轉型時期我國非政府組織志愿失靈及其治理之道

厲曉婷 王鵬程

摘 要：我國正經歷前所未有的轉型發展時期，各種社會問題和矛盾凸顯。非政府組織在彌補政府和市場缺陷等方面發揮著不可替代的作用，但作為社會重要組成部分，其也存在失靈現象，即志愿失靈。在社會轉型的關鍵時期，如何完善非政府組織的志愿服務，減少“志愿失靈”成為社會關注的焦點。本文從轉型時期我國非政府組織志愿失靈的表現、原因以及應采取的治理措施三個方面對這一問題進行了闡述。

關鍵詞：轉型時期；非政府組織；志愿失靈；治理

1 “志愿失靈”理論概述

“志愿失靈”（voluntary failure）理論，也叫第三方管理理論，是美國著名公共政策學者、非政府組織研究專家薩拉蒙（Salamon）提出的。“志愿失靈”主要指非政府組織的行為違背了公益慈善的宗旨，組織內部不能有效整合各種慈善資源，造成資源配置的低效率，從而導致在滿足社會多元化需求、提供公共福利等方面陷入了功能性和效率上的困境[1]。

一般認為，在政府失靈、市場失靈和合約失靈理論中，志愿部門往往被視為在政府和市場失靈之后的輔助性衍生物，是由于政府的局限產生的提供公共物品的替代性制度[2]。薩拉蒙認為，這些觀點忽略了非政府組織本身的缺陷。志愿部門作為人類服務的提供者也有固有的缺陷，由于利益驅動、道德失控、約束缺失等因素影響，也會產生失靈。

2 轉型時期我國非政府組織志愿失靈的表現

①非政府組織志愿服務靈活性低；②公眾志愿參與積極性不高；③非政府組織資金來源不足。

3 我國非政府組織志愿失靈的原因分析

3.1 政府支持力度不夠 政府對非政府組織的支持主要包括資金、人才、技術等方面的支持。目前，政府對非政府組織的支持主要表現為財政方面的支持，在人才和技術方面的支持較發達國家還存在一定的差距。例如，日本政府為了加大對非政府組織的援助，制定了資金援助制度和非政府組織事業補助金制度等。在圍繞降低非政府組織日常辦公的成本負擔，在提供廉價的辦公場所、法人組織“孵化”等方面提供了基礎性支援。然而，我國非政府組織人力資源管理與開發程度極為不足，大部分工作人員以非專職人員和中等文化程度的職員為主，高素質人才較為匱乏。

3.2 法律體系不夠健全 我國政府對非政府組織的管理缺乏嚴格的規范，法制化程度不高，現行的立法滯后于我國非政府組織發展的需要。雖然目前我國非政府組織的法律環境有所改善，從整體上看，現有立法層次依然較低。迄今為止我國還沒有一部完整的法律對非政府組織的性質、地位、作用、結構以及權益等進行全面定位，也缺少健全的相關配套措施。除此之外，隨著社會轉型的進一步加快，已有的有關非政府組織的政策法規已不適應形勢的發展，有待完善。

3.3 缺乏對非政府組織的有效監管 非政府組織因其公益產權的性質和承擔的公共責任，要接受嚴格的社會監督。而在我國，社會監督長期以來一直被忽視。我國對非政府組織缺乏有效的監督可以說是導致“志愿失靈”的重要因素。這種局面一方面導致了各種侵吞公益財產的案件頻繁發生，另一方面打擊了社會公眾的公益熱情并降低了公益組織的社會公信度。不少非政府組織為了維持其生存與發展，不得不走上了追求營利的市場發展道路。缺乏對非政府組織的有效監督不僅表現在缺乏社會監督等外部監督上，還表現在非政府組織內部缺少自我約束機制，部分內部人員缺乏良好的職業操守。因此加強和完善監督機制，還須在部門內部做好監督，實現他律和自律的統一。

4 我國非政府組織志愿失靈治理之道

4.1 加大政府對非政府組織的支持 為了彌補非政府組織“先天性”的不足，使其正常發展，政府必須加大對非政府組織的支持力度。這些支持不僅僅包括財力的支持，還包括人力、物力的支持。政府可以采取一些必要的措施，為組織的發展拓展資金來源，引入企業化管理模式，有效地利用募集來的可運營資金，向社會提供資助人和受益人都滿意的產品和服務。一方面，可以增加組織的收入，使非政府組織在取得社會效益的同時，也獲取經濟效益。另一方面，也有助于非政府組織吸引人才，更好地服務社會。

4.2 制定和完善有關非政府組織的法律體系 在社會轉型的關鍵時期，我國非政府組織的法律環境依舊存在立法位階低、體系不健全、法律法規欠缺等問題，這在一定程度上會限制非政府組織作用的發揮。制定非政府組織法，規定非政府組織的權利、義務和法律責任，逐步建立完善非政府組織法律體系，是我國非政府組織健康發展的必然選擇。政府應盡快出臺非政府組織在登記管理、公益捐贈、免稅、組織員工就業和社會保障等方面的法規政策，并適當調整對非政府組織嚴格限制的取向。借鑒西方發達國家的管理經驗，加快制定頒布《非政府組織法》，增強現有法律法規的銜接性，從而為我國非政府組織的發展提供良好的法律環境。

4.3 構建多元化的監督體系，提高社會公信力 如何保證非政府組織的社會公信力，防止非政府組織做假賬、打著公益旗號中飽私囊等問題，是政府和社會各界都十分關注的問題。一方面要完善非政府組織內部治理機制。建立自我約束、自我發展、自我服務的自律機制，完善非政府組織信息披露制度和問責機制。另一方面要發揮外部監督的作用。政府在放松對非政府組織管制的同時，要大力指導非政府組織逐步建立自律和他律機制。同時，發揮新聞媒體的輿論監督作用。另外，完善社會監督機制，規范非政府組織的行為，從而達到提高非政府組織社會公信力的目的。

當前，我國正處于社會轉型時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，各種社會問題也逐漸凸顯，在政府失靈和市場失靈的情況下，必須發揮非政府組織的作用。但非政府組織在提供公共服務和產品的過程中也存在失靈現象。因此，我們必須在充分考慮國情的基礎上，借鑒西方國家的管理經驗，有效克服“志愿失靈”問題，提升非政府組織在社會治理中的影響力，實現非政府組織與政府、市場之間的良性互動，從而構建一種適應現實社會發展需求的多元治理和社會自治的公共治理秩序，推動經濟和社會的順利轉型。

參考文獻：

[1]孫婷.制度供給視角下的“志愿失靈”原因分析[J].理論探索，2011（03）.

[2][美]萊斯特·薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門視界[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[3]王智慧.非營利組織管理[M].北京：北京大學出版社，2012：71.