一個漸進的方案浮出水面

黨國英

土地制度改革十分必要。從目前已經發布的涉及土地制度改革的文件看，中央部署的土地制度改革有很明顯的漸進性。

2014年，中央出臺的涉及土地制度改革的方案（或試點方案）主要體現在三個重要文件中。文件分別是《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》以及國務院辦公廳近期發布的《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》。這幾個文件所涉及的若干方面的改革暫時塵埃落定，待試點工作結束后，估計改革目標還有可能做出調整。

總體看，中央對土地制度改革的部署極為慎重。筆者以為，當前土地制度改革的漸進性主要表現在以下幾個方面：

第一，中央文件所肯定的一些做法，實際上已經見于一些地方的實際操作，文件主要是對實踐中的做法提出了明確規范，肯定了地方在某些方面“先行先試”的改革舉措。例如，農村經營性建設用地在實踐中大多已經進入市場;一些經營性建設用地之所以沒有進入市場，與地塊偏小、位置偏遠有關。在發達地區，因為以往鄉鎮企業曾經比較繁榮，在國家對農村建設用地擴張嚴格控制之前，已經有不少可供建設的土地存量。這類土地有了明確的入市規則，有利于提高土地的利用效率。

其次，中央文件對一些與現行法規有明顯沖突的改革思路，沒有直接提出改革行動方案，而是安排了封閉的試點范圍，并擬采取立法機構授權的辦法，體現試點地區改革的合法性。征地范圍的確定，農民住房財產權的交易，是改革的難點。在城市規劃區內，如果需要集體土地轉變用途，同時有的土地被國家征收，有的土地則不被征收，而由集體自主開發，就意味著將來的城市土地不再全部是國家所有。這種情形在實踐中雖然已經存在，但如果由系統性的改革認可這個現實，則必須修訂很多法律條款。農民的住房財產權交易也有操作上的難題。農民的住房交易如果只限于農戶之間，由此面對的麻煩，一是農戶本身的界定有難度;二是交易范圍限定以后，住房財產權的價值會受限制，與改革初衷多少有些沖突;三是住房財產權的價值實際上不能與宅基地分開，即住房的價格與地塊的位置有密切關系。所以，即使改革的要求是不允許宅基地交易，但事實上宅基地使用權會與住房同時交易，二者很難分開。這樣的改革難題，一定會在試點地區顯露出來。

第三，盡管中央文件提出了土地制度改革的若干底線要求，但仍然留下了進一步深化改革的空間。按照中央《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，農民的土地承包權不能被交易，能交易的只是農戶承包土地的經營權。但在現實中，一些地方的所有土地已經被量化為股權后分配給了農戶，農戶有股權，而沒有明確的承包地。按照國務院辦公廳《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，股權事實上可以交易。顯然，這等于在股權配置的前提下，農民土地“承包權”也有了不同形式的交易可能。從長遠看，農戶的土地財產權擴大交易范圍是符合十八屆三中全會關于市場在資源配置中發揮決定性作用的改革精神的，應該在改革實踐中積極慎重地予以探索。

土地制度改革牽涉的問題比較復雜。改革的起步慎重一些，然后在總結經驗的基礎上深入推進，符合改革的基本規律。我們不能因為改革的難度大而患得患失、不思進取，改革沒有回頭路。

（作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員）endprint