從上海“踩踏事件”看危機決策

蔡志強

2014年的最后一夜，上海外灘發生了踩踏事件，元旦的中國輿論，也因此充滿了悲傷。次日，上海取消了所有新年燈光秀活動，此后又聲明取消豫園新年燈會。其間，我國多地政府發表聲明，取消相關聚會活動。這一系列旨在避免可能發生踩踏事件的舉措，成為人們質疑政府危機決策能力的現實文本，有人認為政府在通過簡單粗暴的不作為來避免踩踏危機。國家治理體系和治理能力現代化這一基本命題在實踐中不斷被人們提起。

羅森塔爾指出，危機就是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。無論是集會中的踩踏事件還是管理缺陷造成的群體性事件，或者發展中出現的環境問題引發的社會事件，這些都是工業社會的人們必須面對的基本問題，也是治理過程必須面對的重要問題。實際上，無論我們如何表述現代社會，我們只需面對一個基本事實，那就是，當這個社會越來越依靠一個強大的技術系統來支持管理或者說治理的有效性的時候，技術本身的不確定性可以在轉瞬之間改變甚至取消我們熟悉的管理路徑，并導致原有的管理系統失靈。例如堅強的電網會因為遭遇百年不遇的暴雪或者一個工作人員的失誤導致大停電，一個管理有效的城市可能因為一場暴雨或者小雪導致交通系統癱瘓。上海踩踏事件固然不是技術失靈引致的，但是技術運用失靈是其繞不開的一個原因。從2003年非典危機后，我國逐步形成了覆蓋全國的危機治理應急預案，也建構了覆蓋城鄉的信息系統，但是我國近10年來發生的一些事件表明，很多時候預警機制并沒有發揮應有作用。根據上海發布微博信息顯示，踩踏事件發生前，其設置于高樓上的攝像頭即采集到了大量人群高度密集的信息。遺憾的是，相關機構并沒有及時發出預警，也沒有強有力的措施來節制人群向外灘流動。而就在同一天，北京國貿三期的跨年燈光秀卻因為公安部門及時捕獲人流密集的信息而被叫停。我們知道，任何時候，政府在法律框架內的強制力都是社會治理創新的基本要求。作為一個有著成功舉辦大型乃至特大型集會活動經驗的城市，上海的應急管理水平無疑居于我國前列。但事件本身說明，我們有關人群密集地區的人群管束機制和交通疏導機制以及相應的資源調集機制亟待形成應急聯動的治理體系。換言之，現代社會轉型時期我國發展實踐，必須面對各種不確定性可能造成的治理失靈、組織失位問題，形成保障基礎秩序的組織體系和制度安排。而我們在分析此類問題的時候，不得不面對一個基本事實，即任何管理部門是不可能窮盡所有的不確定性的。這意味著人類不可能完全消除各種危機，因此就有了危機決策中的峰值管理要求，即決策者需要為應對可能出現的危機先期儲備物資和人力。但是這種儲備有可能因為沒有發生事件造成人們的不理解甚至是不滿。因此，通過宣傳教育和適度訓練形成全社會對于危機預應的共識，增強公眾在緊急狀態下的自保和救護能力，是危機治理的重要內容，也是影響危機決策的重要條件。

危機決策是治理實踐的基礎環節，也是治理有效運行的重要組成部分。從危機應對和決策科學化的具體實踐看。首先，任何決策過程或者管理過程，都需要從最壞的結果出發，尋求最有效的制度系統和管理過程來避免最壞的情況發生。其次，當危機事件發生的時候，如何在時間有限、信息缺失、不確定性極高的環境里進行非程序化的決策，避免事態惡化，損失擴大，這是政府危機決策需要著力把握的基礎問題。從這個意義上說，危機決策是常態決策在緊急狀態下的應激反應，是領導干部最基本的能力要求。

很多時候，人類社會的演進是通過一次次的危機事件來凸顯管理缺陷并推動制度變革，促使人們在危機中學會如何發展的，但是現代化的治理不能總是用巨大的成本和血的代價來彌補制度和管理的缺陷，而是要善于從危機中吸取教訓，實現科學預應，努力避免和防范可能存在的危機。這樣的治理和決策過程，是與科學治理理念的形成和社會理性程度的不斷提高相聯系的。現代社會中，如果管理者不能夠實現技術改進和治理轉型，依然靠傳統的控制邏輯來進行危機決策，那么我們控制危機的過程可能就是耗損資源乃至引發更大危機的過程。有效的危機治理，是黨領導政府善于協調各種社會力量來完善組織結構，發揮制度功能，讓不同主體清晰地知道自己在事件中擁有哪些權利，承擔什么責任，扮演什么角色，履行什么職能。

危機事件中的決策通常是信息缺失或者極度不對稱情況下的非程序化決策過程。這對領導干部的決策能力是個巨大的考驗。為此，危機決策需要堅持以下基本原則：首先，領導者需要最大限度地獲取信息，這里所指的信息是真實的信息。作為決策者，無論是否存在信息失真，都需要在信息不確定不匹配的情況下，調動已有知識和經驗，對事態進行研判。第二，決策者要堅持保護人民群眾的利益。危機決策需要從管理有效的現實要求出發調動力量進行事態控制，避免信息傳播失范，最后實現危機化解甚至轉危為安。而這個過程中，需要堅持的最根本的原則就是人民生命價值優先于經濟利益。第三，危機決策需要保障公眾的知情原則。知情原則不是任何信息無差別的披露和傳播，而是與人們生命安全息息相關的信息，應該盡可能快、盡可能早地提供給公眾。當然，如何避免由于信息提供可能造成的社會恐慌，這是需要通過專門的針對性的訓練才能夠得以達成，也是跟一個社會的成熟與理性程度息息相關的。第四是責權相當的原則。責權相當原則強調的是領導者在緊急狀態下非程序化決策的基本權力，也表明分管領導者對危機事件負有的基礎責任。危機事件中領導第一時間到達第一現場，不僅僅是表明領導的“在場”，而是要通過領導者權力運行來化解危機，克服危機造成的損失。這里就有了常態治理中的權力運行結構的科學化安排和危機狀態下的授權機制。

危機決策盡管是非程序化的決策過程，但是其決策組織體系的常態運行并不能因此出現功能阻滯的問題。決策體系由權威決策機構、決策者集團、決策咨詢機構和民間研究機構等組成。近年來，政府管理越來越多地通過風險評估來保障決策的科學性。危機決策中，決策過程和決策落實可能存在信息失位和造成決策失范的細微因素，都應該被納入到決策視野中，這就意味著組織者和管理者需要通過科學決策來實現問題解決的針對性和專業性，通過民主科學決策的有序推進來最大限度地降低可能有的風險要素。但是也要看到，常態決策中，不少機構的風險評估是為迎合領導決策意愿而進行的，在危機決策中，這些機構有時很難發揮關鍵作用。因此，建構完善的調研體系和預警機制，形成專家系統和決策者對社會風險和危機情境持續關注的信息溝通系統，對緊急狀態下的決策科學性極為重要。

大數據時代的技術支撐系統要能夠為危機決策提供有效依據。今天的技術手段已經能夠對重大活動中的異常情態，對人群密集程度和人流方向，對可能存在的不確定性進行有效監測。推進危機決策科學化，需要解決如何實現超量信息有效梳理，相關問題分類管理和異常信息準確研判，并盡快采取相應措施。

危機決策科學化要有充分完備的應急法律依據。從2003年非典以來，我國已經初步形成了覆蓋生產生活各個領域的應急預案，以及包括2007年頒布的“突發事件應對法”和“政府信息公開條例”在內的相關法律法規。當前還需要形成與治理體系和治理能力現代化目標任務相適應的法律體系，并通過黨的建設制度改革來強化領導干部的法治思維和依法行政的能力。

（作者為中央黨校黨建部黨的領導與領導科學室主任、教授）endprint