面的服務，在必要時針對貨幣政策事項提出一些建議，但并不享有任何的貨幣政策決策權[6]。另外，貨幣政策委員會的人員組成中，政府官員占據了大多席位，有些委員身兼數職，并且有些并不具有金融方面的專業知識和豐富經驗，這必然會削弱央行的獨立性。

5 結語

從上文我們可以看出，雖然中國人民銀行的獨立性呈現上升趨勢，但是很多方面仍存在獨立性不足的問題，筆者認為中國人民銀行應該就上述問題方面做出改進，首先在貨幣政策目標方面，央行應該明確單一目標，同時給出幣值穩定的參考指數，比如通貨膨脹率、CPI等量化指標；其次，就貨幣政策工具方面，國務院應該給與央行自主決定貨幣工具的權利，不應該把中央銀行當做實現政府意愿的橋梁；再次，就行長負責制來說，不應把所有的責任加于行長一人身上，同時取消國家主席對行長的任命，改為人民代表大會選舉，行長的選舉程序、標準等應更加透明；最后，貨幣政策委員會來說，應該給與其實權，讓其真正的參與到貨幣政策的制定、實施中，同時貨幣政策委員會委員應減少政府官員的比例，增加一些具有專業金融知識和經驗的人才，使其不再形同虛設。

[1] 賀江.中國央行經濟獨立性高于美日,周小川連任為央行加分[N].華夏時報,2013-04-08.

[2] 曾建中.論中央銀行在金融生態系統中的角色定位[M].北京:中國金融出版社,2011.

[3] 楊建瑩.中國人民銀行獨立性評估:倫格尼-塞茨方法的運用[J].制度經濟學研究,2008(02).

[4] 蔡志剛.中央銀行獨立性與貨幣政策[M].北京:中國金融出版社,2004.

[5] 方芳.我國中央銀行獨立性對宏觀經濟的影響[D].成都:西南財經大學,2011.

[6] 紀晴.基于LS指標對我國中央銀行獨立性的測度[J].知識經濟,2009(5X).

[7] 中華人民共和國中國人民銀行法.1995年3月18號第八屆全國人民代表大會第三次會議通過[S].

[8] 中華人民共和國中國人民銀行法(修正).2003年12月27號第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議修正[S].

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：2096-0298(2015)12(b)-091-05