云南省城鎮供水行業市場化改革的適應性分析

盧 林,施永生,黃 昆,周宇坤

(1.昆明理工大學建筑工程學院,云南昆明 650500;2.云南省城鎮供水協會,云南昆明 650000)

云南省城鎮供水行業市場化改革的適應性分析

盧 林1,施永生1,黃 昆2,周宇坤1

(1.昆明理工大學建筑工程學院,云南昆明 650500;2.云南省城鎮供水協會,云南昆明 650000)

針對云南省地處邊疆、地形復雜、經濟水平發展不高、供水設施不完善等特點,結合供水行業的特性和云南省供水行業市場化改革的進程,分別從基礎設施條件、政策法規以及監管保障、水價機制3個方面對云南省城鎮供水行業市場改革的適應性進行相關分析,提出云南省城鎮供水行業市場化改革需以較為完善的供水設施為基礎、以試點探索適合云南省省情的改革模式,增強行業競爭性,積極穩妥地推進市場化改革,逐步形成市場競爭和水價形成機制。

城鎮供水;市場化;改革適應性;云南省

供水行業作為城鎮建設的一項重要基礎設施,是城市公用事業建設的關鍵。但是長期以來,在計劃經濟的束縛下,我國城市供水行業實行的是政企高度統一的管理體制,“企業政府辦、領導組織派、投資政府撥、價格政府定、虧損政府補”的特征尤為明顯[1]。隨著社會經濟的不斷發展,這種僵化的體制在相當程度上制約了供水行業的進一步發展。在此背景之下,我國政府也出臺了相應的法規和政策為市政公用行業市場化創造條件。黨的十六屆三中全會明確了包括城市供水行業在內的市政公用事業的改革方向,即引入競爭機制和市場規律,提高效率和服務質量。2002年,原建設部發布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》。2003年7月,云南省政府也出臺了《云南省人民政府轉發省建設廳關于推進全省城鎮市政公用事業市場化意見的通知》,并提出到2010年前全省城市供水設施的所有權、經營權轉讓率達70%,其中重點城市全部完成供水企業的產權制度改革工作。然而到2012年底,城市供水企業中,實際由政府控制的仍高達77.8%,說明鑒于云南省發展較為落后,供水行業起步晚,設施分散且不完善等特點,市場化改革的進程受到了極大的阻礙。因此,如何進一步推進供水改革,是一個亟須考慮和解決的問題。

1 云南省城市供水行業現狀

1.1 供水設施現狀

云南省城市供水企業2012年日供水設計生產能力為574.75萬m3,已建設施日供水能力485.85萬m3,城市平均日供水量為278.42萬 m3,年供水量為101616.59萬m3,建成水廠212座。

設市城市共有72家自來水廠,分屬31家不同供水公司;供水普及率為93%;人均日綜合用水量為187 L;平均日供水量為189.66萬m3,其中昆明市平均日供水量為83.90萬m3,其余各城市平均日供水規模僅為3.78萬m3。各城市年供水量如表1所示,昆明市年供水量為30621.69萬m3,占全省設市城市總供水量的44.2%。云南省第二大城市曲靖市年供水量僅3 800萬m3,僅為昆明市供水量的12.4%。由于地形和城市規模的影響,城市供水規模分布極為不均。

縣級水廠共140家,分屬102家供水企業。各縣城平均日供水量僅為0.76萬m3,合計日供水量為77.58萬m3,人均日綜合用水量為134 L,約有37.3%的縣城供水普及率不及90%,較之全國城市96%的供水普及率仍有差距。由此可以看出,云南省縣城供水存在規模不大,人均日綜合用水量較小的問題。

截至2012年底,城市供水管網總長為19083.42km,其中輸水管長3531.31 km,配水管網長15545.11 km,供水產銷差達24.66%。城市供水管網漏損的現象嚴重,究其原因,主要是管網建設時間較為久遠,老化現象嚴重,加之管材質量差,造成爆管以及各種形式的明漏、暗漏。雖然近年來對管網的修復以及對新型管材的使用已經有上升的趨勢,但是比例仍然很低。

表1 云南省各城市年供水量 萬m3

1.2 用水類別

由于云南省經濟發展較為落后,表現在供水組成結構上就是工業用水量較少,設市城市居民用水占總用水量的58.1%,工業用水量僅占34.6%,居民用水占主導地位,這一現象在縣城里表現得更為明顯,縣城居民用水占比高達65.3%,工業供水僅占27.3%。由此可知,由于云南省城市供水行業的主要服務范圍為廣大居民的生活用水,基于供水行業的公益性和云南省居民收入較低的約束,水價的制定僅能保證保本微利,水價機制不能完全放開。并且由于工業用水的水價較之生活用水更高,作為供水公司主要盈利點的工業用水占總供水量的比例較小,導致云南省供水企業的盈利能力較弱。

1.3 財務數據

綜合2012年云南省各城市供水企業財務統計表,設市城市的供水企業的利潤總額為5114.16萬元,在32家供水企業中,20家供水企業實現盈利,占總數的62.5%;而縣城的供水企業實現的利潤總額為-3038.95萬元,實現盈利的供水企業僅為42家,占企業總數的40.8%,且都是小額盈利,盈利最大的為富寧縣供排水公司,利潤總額為293萬元。但是由于供水設施的投資巨大,并且后期對管網的維護的費用不容小覷,因此各供水企業基本都處于負債的狀況,總負債總額高達474216.5萬元。雖然供水規模的擴大有利于增強供水企業的盈利能力,但是由于供水企業資不抵債的情況非常普遍,造成擴大再生產的能力很弱,導致無法提升自身的盈利能力,從而無法改變資不抵債的現實,由此形成了惡性循環。

1.4 供水企業的性質

云南省供水企業主要有股份制、國有控股、國有企業和民營企業幾種形式。城市供水企業中實際由政府控制的占 74.1%,縣城供水企業更高達78.4%,僅有少數企業屬于私營和股份制企業,供水行業市場化改革任務任重道遠。

1.5 云南省城市供水行業存在的問題

1.5.1 供水設施不足,設備陳舊老化

由上述現狀可知,云南省城市(尤其是縣城)現狀供水設施,不論是供水的水量還是供水水質都存在難以滿足城市的發展及人們的需求的問題。而供水工程作為市政基礎設施的重要組成部分,在生產和生活中占有重要地位。供水設施的不完善將會阻礙經濟的發展和居民生活水平的提高,加之近年來城鎮化水平不斷提高,導致用水量日益增加,供水范圍不斷擴大,也使得供需矛盾突出和管網配套設施跟不上城市發展速度的問題突顯出來;在人們生活質量有了極大的提高的同時,健康意識也在逐漸加強,對供水水質的要求也愈來愈高,對水廠制水工藝也提出了更高的要求,對老舊水廠的工藝改造更加迫切。

1.5.2 建設資金短缺

由于近年來經濟的快速發展,使得供水設施的建設始終處于滯后的狀態,形成了面大、點多的“欠賬”情況。給水工程是系統工程,一般工程量較大,就云南省而言,長距離、大高差引水的工程非常普遍,施工難度很大,所需的投資相對較多。據統計, 2010—2013年云南省各城市供水設施建設資金缺口高達41.4億元。而長期形成的“城市自來水是社會公益福利性事業”的觀念,未能把供水行業當成工業,未將自來水視為商品,使得市場機制無法在供水行業推行,造成不少城市供水行業一直處于虧損狀態,靠國家財政補貼運營,形成了城市給水工程建設資金普遍嚴重不足的狀態。

1.5.3 城市供水管理混亂

云南省城市供水行業主管部門涵蓋了政府住建、水務、水利、規劃、經濟、城管等部門,管理機構混亂,城市供水行業上下級主管部門間的差異以及多部門協同管理的情況較為普遍。由于分散管理、多部門管理信息資料分散,缺乏溝通,導致決策缺乏全局考慮,各部門相互掣肘,極大地降低了工作效率,影響行業的正常發展;諸多行政部門也因此陷入了繁瑣的事務性工作中無法擺脫,對企業行政干預過多,違反了市場經濟要求“小政府、大社會”的要求,不利于供水行業走向市場。

1.5.4 政企關系不分

就云南省而言,由政府實際控制的供水企業超過70%,政企不分的現象十分突出,而一些進行了市場化改制的供水企業,雖然對政企分開這一目標進行了積極的嘗試,但是政府部門出于原來政企不分體制的管理慣性,仍然要求市場化以后的供水企業按政府規劃進行無條件承擔投資和服務責任,許多要求不具備經濟合理性,是政府自身的責任范圍,比如政府要求給邊遠農村供水,要求超前的管網投資等等。這些不能實現經濟合理性的投資和服務內容使得政府責任和企業責任之間界限模糊。企業如果響應政府要求將面臨經濟上的虧損,不響應政府要求則面臨行政上的指責,因此在解決供水企業政企不分的問題時,需要的不僅僅是市場化的改革,更重要的是尋求一種制度來科學地界定供水領域的政府公益責任與企業投資收益權利之間的關系。

2 云南省供水企業市場化改革適應性分析

2.1 云南省供水行業市場化進程

早在1997年,賓川縣自來水公司就率先進行了市場化改革的嘗試,其他如昆明市、曲靖市、彌勒市、師宗縣等城市也在相關文件的指導下紛紛完成了市場化改革。通過實踐的檢驗,有些企業運營狀況良好,企業效率得到了明顯的改善,同時也出現了部分供水企業運營虧損,政府不得不進行回購的情況。

總體來說,云南省城鎮供水行業市場化的進程可分為兩個不同的陣營。一個是昆明市引進國際戰略投資者威立雅水務共同設立的合資公司,雙方共同組建合資供水企業——昆明通用水務公司,改制后的昆明通用水務公司以供水生產為主體,采取集權和分權相結合的管理方式,構建核心層、緊密層和松散層3個層次,非獨立法人單位和內部管理機構按分公司形式實行事業部制管理,形成了跨行業、多產品、多經營方式的大型企業集團。其余城市供水行業的市場化改革仍處于探索階段,改革的方式也呈現出多樣化的狀態。從調研中發現,28家改制企業以散點狀分布于全省11個地級市或自治州,涵蓋了大部分地級市或自治州,卻沒有一個地級市或自治州能夠全面、深入地開展;對于那些規模較大、相對容易吸引社會資金、市場化條件較好的企業本應成為市場化改革的先行者,而實際情況則是進行市場化改革的城市供水企業的平均日供水量僅為1.21萬m3,甚至低于全省城市供水企業1.45萬m3的日供水量,也就是說一些基礎設施不好,條件較差的城市在改革中卻走到了前面,這種本末倒置、違背市場規律情況的出現對于市場化的積極推進造成了很大的負面影響。改革需要先行者和不斷的嘗試,但是時至今日云南省對于供水行業的市場化改革沒有系統的規劃,仍然處于一種無序的狀態。

2.2 市場化改革的適應性分析

2.2.1 基礎設施條件的適應性分析

盡管近年來國家對于云南省的城鎮供水行業給予了很大的支持,有很多城鎮借著這股東風,其供水設施已有了極大的改善,設市城市供水普及率達到了93%,超過一半的縣城供水普及率超過95%。但是,云南省城鎮供水設施建設水平兩極分化嚴重,總體水平較之全國平均水平仍存在著較大的差距。截至2012年底,約有37.3%的縣城供水普及率不足90%,部分縣城的供水普及率甚至僅有42.86%; 21%的縣城日人均綜合用水量不足100 L。若以供水基礎設施的完善程度作為判定是否可進行市場化改制的條件,云南省已有一批城鎮具備了這樣的條件,但是放眼全省,“水不夠喝,喝不上安全水”的城鎮也比比皆是。故筆者認為,為了促進供水行業的良性發展,對云南省供水行業進行市場化改革的時機已經到來,但是改革切不可實行“一刀切”。根據地區之間的差異,改革可分為兩個層次:供水基礎設施較好的城鎮積極推進市場化改革;供水設施較差的城鎮借助《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》中對中西部地區基礎設施建設的傾斜,加快完善基礎設施的腳步,為之后進行的市場化改革奠定基礎。

2.2.2 政策法規以及監管保障的適應性分析

除了國家發布的相關政策法規外,云南省也出臺了相關的文件作為供水行業的市場化改革的地方支撐。不管是國家的相關政策還是云南省發布的改革意見和實施辦法均屬于部門的規章范疇,并無實際的法律地位,不能成為約束地方政府的有效法規,而且這些政策也僅僅是指導性政策,對于如企業改制和優惠、市場準入與退出機制、監管依據等關鍵問題缺乏可操作的實施辦法,也未明確地方政府的實施權限,給地方政府落實相關的政策帶來了很大的困難,造成了有政策但無作為的情況。而且由于各地經濟、社會發展水平不一,各地的供水行業的發展水平、市場化基礎的不同,各地政府對政策的需求也是不同的,所以對各城市供水行業市場化改革的進程和政策體系不能統一要求,但是現有的政策文件中并沒有體現出根據地方特點區別對待、分階段實施的要求。

我國供水行業的市場化改革就是在法律體制尚未健全,政策規范和經驗積累不足的情況下啟動的,加之當時對于國際經驗的理解人云亦云、實地考察時了解不全面以及中長期政策目標的缺失,導致了不同地方政府改革的混亂,在改革過程中涌現出了很多問題。如沈陽市自來水業改革的失敗源于對行業特征淺薄的認識和錯誤的改革動機;成都市自來水六廠是國家試點的BOT項目,也是世界銀行的融資典范,運作程序可謂規范,仍然以失敗而告終,根源在于項目模式選擇的錯誤,而糾正路線性的錯誤將會付出極大的代價。

因此,就目前現行的政策法規體系而言,云南省供水行業的市場化改革并不適宜大規模的推進,宜采取審慎的態度,而當務之急則是需盡快建立健全政策實施的技術指南,增強政策的可操作性。

2.2.3 水價機制與市場化改革的適應性分析

據統計,2012年云南省設市城市居民用水平均水價為2.13元/m3,縣城居民用水平均水價為2.01元/m3,而2012年全國35個大中城市平均水價為2.18元/m3,說明云南省的水價并未因為經濟的落后而有所降低,其水價水平與全國的水平相當。

而且云南省物價局在2013年6月發布了《關于積極推進水價綜合改革有關問題的通知》,要求到2015年底前,云南省范圍內的縣城以上城市公共供水實行“一戶一表”計量用水的用戶,均實行階梯水價,各級水價應根據當地水資源緊缺程度和供水成本合理制定。其中:第一級水價按照彌補成本的原則制定,維持較低價格水平,并保持相對穩定;第二級水價按彌補供水企業正常合理成本并獲得合理收益確定;第三級水價在第二級水價的基礎上,進一步體現水資源稀缺程度和補償環境損害成本。階梯水價的全面實行意味著云南省供水行業的水價機制改革走在了全國的前列,為供水行業的市場化改革提供了必要條件。

2.3 云南省供水行業市場化改革的建議

2.3.1 完善供水基礎設施

人們一般認為供水行業作為壟斷行業有著巨大的利益,企業必然有很強的意愿進入供水行業[2]。殊不知,雖然供水行業的收益穩定,但是在水價機制尚未放開以及供水規模效應并不明顯的云南省,其收益率卻是很低的。加之在經濟和生活水平不斷提高的同時,必然催生著不完善的供水設施的改造及建設步伐,由于供水行業的高投資低回報使得投資的回收期高達數十年,同時又限于《市政公用事業特許經營管理辦法》中對特許經營年限最高不超過30年的規定,導致了社會資金及私人企業在改革中望而卻步,本應通過市場化改革達到拓寬新建設施投融資渠道的目的難以實現。

因此,云南省供水行業要進行市場化改革的首要任務即改善現狀供水設施嚴重不足的狀況,建立起完善的供水設施,為進行市場化改革提供可實現的基本條件。

2.3.2 以政府為主導,逐步引導多元化的投資

云南省設市城市供水規模普遍偏小,平均日供水量為3.86萬m3,縣城一級城鎮平均日供水規模值僅為0.73萬m3,規模化的效益并不明顯,財務收益較低,很難吸引社會逐利資金的投入,加之供水設施建設投資巨大,如果供水設施的建設資金僅由供水企業承擔,現狀單一的融資體制將會導致企業大量的負債,而且受資金水平的制約,易使工程不能盡快實施,建設標準降低,潛在地增加了公共風險。這顯然違背了市場化改革中實現投資主體多元化的目的,因為它否定了政府的政策性投資在投資結構中的重要作用,而對于公益性很強的供水行業,政府政策性投資不僅可以帶動資本市場,降低融資成本及項目風險,而且對于培育各種性質的投資主體也能起到積極的作用。

因此,在供水設施建設投融資方面,政府應積極充當引導者,制定有利于吸引社會資本的方法,利用政策性投資的投資帶動作用,改善投融資結構,而非簡單地退出投資主體,因為要使供水行業的市場化改革取得成功,政府的角色是減少,但絕不會消失,在供水行業市場化的過程中,任何簡單的“一刀切”政策,必然會使改革從一個極端走向另一個極端。

2.3.3 逐步完善市場競爭機制和水價形成機制

對供水企業進行市場化改革的初始動機是原有體制的低效率,而真正促進效率的提高的方式是市場競爭機制的引入[3],如果沒有對原有壟斷型市場結構進行重組,只是簡單地將國有企業的壟斷經營轉變為民營企業或公司合作企業的壟斷經營,僅注重財政包袱的卸載和外部資本的引入而不注重有效競爭機制的構建,實際上只是一種利益的再分配。因此,在對供水企業進行市場化改革的過程中,培育競爭機制成為重中之重。結合云南省自身的特點,完全私有化的模式可能會出現過度競爭的情況,導致設施重復建設,最終導致整個行業都不能正常盈利甚至虧損,從而造成資源的巨大浪費。

通過私營企業在供水設施經營層面的引入,政府依然屬于投資建設者,大部分資產屬于政府當局的模式。通過私營企業的準入競爭和政府對企業在運營管理過程中的監管,增強運營過程競爭,最終達到提高運營和管理水平的目的不失為一種合理的改革方式。

合理的水價能夠起到降低需水量、對水資源進行有效分配的作用,也可促使供水企業降低管網的漏損率,提升經濟效率。因此,完善水價形成機制對市場化改革的成敗起到了至關重要的作用。根據國家相關的政策規定,城市水價是基于成本的定價,供水的成本一般包括水資源費和制水成本,其中制水成本占據很大一部分的比例,為了避免企業維持較高的成本而提高水價,政府需要建立供水成本合理性的監管體制,正確把握企業的真實成本,并通過比較統計數據對企業提出提高效率的要求。在制定出合理水價后,在有條件的地區要積極推行階梯水價制度,充分發揮水價對節約用水的作用。

2.3.4 通過試點探索適合云南省省情的改革模式

世界銀行指出,“公用事業是天然壟斷性的。因此,除非它們受到調控和管理,否則,私營公用事業經營者就會像壟斷者一樣,限制產量并提高價格”[4]。對于消費者而言,水具有“不可拒絕性”,價格再高也必須得消費,因此供水行業具有公益、公共屬性,但對于追求利益最大化的民營企業來說,普遍服務意味著經濟上的損失,使得它們最終違反供水行業普遍服務可承受性原則,供水安全性的風險大大增加,這就意味著消費群體的利益可能相對或絕對地受到損害,對于消費能力較弱的云南省城鎮居民的影響尤甚,改革方式的確定將直接影響到廣大民眾最基本的利益。

對于云南省而言,地區差異較大,改革的復雜性不言而喻,切不可將改革簡單化。我國水務市場化改革多年的探索,已形成了百花齊放的改革局面,主要方式有:引進國資背景大型水務投資公司的合資經營方式;引進民營資本的合資經營方式;公司制改建方式;職工持股方式;國有、民營、職工等資本以不同比例共同持股、共同治理的混合所有制方式[5]等。因此,在對云南省供水行業進行市場化改革時,應遵循因地制宜的原則,在改革過程中可先選取部分條件較好的城鎮進行市場化改革的試點工作,為改革大范圍的鋪開提供可借鑒的實踐經驗,打下堅實的基礎。

3 結 語

供水行業的市場化改革能夠促進行業運營效率、拓寬融資渠道。但是實際的改革過程涉及政治經濟體制、投融資體制、價格體制、政策法規體系、產業管理體制以及政府職能轉變等諸多方面,需針對區域的特點制定適宜的改革措施。為此,筆者在充分總結云南省供水行業現狀的基礎上,分析了云南省供水行業市場化改革的適應性,并對改革的進程提出了相關的建議,以期能對云南省供水行業的市場化改革有一定的啟發。

[1]鄒敏.中國供水行業市場化改革:進展、問題與對策[J].公共管理,2012(6):1-32.

[2]王嶺.市場化改革下的中國城市供水行業[J].經濟體制改革,2013(2):43-47.

[3]汪永成.公用事業市場化政策潛在的公共風險及其控制[J].江海學刊,2005(1):90-96.

[4]世界銀行.變革世界中的政府[M].北京:中國財政經濟出版社,1997.

[5]李智慧.矚望水務改革新時代:兼論深化改革面臨的系列重大課題[EB/OL].[2014-05-01].http://www.cnwaternews.com/newscenter/2014-5/1-089tm.htm.2014-05-20.2.

F407.9

A

1003 -9511(2015)01 -0032 -05

2014-10 -08 編輯:陳玉國)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.01.008

盧林(1989—),男,湖南祁東人,碩士研究生,從事市政給排水、市政公用行業市場化研究。E-mail:dulumi@qq.com

施永生(1957-),男,上海人,教授,從事水處理理論與技術、水污染控制、城市給排水工程研究。E-mail:dalumi@126.com