南水北調(diào)中線骨干工程水價合理標準與收費制度研究

王曉貞,王炎如

(1.河北省水利水電第二勘測設(shè)計研究院,河北石家莊 050021; 2.中國水電顧問集團華東勘測設(shè)計研究院,浙江杭州 310014)

南水北調(diào)中線骨干工程水價合理標準與收費制度研究

王曉貞1,王炎如2

(1.河北省水利水電第二勘測設(shè)計研究院,河北石家莊 050021; 2.中國水電顧問集團華東勘測設(shè)計研究院,浙江杭州 310014)

南水北調(diào)中線工程供水目標為工業(yè)城市為主,兼顧農(nóng)業(yè)和環(huán)境,兼有經(jīng)營性和公益性,國家投巨資興建,目的是最大限度地發(fā)揮工程綜合效益。在考慮工程公益性和用水戶水價承受能力的前提下,分析了骨干工程合理水價構(gòu)成,指出兩部制水價存在的問題,研究了水價補貼政策,按照“還本付息、保證運行”的原則,測算了骨干工程合理水價標準,并提出“足量供水定額收費”的制度建議。

水價;兩部制水價;承受能力;南水北調(diào)中線工程

南水北調(diào)工程是國家優(yōu)化資源配置、緩解北方地區(qū)嚴重缺水局面的重大戰(zhàn)略性工程,經(jīng)濟效益和社會效益巨大,供水目標以工業(yè)和城鎮(zhèn)為主,兼顧農(nóng)業(yè)和環(huán)境,也就是工程既有經(jīng)營性,又有公益性。就公益性而言,第一,由于缺少蓄水設(shè)施,工業(yè)和生活用水要求流量相對穩(wěn)定,豐水年份和豐水季節(jié)出現(xiàn)多余水量,必須供給農(nóng)業(yè)和環(huán)境用水,否則需棄水或減少引水,將造成投資的巨大浪費;第二,南水北調(diào)受水區(qū)大量農(nóng)業(yè)用水和環(huán)境用水被工業(yè)和城鎮(zhèn)擠占,造成灌區(qū)萎縮和地下水位大幅下降,南水替代出大量農(nóng)業(yè)和生態(tài)水,對糧食安全和環(huán)境改善意義重大;第三,工程建成初期,工業(yè)和城鎮(zhèn)用水量較少,多余水量只能用于農(nóng)業(yè)和環(huán)境,補充地下水,增加水資源戰(zhàn)略儲備;第四,南水北調(diào)工程解決了受水區(qū)數(shù)百萬人長期飲用高氟水的問題;第五,供水工程是基礎(chǔ)設(shè)施,保障國家經(jīng)濟安全和飲水安全,具有維護社會穩(wěn)定和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要功能,本身就具有很強的公益性。因此,世界各國供水工程都不以盈利為目的,水源和輸水工程的建設(shè)及運行政府給予大量財政補貼,并給予財稅優(yōu)惠政策。國內(nèi)一些引調(diào)水工程,如引黃濟青、引灤入津等也都沒有盈利,水費只維持工程正常運行。國家已初步確定了“兩部制水價”制度,2014年6月國家發(fā)改委又印發(fā)了征求意見的《南水北調(diào)中線一期主體工程運行初期供水價格政策安排說明》(以下簡稱《說明》)[1],列明全線平均成本水價1.23元/m3,運行還貸水價0.98元/m3。河北省南水北調(diào)配套工程與其他省市情況有很大不同,供水目標分散、輸水距離長、調(diào)蓄任務(wù)重。同時,配套工程主要依靠貸款和社會融資來解決,融資費用大,輸水成本高。按照《說明》總干渠水價標準測算,河北省用戶理論水價約超出用戶水價承受能力1.0元/m3。如果骨干工程水價按《說明》標準執(zhí)行,必然導(dǎo)致少引水和多用當?shù)厮?這不僅造成國家和地方投資的極大浪費,而最終用水量并不會減少,會繼續(xù)超采地下水和擠占農(nóng)業(yè)用水,與節(jié)約用水、改善環(huán)境的初衷背道而馳。因此,那種認為骨干工程水價高有利節(jié)水的觀點是不正確的。南水北調(diào)水價應(yīng)充分體現(xiàn)工程的公益性,既要保證工程正常運行,又要保證工程發(fā)揮最大綜合效益,也就是必須保證按最大設(shè)計能力引水。南水北調(diào)水價制度要真正兼顧經(jīng)營性和公益性,避免出現(xiàn)水價過高、售水量過少、工程規(guī)模閑置、國家巨額投資浪費、繼續(xù)犧牲環(huán)境等現(xiàn)象。如果水價標準和收費制度不能適應(yīng)受水區(qū)實際情況,很難發(fā)揮南水北調(diào)工程的綜合效益,不僅不能緩解北方缺水矛盾,還會因為售水量少使管理單位甚至國家背上沉重的包袱。

1 骨干工程合理水價分析

鑒于受水區(qū)用戶水價承受能力低、工程公益性等原因,為了實現(xiàn)“保證運行、還本付息”的目標,運行初期政府應(yīng)給予一定的水價補貼和財稅優(yōu)惠政策。

1.1 合理劃分公益性和經(jīng)營性比例

1.1.1 公益性因素

根據(jù)渠首引水長系列過程線,以河北省為例,總干渠河北省分水口門比較穩(wěn)定的旬供水量是0.80億m3,其余旬供水量很不穩(wěn)定,明顯高于平均值或無水。工業(yè)城鎮(zhèn)用戶要求穩(wěn)定供水,有些旬供水量超出或不能滿足工業(yè)城鎮(zhèn)用戶正常需求,多余水量很難直接利用,只能用于農(nóng)業(yè)和環(huán)境,水費收入極少,只能發(fā)揮社會效益。來水量少時又必須啟用后備水源。在1956—1997年42年中,有84個旬供水量為0或接近于0,其余旬一般略高于0.80億m3,最多1.385億m3,平均一年能保證旬供水量0.80億m3的接近34個旬。按一年供水34個旬,旬供水量0.80億m3,年平均(能均勻供水的)口門供水量為27.2億m3,約為河北省年分配指標的89.5%。長江勘測規(guī)劃設(shè)計院曾預(yù)測運行初期為5～10年[2],生產(chǎn)負荷從50%逐步提高到100%,即運行初期工業(yè)城鎮(zhèn)用水生產(chǎn)能力利用率平均只能達到75%(實際因配套資金不到位等原因,運行初期平均引水量低于75%)。河北省南水北調(diào)受水區(qū)新規(guī)劃平原蓄水水庫,因資金短缺,在相當一段時期內(nèi)無力建設(shè),沒有調(diào)蓄能力,多余水量也只能供農(nóng)業(yè)和環(huán)境,且往往在非灌溉季節(jié)來水量大,農(nóng)業(yè)利用也有困難,大多數(shù)水量只能用于改善河道生態(tài)環(huán)境(大水年份汛期可能棄水);丹江口水庫大壩加高防洪效益巨大,應(yīng)進行防洪與興利投資合理分攤。防洪工程及農(nóng)業(yè)和環(huán)境用水基本屬于公益性質(zhì),其水費理應(yīng)由各級財政補貼解決。

1.1.2 公益性比例

南水北調(diào)中線工程公益性體現(xiàn)在三個方面:一是正常年份均勻供水量約為分配指標的89.5%,也就是10.5%的水量只能用于農(nóng)業(yè)和環(huán)境,屬于公益性質(zhì);二是運行初期5年(曾預(yù)測10年)工業(yè)城鎮(zhèn)用水生產(chǎn)能力利用率,樂觀估計平均只能達到75%,其余25%水量用于農(nóng)業(yè)和環(huán)境,按工程全運行期50年計算,平均每年2.5%;三是丹江口水庫大壩加高,按庫容比例,防洪應(yīng)分攤丹江口大壩加高和移民補償投資的30%(水價計算時,防洪未分攤,工程折舊、維修費、攤銷費、貸款利息均計入供水水價)[3]。水源工程投資556.43億元,按30%防洪應(yīng)分攤投資166.8億元,約占總投資的6.6%。以上三個方面合計為19.6%。再考慮工業(yè)城鎮(zhèn)供水本身公益性,以及替換農(nóng)業(yè)用水、改善地下水環(huán)境、增加地下水戰(zhàn)略儲備等因素,最保守估計,整體工程實際公益性比例應(yīng)高于20%。南水北調(diào)工程公益性部分的費用應(yīng)由政府財政承擔(dān),經(jīng)營性成本可由用水戶負擔(dān)。

根據(jù)《說明》,中線一期主體工程總投資為2528.82億元(表1)。干線工程年總成本費用為92.644億元(含原水費,當然其費用取值值得商榷),其中年貸款利息為16.429億元(含水源工程和渠首利息),貸款利息占總成本費用的17.73%,低于公益性比例。建議運行初期中央財政貼息5年,以降低水價,保證足額引水。此后按照國務(wù)院“保證運行、還本付息”的要求,正常核定水價。

1.2 骨干工程合理成本和水價分析

1.2.1 水源工程水價(含陶岔渠首)

《說明》中水源工程(含渠首)成本和水價計算結(jié)果明顯偏高,將直接影響總干渠水價測算成果,應(yīng)進行必要的修改。

a.防洪與興利投資分攤問題。本項目防洪投資和效益巨大,應(yīng)進行防洪與興利投資合理分攤,按庫容比例,防洪應(yīng)分攤丹江口大壩加高和移民補償投資的30%。防洪發(fā)揮社會效益,沒有財務(wù)收入,防洪分攤運行費用及歸還貸款本息應(yīng)有中央財政負擔(dān)。但考慮到丹江口水庫運行費未享受政府財政補貼,本次計算水源工程折舊、維修費、貸款利息均計入供水水價,暫不考慮防洪分攤。

表1 南水北調(diào)中線一期工程總投資億元__

b.工程折舊費。《說明》中全部工程和移民投資都計提了折舊,不知移民投資折舊費(無形資產(chǎn)攤銷費)上交給誰,用在何處。鑒于移民投資“資產(chǎn)”不需更新,且不是由水源公司出資,還貸期應(yīng)只為滿足還貸要求提取攤銷費,全部用于還貸,還貸期過后應(yīng)停止。大壩加高固定資產(chǎn)投資29.72億元,推算價差為7.46億元,建設(shè)期利息為1.59億元,陶岔渠首投資約6.80億元(暫計入水源工程,可能重復(fù)),水源工程投資合計45.57億元。按1.95%計提折舊費,為0.889億元。

c.攤銷費。移民及水保環(huán)保投資形成無形資產(chǎn),總投資約522.6億元。應(yīng)根據(jù)還貸需要計提無形資產(chǎn)攤銷費。水源工程總貸款額72億元,分15年平均還本,每年48 000萬元。還貸期工程折舊費和攤銷費應(yīng)只按歸還貸款本金需要計提,已計提折舊費0.889億元,每年還需要計提攤銷費3.911億元。因移民投資形成無形資產(chǎn),不需更新,考慮本工程公益性和水價承受能力以及攤銷費不宜留在水源公司等原因,還貸期過后應(yīng)及時中止計提攤銷費。

d.工程維護費。運行初期工程維護費很少,考慮工程為大型工程,建設(shè)質(zhì)量高,工程壽命長,預(yù)計還貸期不需要大修,日常維護費也不會太多,運行初期每年安排0.10億元,正常運行期維護費取大壩加高和渠首工程固定資產(chǎn)價值的1%,0.44億元。

e.工資福利費。《說明》中水源工程列了140人,渠首列了65人,顯然偏多。應(yīng)該按大壩加高后因供水管理需增加的人數(shù)計算。南水北調(diào)通水后,為供水只是陶岔渠首需要增加一些管理人員,水源工程其他部分基本不需增加管理人員。根據(jù)實際需要,水源工程新增人員取15人,渠首取50人,每人每年工資44 536元,福利費取工資的62%,年增加工資福利費為0.0469億元。

f.管理費。根據(jù)經(jīng)驗,管理費取工資福利費的一倍足夠,為0.0469億元。

g.貸款利息。取《說明》中水源和渠首貸款利息之和,為3.065億元。

h.其他費用。參照《說明》,按工程維護費、工資福利費和管理費的5%,為0.027億元。

中線工程一期工程多年平均北調(diào)水量94.94億m3,扣除刁河灌區(qū)現(xiàn)狀用水6.0億m3,渠首新增毛供水量88.94億m3,正式通水第1年引水量取50%,第6或第10年(取5年)達到100%。經(jīng)計算,水源工程(含渠首)還貸理論水價0.100元/m3,還貸后0.045元/m3,見表2。如果運行初期國家能貼息、不計折舊和利潤,水源工程水價為0.003元/m3。

表2 南水北調(diào)中線水源工程水價分析

1.2.2 輸水工程水價

中線干線工程總投資1 617.24億元,其中貸款335億元。工程成本計算如下:

a.水源工程水費。按上述水價標準和水量,年原水費為0.203～8.425億元。

b.工資福利費。工資福利費為2.842億元,同《說明》。

c.管理費。按工資福利費的一倍計算,為2.842億元。

d.工程維護費。初期運行期工程維護費很少,每年安排1.00億元。正常運行期按不含建設(shè)期利息固定資產(chǎn)價值的1.0%計算,年工程維護費為11.42億元,其中還貸期按減半計算,為5.71億元。按財務(wù)規(guī)定,不計提大修費,日常維護費據(jù)實計算,實際執(zhí)行時可以前一年實際維修費作為計算下一年成本的依據(jù)。

e.其他費用。按《說明》取工程維護費、工資福利費和管理費的5%,為0.855億元。

f.折舊費和攤銷費。總投資扣除移民投資形成固定資產(chǎn)原值,為 1 238.61億元,折舊率取1.95%計算,年折舊費為24.15億元。為降低水價,運行初期不提折舊,還貸期僅按還貸要求提取折舊費和攤銷費,貸款335億元,分15年還本,每年歸還本金22.33億元。折舊費已滿足還貸要求,不應(yīng)再提取攤銷費。

g.貸款利息。運行初期期按國家貼息,還貸期年平均貸款利息13.364億元,同《說明》。

h.利潤。還貸后凈資產(chǎn)利潤率取1%,同時按6%測算。渠首新增毛供水量88.94億m3,總干渠分水口供水量79.490億m3。經(jīng)上述計算,河北省南水北調(diào)中線工程總干渠分水口水價為0.212～0.764元/m3,見表3。

2 南水北調(diào)水價制度設(shè)想

2.1 南水北調(diào)中線供水的特點

表3 南水北調(diào)中線總干渠分水口成本解析

南水北調(diào)中線供水系統(tǒng)中,除南水北調(diào)水、當?shù)氐乇硭⒌叵滤驮偕杪?lián)合調(diào)度外,南水北調(diào)水自身的供給、使用以及經(jīng)營還有其特點。南水北調(diào)在不同年份、不同季節(jié)供水流量是不穩(wěn)定的,而工業(yè)城市用水則要求流量基本穩(wěn)定。在工程運行初期及正常運行期的豐水年份、豐水季節(jié),滿足工業(yè)城市用戶需要以外的水量,不應(yīng)棄水,也不應(yīng)少引水,而應(yīng)用于農(nóng)業(yè)用水、地下水補充和河道環(huán)境,主要發(fā)揮環(huán)境和社會效益。受農(nóng)業(yè)、環(huán)境用戶水價承受能力限制,這部分水量水費收入將會很少。

工程的經(jīng)營管理、水價制定和水費管理應(yīng)充分考慮來水不穩(wěn)定和公益性特點。國家應(yīng)在稅收、投資、貸款、融資、投資回報、經(jīng)營經(jīng)濟指標等方面,給予最大限度的經(jīng)濟優(yōu)惠和政策傾斜。

2.2 兩部制水價存在的問題

為了保證工程良性運行,國家確定了兩部制水價方案。這種水價模式基本站在經(jīng)營者角度,對工程公益性考慮很少,無論遇到什么情況,如特枯年,經(jīng)營者可以得到固定回報,而用水戶沒有權(quán)利,只有義務(wù)。由于調(diào)水流量不穩(wěn)定,工業(yè)城鎮(zhèn)用水要求流量穩(wěn)定,在工程運行初期和豐水年份、豐水季節(jié)必然出現(xiàn)富余水量,即使兩部制水價有鼓勵引水的作用,因其計量水價仍然遠超過農(nóng)業(yè)和環(huán)境承受能力,各省市寧愿白支付基本水費也不會買水用于農(nóng)業(yè)、環(huán)境。因此,兩部制水價不能保證工程足量引水,必然導(dǎo)致工程部分引水能力閑置,造成國家投資嚴重浪費。預(yù)交基本水費,沒有基本水量,無論企業(yè)支付還是財政墊支都難以接受,實際上執(zhí)行存在困難。不考慮工程的公益性供水和供水區(qū)實際情況,在運行初期期望回收完全成本,根據(jù)國內(nèi)外大量供水工程經(jīng)驗,這種理想化的目標是難以實現(xiàn)的。兩部制水價制度忽視了公益性,無論怎樣鼓勵用水,客觀上都可能因為水價過高或受水區(qū)豐水年份出現(xiàn)少引水的情況。因此,應(yīng)該選取供、用水各方都能接受又有利于發(fā)揮工程最大綜合效益的收費方式。

2.3 水費征收方式設(shè)想

在最終用水總量一定的情況下,減少外調(diào)水,必然多用當?shù)厮?并且中線工程全線自流,引水多少總成本費用基本不變,只要少引水就是損失。從工程經(jīng)營、水資源優(yōu)化配置和合理利用的角度,南水北調(diào)中線工程應(yīng)鼓勵各省市多引水(是多引南水北調(diào)水,少用當?shù)厮?不是鼓勵浪費水),以便最大限度地發(fā)揮調(diào)水工程綜合效益,而不能限制引用南水北調(diào)水。因此,骨干工程運行初期不適用超額累進水價制度,而恰恰相反,應(yīng)大幅降低水價,提高競爭力和用戶用水積極性,把南水北調(diào)水真正用起來,才能控制當?shù)厮吹氖褂?以便保護環(huán)境和減少對農(nóng)業(yè)的影響。總之,南水北調(diào)供水總公司的營銷策略應(yīng)該是在國家和水行政主管部門的宏觀調(diào)控下,以用足用好外來水為目的,合理確定收費方式。

根據(jù)南水北調(diào)供水工程的特點、當?shù)厮攸c、用戶特點,以及工程運行初期工業(yè)城鎮(zhèn)用水量少等特點,總干渠水費征收可以設(shè)想兩種方案。

2.3.1 方案一:合同供水計量收費

每年各省市或下級渠道管理單位向總干渠管理單位上報下年度工業(yè)生活引水計劃,然后簽訂供水合同。合同中規(guī)定各省工業(yè)生活引水量、流量、水價、水費等雙方權(quán)利和義務(wù)。這種方式存在的問題,一是各省工業(yè)、生活引水量增長速度不同步,不能保證足額用水;二是運行初期和豐水年、豐水季節(jié),滿足工業(yè)、生活用水后,剩余水量如何解決;三是不能足額引水造成工程引水能力閑置怎么辦。由于水價偏高,即便能執(zhí)行兩部制水價,從經(jīng)濟利益考慮各省難免少報引水計劃,引水量少又會導(dǎo)致水價更高,用戶難以承受,形成惡性循環(huán)。如果只按各省市工業(yè)、城鎮(zhèn)引水計劃供水,將會使工程部分引水能力閑置,不僅管理單位水費收入減少,還會造成國家投資的極大浪費。無論執(zhí)行兩部制水價、還是單一水價都無法達到充分利用外調(diào)水的目的。

2.3.2 方案二:足量供水定額收費

針對方案一的不足,收費制度就應(yīng)有利于調(diào)動總干渠以下管理單位的積極性,鼓勵各省市多引水,由其承擔(dān)工業(yè)、生活水量分配和收費的權(quán)利和義務(wù)。在工程運行初期,總干渠按最大設(shè)計供水能力供水,按滿足工程運行最低經(jīng)費(折舊、攤銷僅滿足還貸,維護費據(jù)實計算)要求核算并收取各省市總水費(平均水價0.77元/m3)。待工程運行正常后(或還貸期過后),可以執(zhí)行兩部制水價。

方案二的優(yōu)點是中線總公司按工程設(shè)計供水比例向各省供水即可,省卻了國家總公司核算、分水和收費的工作量,可避免扯皮現(xiàn)象,調(diào)動各省市級供水公司引水的積極性,只要綜合水價合理,可確保工程最大限度發(fā)揮綜合效益。

2.3.3 方案比較

單就中線總公司水費收入來講,由于引水量不足,執(zhí)行兩部制水價和按計劃供水也無法達到目的。無論供水單位、用水戶,還是社會環(huán)境,任何一方利益都無法實現(xiàn)最大化。以河北省為例,運行還貸水價為0.97元/m3,基本水價為0.47元/m3,計量水價0.50元/m3,由于配套工程建設(shè)滯后,最樂觀估計,2015年引水量為10.133億m3,為分配指標的三分之一,即便基本水費全部按時上交(能不能上交還是未知數(shù)),加上計量水費,按總分配水量折算,實付水價只有0.637元/m3,低于“足量供水定額收費”方案的0.77元/m3。執(zhí)行“兩部制水價”的結(jié)果是供水企業(yè)沒有足額回收運行還貸費用,用水戶支付了高水價,社會效益和環(huán)境效益很小,造成國家投資嚴重浪費,是一個三方皆輸?shù)姆桨浮?/p>

綜上所述,建議采用方案二,即足量供水定額收費的方案。

3 結(jié) 語

南水北調(diào)中線工程兼有經(jīng)營性和公益性,必須保證工程最大限度發(fā)揮經(jīng)濟、社會和環(huán)境綜合效益。如果因為水價標準和收費制度不合理導(dǎo)致不能足量引水,造成國家投資浪費,無法向國家交代,也無法向受水區(qū)人民交代。通過測算,剔除不合理費用后,按照“歸還貸款、保證運行”的原則,南水北調(diào)中線工程總干渠分水口水價可以降低到0.77元/m3,如果運行初期國家能貼息,水價還可大幅降低。建議運行初期推遲歸還貸款本金時間,國家貼息5年,使南水北調(diào)供水迅速占領(lǐng)城市水市場,水源工程執(zhí)行水價標準,運行初期0.010元/m3,還貸期0.100元/m3,還貸后0.050元/m3;總干渠分水口水價運行初期0.220元/m3,還貸期0.770元/m3,還貸后0.570元/m3。在收費方式上,建議采用“足量供水定額收費”的收費方式,以確保工程最大限度地引水,發(fā)揮工程最大的綜合效益。為了使執(zhí)行水價既合理、具有權(quán)威性,又能被供用水各方愉快地接受,建議國家發(fā)改委組織召集供水單位和受水區(qū)各省市水價專家,共同商定相關(guān)參數(shù),進行合理水價測算,核定運行初期水價,此后以此為基礎(chǔ),每年根據(jù)上年度財務(wù)報告和審計報告,適時調(diào)整維護費、工資管理費等費用指標,核定下一年度水價標準,以保證工程正常運行和綜合效益的發(fā)揮。

[1]國家發(fā)展和改革委員會.《南水北調(diào)中線一期主體工程運行初期供水價格政策安排意見》(征求意見稿)[EB/ OL].[2014-09-14].http://www.zxsygs.com/Article/ ShowArticle.asp?ArticleID=1463.

[2]長江勘測規(guī)劃設(shè)計研究院.南水北調(diào)中線一期工程可行性研究總報告[R].武漢:長江勘測規(guī)劃設(shè)計研究院, 2005.

[3]韓慧芳,鄭通漢.水利工程供水價格管理辦法講義[M].北京:中國水利水電出版社,2004.

[4]河北省水利水電第二勘測設(shè)計研究院.河北省南水北調(diào)工程配套工程可行性研究報告[R].石家莊:河北省水利水電第二勘測設(shè)計研究院,2011.

F407.9

A

1003 -9511(2015)01 -0018 -05

2014 09 -30 編輯:張志琴)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.01.005

王曉貞(1959—),男,河北威縣人,教授級高級工程師,主要從事水利經(jīng)濟和水資源研究。E-mail:wangxz1234@sina.com