農村宅基地使用權流轉制度中的政府職責

呂昕

摘 要：自十八屆三中全會正式提出全面深化改革，國家鼓勵農民住房財產權流轉政策方向明確。在深化改革的農村工作中，政府應該承擔起宅基地使用權流轉制度構建工作的重任，從前期工作、流轉工作、保障工作、監督工作四個角度入手，明確政府相應機構的職權及其界限，使廣大農民切實受益。

關鍵詞：農村宅基地使用權；流轉制度；政府職責

隨著國家對于農村宅基地使用權流轉政策的確定和改革試點工作的穩步推進，基于新時期農村深化改革、賦予農民更多財產性權利的發展方針，國家開放農村宅基地使用權流轉市場已經是大勢所趨。因此，未來農民手中的宅基地必然可以在原有的保障基本生活的基礎上，更好地為農民增收，實現農村的突破性發展。但是，考慮到宅基地是農民安身立命之本，新制度的確立和構建，需要慎重且全面地推進流轉工作。本文從農村土地流轉入手，參考借鑒國有土地使用權和集體建設用地使用權流轉現狀，探究政府在宅基地使用權流轉中應發揮何種作用，構想相應職能機構或新機構權限，完善工作流程，提高行政效率。

1 政府管理農村土地流轉現狀

1.1 政府管理農村土地流轉機構及其職能

土地，是人們賴以生存和發展的重要物質基礎，是人類生產、生活的主要依賴性資源，比如，我國自古便有“普天之下，莫非王土”的土地意識。新中國完成社會主義改造以后，成為實行土地公有制的國家，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，相應的，土地所有權形式就分為國家土地所有權和集體土地所有權。改革開以前，國有土地使用者對土地不享有權利，無償、無期限地使用土地，相應的也不可以有場地出讓、轉讓、出租、抵押等。經濟體制改革開始之后，經濟發展促進了對土地資源的需求的急速膨脹，隱性交易市場使得土地市場秩序混亂不堪。隨著改革開放，1988年，我國修改了憲法和土地管理法，建立了國有土地的有償使用制度，規范了國有土地使用權相關流轉問題。同樣的，近年來，在集體土地上，我們也不難看出它與國有土地使用權相類似的發展軌跡，在深化改革和農村發展的需求下，正在逐漸催生出農村土地流轉的相關制度的建設和完善。

目前我國土地管理的主體是政府，包括國務院和地方各級人民政府。根據《憲法》第89條規定，中華人民共和國國務院行使的職權第六項為“領導和管理經濟工作和城鄉建設”。國務院組成部門中華人民共和國國土資源部，作為土地資源的規劃、管理、保護與合理利用的國民經濟發展的基礎保障部門，在其網站上公布的主要職責中，規定本部門“承擔規范國土資源管理秩序的責任”、“負責規范國土資源權屬管理”、“承擔節約集約利用土地資源的責任”以及“承擔規范國土資源市場秩序的責任”。

地方上，以天津市為例，天津市人民政府的組成部門天津市國土資源和房屋管理局主要負責，就農村土地流轉管理而言，該機構目前的職能只負責土地確權登記發證工作，負責地籍和房屋權屬登記資料的管理。但其職能中包括“擬訂深化土地使用制度改革的政策措施并組織實施”，為將來承擔農村宅基地使用權流轉管理工作初步確定了權力基礎。再具體到農村，管理土地各項具體實施工作基本由鄉鎮政府承擔，村委會和村民積極配合政府工作。

1.2 政府農村土地管理的現存問題

在農村土地使用權流轉市場處于封閉狀態、隱性市場發展迅猛的當下，經濟發展而引發的對土地資源的剛性需求與農村的廣闊土地相互對接，而面對國家對土地流轉所持的相對保守的態度和管理上并不健全的有關制度，滋生了一系列的現實問題，對于即將進行的宅基地使用權流轉的制度構建，既是規范市場，又是予農以利的重大舉措。因此，流轉制度構建前，明確現存問題是基礎。

1.流轉范圍狹窄，規避法律現象嚴重

按照我國現行《土地管理法》的規定，農村集體建設用地使用權除因入股、聯營、破產、關閉等情況外，不得進入市場流轉。實際上，對于集體土地，只有先征收為國有土地后方可使用。宅基地使用權更是明確規定禁止流轉。農村土地價格低廉，特別是城鄉結合部的土地具有極大升值和發展潛力，與國家禁止流轉的政策相矛盾，此情況下，在巨大的利益誘惑面前，土地的供需雙方都挖空心思規避法律。現實中多見假借租賃之名完成土地買賣，假借聯營之名進行租賃等等隱性交易、低價買賣現象。此外，這種交易方式使得非法占地現象愈加嚴重，耕地面積在此過程中嚴重受損。

2.交易程序不規范，糾紛多發

現實中，作為流轉的前提，農村土地的確權登記發證工作落實的困難度、復雜性較高，而登記制度不完善所涉及的流轉主體、流轉土地范圍等又是常常引起糾紛的多發爭議點。同時，對于土地交易程序缺乏具體而統一的指導性規范，相關部門辦理經常出現疏漏，監督體制不夠完善等問題，影響著土地交易的安全性和穩定性。當然，由于土地流轉沒有相關的具體制度，并且多以合法形式掩蓋非法土地交易，由此引發的糾紛也頻繁發生。

3.土地價值評估難，地價失控導致集體資產流失

由于缺乏土地價值評估機構和專門的土地交易中心，信息的不對稱以及相對強勢的土地需求方，使得集體土地沒有科學合理的價格體系，價格的形成具有很大的任意性和主觀性，最終導致土地需求方，也就是土地未來的使用者惡意壓低價格，使得集體土地價格低于同等情況的國有土地價格。這種做法使得集體和農民收益流失，國有土地的交易秩序也相應受到影響。在此情況下，即便開放了土地市場，價格評估體系的不科學，讓制度無法達到預期的利民效果。

4.利益分配不均衡，農民權利未得到切實保障

一方面，由于隱性交易的存在，集體建設用地的流轉處于市場監管外，這使得農民和集體并不是真正的受益者，土地大部分的高額利潤掌握在使用者手中，這種利益劃分方式違背了土地流轉的根本目的。

另一方面，土地的獲益主要是一次性高額金錢收益，對集體而言，這樣一筆巨款的適用和收益缺乏具體的管理和監督措施；對農民個人而言，常常以非等價交換的不合理方式以喪失安身立明的土地為代價獲得報酬，使得農民在社會保障并不完善的現狀下難以維系生活。

2 農村宅基地使用權流轉中政府職責的特殊性

2.1 政府作為農村土地流轉管理主體的必然性

在土地公有制下，我國的土地利用的法律制度呈現出的是土地所有權和使用權分離的原則。國有土地所有權的主體是國家，代表的是全民的利益，國務院是國家土地所有權的唯一代表。因此，從國有土地的角度而言，國家作為所有權人，相應作為管理人。并且，為了防止土地資源濫用，國務院頒布通知，自2004年4月21日后，省級以下政府不再享有土地審批權，省級政府及各級土地行政管理部門形式土地管理者的權利。

基于國有土地的經驗，宅基地使用權也應當以政府作為管理主體。一方面，政府作為掌握國家行政權的執行機關，有能力充分調動手中各方資源，通過舉行聽證、咨詢意見、推行草案等方式形成行政決定，具體規劃各項制度實施細則，并能夠由國家公權力保障實施。另一方面，相較于市場等其他可以調控供需的主體，政府承擔著社會職能，更能夠科學地協調各方利益、保護廣大農民的根本權益。因此，政府因其所特有的宏觀性和強制力而具備了其作為管理主體獨特的優越性。

當然，政府依法進行管理宅基地使用權的同時，也會留給市場化足夠的空間，市場可以作為防范腐敗的利器。比如，在宅基地使用權轉讓、租賃中，引入招投標制度，在政府整體控制下公平競爭，讓流轉市場在政府的管理下更加高效地運行。

2.2 宅基地使用權作為政府管理客體的特殊性

宅基地屬于農民集體所有，于農民有最基本的居住保障性質，因此，一直以來，宅基地使用權的保障性優先于財產性，國家在制度層面，一直以來對城鎮居民在農村購置宅基地上的房屋嚴格限制，更無用論將宅基地使用權作為抵押、租賃等的標的。

未來，為了推進城鄉一體化，出于激發農村發展潛力，提高土地資源利用率，賦予農民更多財產性權利等多方面的考慮，農村土地勢必要開始沖破禁止流轉的枷鎖。農村宅基地使用權作為尚未開發的土地市場，并且關涉農村集體和農民個人的生活基礎保障和切身利益，政府作為管理者具有極其重要的意義。類比對照當下政府對于國有土地的管理，還是以天津市國土資源和房屋管理局為例，其職責中包括一項“負責國有土地使用權的出讓、轉讓、租賃、抵押、土地資產處置及政府收購、儲備的管理；會同有關部門負責土地定級估價和價格管理，公布基準地價；會同有關部門負責土地評估價格確認和土地評估機構資質管理，制訂土地使用租費標準”，體現了其對國有土地的全面地管理職能。未來宅基地使用權進入市場流轉后，在上述相應職能之外，因農村和宅基地本身特性，管理工作將會更具復雜性。

3 農村宅基地使用權流轉制度構建中政府的具體職責

3.1 政府承擔確權工作

確權工作是宅基地使用權流轉的基礎性、前置性工作，確定宅基地的具體面積和準確界限，能夠實現土地資源的規范化管理，同時將交易中的風險有效降低。在現行確權體系下，確權工作主要由鄉鎮政府主管，由相應政府辦公室、下屬的企事業單位中負責土地管理的部門從事具體工作，村委會協助完成。

但是，由于農村地區傾向于采取非公力形式解決糾紛，確權意識不強，在房屋、宅基地使用權雙重登記制度下，使得宅基地的登記發證制度沒有產生應有的公信力。自改革開放農村經濟逐漸活躍以來，國家持續推進農村確權登記，特別是為了相應十八屆三中全會深化改革的號召，2014年國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部和國家林業局聯合發布了《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用確權登記發證工作的通知》，強調確權工作的重要性，但在實際操作中，確權登記工作存在許多難題需要突破，亟待政府解決。

以天津市在2009年8月1日施行的《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》中的規定為例：“鄉鎮人民政府在接到村民委員會提出參加建設示范小城鎮建設申請后，應當對村人口、宅基地、房屋及附屬物等基本情況進行調查統計。調查統計情況由戶主、村民委員會主任簽字確認”。該管理辦法只是對確權登記做了粗略規定，但事實上，宅基地的測繪過程中，在數字化測繪、專業人員的員工費、各類儀器的費用等方面都需要投資大量的資金，且我國登記工作起步晚，受重視程度低，農村普遍缺乏專業的房地產權屬調查和登記人員，在測繪技術上普遍存在技術手段落后的問題，導致地籍測量登記效率和準確度都不高。因此，筆者認為，在未來開放流轉市場后，應該設立專門的確權登記部門，歸屬于鄉鎮政府管理，由上級政府向鄉鎮政府劃撥專項確權登記資金，采用聘用制，聘請具有專業測繪人員從事策劃工作，同時可以處理并嘗試解決在登記過程中的農民之間的宅基地爭議問題。并且，要提高工作隊伍的水平，通過有專業能力和較高素質的工作人員，減少因疏忽在漏、錯登記造成民事糾紛、行政糾紛發生的概率。

3.2 政府承擔流轉工作

在宅基地使用權流轉過程中，政府應主要解決集體資產流失、農民利益受損等在實際流轉中可能出現的問題。筆者認為，由上級政府的國土資源和房屋管理部門按照土地價值評估各地區土地市價，根據供需、政策的變化靈活調整價格。具體而言，需要在鄉鎮成立宅基地使用權交易中心或服務中心，也可以在鄉鎮的政務服務中心設置宅基地交易窗口，向農民提供最新的土地市場信息，解決農民關于土地轉讓的疑問，確定土地流轉是否合法、有效，消滅由于交易信息不對稱所帶來的土地需求方利用優勢地位壓低土地價格的問題。同時，宣傳部門要著力于加強有關政策精神的傳達，修正農民以往對于土地的錯誤認識，重申土地權利作為財產權利的重要意義，了解相應財產權利的行使以及風險的防范，讓政府保護農民土地利益的政策和具體流程為農民所知，讓農民充分利用土地資致富。

3.3 政府承擔保障工作

宅基地使用權之所以一直處于禁止流通狀態，主要是考慮到對于我國8億農民而言，宅基地使用權制度設計之初，保障農民基本居住權利的價值要高于其作為財產性權利增加其財產性收入的價值。即便后來農村經濟逐漸發展，許多人擺脫在溫飽線掙扎的貧窮命運，但是由于農村社會保障不完善等原因，禁止流轉以期土地能夠是農民最后和最根本的歸宿。但是，我們不能消極的將宅基地作為我國農村社保不完善的補救措施，政府應該以開放土地流轉作為完善農村社會保障的動力。因此，政府應健全完善農村社會保障體系作為流轉制度的支撐，在現階段基本養老保障、醫療保險等制度已經建立的情況下，繼續增加扶持和優惠政策，使農民不依賴于土地也能擁有可靠的生活保障，消除農民失去宅基地便無家可歸的顧慮，同時也降低金融機構等土地流轉需求方的風險。保障工作是政府在構建宅基地使用權流轉制度的一項輔助配套制度，這是給政府社會保障部門增加和強調的新任務。

3.4 政府承擔監督工作

土地作為新時期發展中最為迫切需要的資源之一，其本身又價值很高，極易滋生腐敗或違規操作等。因此，在農村土地流轉過程中，輔以農民權益又一關鍵因素，政府監督工作的重要意義毋庸置疑。一方面，要防止在土地高額利益的誘惑下，農民私自占用集體土地，損害耕地，以謀求私人利益。另一方面，有關管理機構在具體的工作流程中，違反規定，為他人謀取不正當利益，不論是否收取賄賂，都應該因影響到土管理秩序而受到行政處罰甚至刑法處罰。政府還要著重保護損害農民利益的不法行為，在賦予農民財產性權利的同時，更要協助農民做好權利保障工作。

上述四個方面的工作，基本涵蓋了宅基地使用權流轉過程中政府能發揮主要作用的關鍵點，能夠基本控制宅基地流轉秩序，從制度內部具體操作到制度外部的輔助措施，形成較為全面的農村宅基地管理體系。在實踐中，權力具體劃分應因地制宜，可以單獨成立新部門或者由鄉鎮政府管理的事業單位，進行確權和流轉工作，也可以在現有本部門中加入確權和流轉服務職能。而保障工作和監督工作也是政府的固有職能，只是在宅基地使用權流轉過程中，需要特別強調，以保障農民利益。

4 結語

農村宅基地使用權流轉制度的構建，是未來中央深化改革、“三農”工作、建設新農村的必然趨勢，因此，政府在規范具體操作工作、防止市場混亂、控制防范風險和保障交易合法透明高效中，應當發揮關鍵性作用。通過新機構、新部門的建立或者新職權的增加，在保護宅基地使用權交易秩序的過程中，最終達成維護農村社會穩定、實現農民切實獲利和保障廣大農民的根本利益的理想制度效果。

參考文獻

[1] 王衛國：《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社1997年版

[2] 陳耀東：《新編房地產法學》，復旦大學出版社，2009年版