完善公益性制度主義金融扶貧的法律機制

陳江華

[提 要]公益性制度主義金融扶貧是新時期扶貧開發工作的創新模式。其改變了由政府單一推行的公益性福利主義金融扶貧——輸血式扶貧模式，代之以由政府引導，吸引社會資金參與，以商業化運作模式融通公益性扶貧資金的可持續發展的造血式金融扶貧模式。為使這一模式具有切實可操作性，在借鑒BOT項目融資模式的基礎上，構建助推公益性制度主義金融扶貧的法律鏈接和多層次的法律體制。

[關鍵詞]公益性制度主義金融扶貧;

1941年1月6日，在美國國會大廈的國情咨文 ?講中，羅斯福總統首次提出了“四大自由”的論斷，將“免于匱乏的自由”（freedom from want），定義為人類的基本自由之一。1944年1月11日的國情咨文 ?講中，羅斯福進一步將“免于匱乏的自由”具體化，將“不言自明”的八大社會經濟權利（學界稱之為第二權利法案）——既將保障公民具有擺脫貧困、不受物質匱乏困擾，享有廣泛的社會經濟權利的自由，第一次認定為政府的基本責任。而且“免于匱乏的自由”也早在1948年就被寫進了聯合國《世界人權宣言》，我國在82憲法第四十五條也明確規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。然而，貧困幾乎遍布世界的各個角落，反貧困已成為困擾人類社會發展的世界難題。盡管許多國家，不論是發達國家，還是發展中國家;不論是社會主義國家，還是資本主義國家的政府為扶貧解困作了許多努力，但貧困在不同的歷史時期，不同的國家所呈現的狀況皆不同。在我國，扶貧開發已從解決貧困人口的基本生存和溫飽問題為主要任務的階段，即不受基本物質匱乏困擾的絕對貧困階段轉入使人們享有更廣泛的社會經濟權利的相對扶貧階段?！吨袊r村扶貧開發綱要（2011-2020年）》提出，未來十年農村扶貧開發工作目標是“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房?！边@一目標被輿論簡稱為“兩不愁、三保障”。為此，中國政府已作出了極大努力。但新時期扶貧開發工作面臨著新挑戰，相對貧困凸顯，扶貧對象因扶貧目標改變人數不減反增，特殊貧困矛盾突出，因病、因災、失業返貧壓力大等，這使新階段扶貧開發工作任務更為艱巨。扶貧解困需要投入的資金更大，國家民政部門每年掌握的扶貧款主要靠行政預算劃撥， 捉襟見肘。由此，單靠政府和政府設立的中國扶貧基金會提供公益性福利主義金融扶貧——輸血式扶貧已遠不能滿足目前扶貧工作的需要，只有拓寬融資渠道，創新金融扶貧機制，推行公益性制度主義扶貧，以商業化運作模式融通公益性扶貧資金，對弱勢人群進行造血式扶貧，合法有序地引導社會各類閑散資金參與扶貧開發，實現有效的產業扶貧，才能建立援助貧困地區經濟發展的具有約束和激動機制的金融法律服務體制，通過制度誘導作用，使金融資產流向貧困人群，發揮更好的資源調配功能。

一、我國公益性制度主義金融扶貧的現狀

公益性制度主義金融扶貧是當前國際社會的主流模式。其與公益性福利主義金融扶貧相比，既有區別又有聯系。相同點在于：兩者都具有公益性，都不追求以盈利為目的。但兩者也有較大差別：公益性福利主義金融扶貧追求直接融資給貧困者個人，其運作經費多來源于國家財政或捐贈，不追求服務者自身的可持續發展，如果“斷炊”大有“殺雞取卵之嫌”（如國家扶貧辦、中國扶貧基金會對貧困戶的貼息貸款）;而公益性制度主義金融扶貧，以市場為依托，既直接服務于貧困者個人，也直接服務于有一定規模的貧困者群體，同時注重服務者自身的可持續發展。目前，我國公益性制度主義金融扶貧主體主要是中國扶貧基金會旗下的中和農信項目管理有限公司（以下簡稱中和農信）和約100多個活動于中西部貧困縣的小額信貸組織、村鎮銀行。

（一）中和農信公益性制度主義金融扶貧的現狀

中和農信是由中國扶貧基金會于2008年底成立的社會企業，專門負責農村地區小額信貸扶貧項目的管理和實施。其前身為中國扶貧基金會小額信貸部，從1996年起一直致力于為無法從傳統金融機構獲得貸款支持的農村中低收入、弱勢農戶提供無抵押的小額信貸服務，并致力于提升他們的自立與自我發展能力。盡管中和農信公司不以盈利為目的，其公司總部費用由基金會承擔，但公司收入必須足以支付銀行貸款利息和基層機構的營運成本，以保持公司的可持續發展。十幾年來，其累計向15萬多農戶發放小額貸款近6億元，共有60多萬貧困人口直接從中受益。其中2008年共發放小額貸款3.8萬多筆，放款超過1.8億元（戶均貸款不足5000元）。目前，中和農信的小額信貸扶貧項目已經成為國內非政府組織中規模最大的小額信貸扶貧項目。已成為中國最大的公益性小額信貸機構。

（二）小額信貸組織公益性制度主義金融扶貧的現狀

上世紀60年代，一些發展中國家政府和國際組織嘗試為窮人提供信貸服務，創立了小額信貸模式。后其目的轉為消除農村貧困。1995年世界銀行發起并經多方資助者的努力，國際扶貧協商小組成立。標志著小額信貸開始為國際社會所接受。我國小額信貸模式受孟加拉國格萊珉銀行小額信貸模式的影響，1994年中國社會科學院農業發展研究所在河北易縣創辦了第一個小額信貸項目，被稱為扶貧經濟合作社，后 ?變為北京市農發扶貧基金會。此時，在政府以及國際NGO支持下，公益性制度主義的小額信貸機構在中國迅猛發展，數量巨增，據了解，最多時曾覆蓋全國80%以上的省、市、自治區，受益人口高達3000萬。為扶持和規范小額信貸組織，2008年，中國銀行業監督管理委員會、中國人民銀行出臺了《關于小額貸款公司試點的指導意見》，但由于融資受阻、經營范圍受限，身份尷尬，風險控制等多種因素的制約，小額信貸組織日趨式微。代之以村鎮銀行，但基于商業利益的考量，村鎮銀行的運作逐漸偏離了公益性的目的。隨著網絡時代的到來，為解決資金難題，P2P（個人對個人）小額信貸平臺應運而生，2008年由兩個25歲的美國女孩兒創設的——“我開網”就是一個小額貸款機構，其號召美國人把自己的閑錢捐獻出來，專門為每天生活費不足1.25美元的中國貧困人口提供貸款。該網站曾為200多名中國窮人募集了近10萬美元資金。但由于籌資遇困，2012年5月“我開網”關閉。2009年宜信公司推出了宜農貸平臺，采用一對一地將富余資金出借給貧困地區的扶貧對象。2014年5月銀監會下發了《小額貸款公司管理辦法》（征求意見稿），擬解決制約小貸公司發展的這幾大問題。

二、公益性制度主義金融扶貧的法律困境

目前，我國公益性制度主義金融扶貧仍呈現出可持續發展趨勢。但不可否認其也面臨著一些法律困境。

一是主體法律資格、法律地位界定不明確，相關立法嚴重滯后。盡管《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》中有鼓勵社會組織和個人以多種方式參與扶貧開發的表述，但其仍只強調扶貧開發以政府為主導，對其他參與者的主體資格、法律地位都沒有作出清晰、明確的規定。究竟是工商企業？還是公益性社團組織？抑或金融機構？其法律地位是否具有相對獨立性？至今中和農信公司都僅僅是公益性的社團法人，都未能得到監管部門發放的正式金融業務執照或許可證。不同的法律地位，將影響這些主體扶貧職能的發揮，政府的過份干預，會導致政府的權力尋租，滋生腐敗，進而影響公益性制度主義金融扶貧的可持續發展。

二是融資方式、融資渠道受現行法律的限制和制約嚴重，資金來源受限，難以滿足我國公益性制度主義金融扶貧的需要。由于法律地位缺失，各類扶貧主體融資渠道面臨舊法律機制的阻礙。如銀監發〔2008〕23號《關于小額貸款公司試點的指導意見》規定，小額貸款公司不吸收公眾存款，小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金，且不得超過資本凈額的50%，這就嚴重阻礙了小額貸款公司的融資渠道，提高了小額貸款公司的融資成本。新的基金管理條例將基金會分為公募基金會與非公募基金會兩類，實行分類管理。二者的區別在于基金的來源：公募基金會可以向公眾募集資金;非公募基金會的基金來源于特定個人或組織的捐贈，不得向公眾募集資金。同時《條例》第29條規定，公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年總收入的70%;非公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年基金余額的8%。基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。但他們必須接受社會的監督，定期向外公布信息。我國的私人公益機構政府是不與撥款的，人員工資福利等需要資金維持，如果特定個人或組織的捐贈不足，又不得向公眾募捐，那么錢從哪來？1999年出臺的捐贈法規定：公益性社會團體應厲行節約、降低管理成本，人員的工資和辦公費用從利息收入中按照國家規定的標準開支。但公益機構的利息收入，受其公益性的限制。即使法律允許向其他金融機構獲取貸款，但融資成本過高與服務于低收入人群之間無法匹配，公益性制度主義金融扶貧就難以為續。

三是缺乏有效的法律約束和激勵機制。公益性制度主義金融扶貧由于以商業化運作模式融通公益性扶貧資金，是用商業、金融的手段，創新性地解決社會問題，其追求的是自身可持續發展和扶貧的雙重目標。因此，必然進行金融創新，但無論其采取何種創新運作模式，如果沒有有效的風險控制和法律監管機制，都極易產生風險，造成管理混亂，再加之缺乏合法的可持續的制度性的融資渠道，公益性制度主義金融扶貧要么如無源之水，逐漸枯竭，要么在商業資本逐利本性的指引下，今后必然存在偏離社會公益使命的隱患，不再服務于貧困人群的自力解困，也無法滿足貧困人群的金融服務需求。

三、尋求多層次推進新公益性制度主義金融扶貧的有效法律機制

基于上述法律困境，公益性制度主義金融扶貧一路走來幾經起伏。2007年1月30日中國銀監會發布《村鎮銀行管理暫行規定》，引導和鼓勵主發起行批量化發起設立村鎮銀行，2009年6月9日中國銀監會印發《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》的通知，雖然解決了公益性制度主義金融扶貧主體的法律地位問題，擴大了融資渠道，但由于獲得扶助資金的貧困群體難以提供有效擔保，融資難仍然成為阻礙公益性制度主義金融扶貧發展的瓶頸。盡管“格萊珉銀行模式”在1993年就引入了中國，但依然無法阻擋一般商業性金融機構、小額信貸公司、村鎮銀行等出于盈利考慮，偏離公益目的，只為一些大農戶和中小企業提供信貸支持，不再面向農村、面向貧困人群提供信貸服務。由此，我國至今還沒有一家像格萊珉銀行那樣的真正公益性制度主義金融扶貧的小額信貸機構。要使我國公益性制度主義金融扶貧可持續發展，我們只能在借鑒“格萊珉銀行模式”的基礎，探尋一條具有中國特色的多層次推進的公益性制度主義金融扶貧之路。我國是大政府，小市場的發展中國家，公益性制度主義金融扶貧只有尋求政府、專門以貧困人口為服務對象的公益性小額信貸機構或銀行、公益組織三方合作，形成多層次的可持續、可推廣的公益性制度主義金融扶貧創新體系，并通過有效的多層次的法律機制來推進其發展，為其保駕護航。這就要求：

（一）厘清公益性制度主義金融扶貧各法律主體之間的法律關系、法律地位。

眾所周知，扶貧解困，提供物質幫助是現代政府的憲法責任。為弱勢群體和經濟組織謀求發展實現共同富裕是社會主義的普世價值觀。但這并不意味著單一的政府救助是唯一的扶貧手段。中國政府幾十年來的扶貧實踐已證實，單一依賴有限的政府財政扶貧資金進行這種供血式扶貧，一是資金有限;二是極易產生權力尋租、貪污腐化，使扶貧資金難以到達貧困者手中，不具有可持續性、全面性、發展性。而公益性制度主義金融扶貧正好摒棄了這些弊端，改變了政府在扶貧解困工作中絕對、壟斷的地位，用看得見的手和看不見的共同來調控和助推扶貧事業的向前發展，這已達成社會共識。《中國農村扶貧開發綱要》（2011年—2020年）（以下簡稱《綱要》）就明確規定，“繼續完善國家扶貧貼息貸款政策，積極推動貧困地區金融產品和服務方式創新，鼓勵開展小額信貸貸款，努力滿足扶貧對象發展生產的資金需求?！辈浑y看出，《綱要》肯定了公益性制度主義金融扶貧的方向，間接界定了政府、貸款人（銀行）、扶貧對象三者之間的關系，明確了政府在公益性制度主義金融扶貧中應起到的引導和補充作用。貸款人（銀行）保持相對獨立的市場經濟地位，精準扶貧，真正為貧困人群提供資金幫助。并通過制定單行法規來具體界定其他各主體的法律關系和法律地位，規制其市場準入，引導投資方向，避免其偏離公益扶貧的方向。如中國銀行業監督管理委員會、中國人民銀行《關于小額貸款公司試點的指導意見》規定，小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司?！☆~貸款公司在堅持為農民、農業和農村經濟發展服務的原則下自主選擇貸款對象。根據《村鎮銀行管理暫行規定》第2條規定，村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。是獨立的企業法人。由于小額貸款公司是經工商注冊的商業性企業法人，依法不能經營存貸款業務，融資渠道受限，后多數改制為村鎮銀行。2014年5月銀監會、中國人民銀行下發《小額貸款公司管理辦法（征求意見稿）》，《意見稿》在融資限制、業務范圍等方面邁出實質性步伐。原《關于小額貸款公司試點的指導意見》對“從銀行業金融機構獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%”、“同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%”的限制都將取消。但仍將其作為一般性工商企業對待，未明確小貸公司的金融機構法律地位，但在實踐中小額貸款公司已在嘗試發行債券、開展資產證券化的業務。其法律地位應界定在非銀行金融機構。隨著網絡金融的興盛和發展，P2P的小額信貸模式出現，但由于貸款主體法律地位法律未明確界定，應盡快納入法律調整軌道，如同小額貸款公司，法律應作出明確規制。

（二）借鑒BOT項目融資方式，創新金融扶貧模式，以政策、制度、法律等多層次的法律規制體系，助推專為扶貧對象服務、實現機構可持續發展的、可復制、可推廣的公益性制度主義新金融扶貧體系的建立。

其法律鏈接如下;首先由參與產業扶貧開發的農民組建產業發展專業互助組，然后設立一家項目公司，充分發揮政府財政專項資金的引導作用，以政府財政產業扶貧專項資金為資本金，通過中和農信發起設立一家有限責任公司形式的項目公司、產業發展專業互助組出少量資本金，撬動社會資金共同扶持和參與產業扶貧，向項目公司出資，再以項目公司的名義向銀行申請貸款，簽訂貸款協議，但基于物權變現難的風險考量，銀行一般不愿意接受貧困戶以山林承包經營權、土地承包經營權、宅基地及農村房產設定抵押，因此我們不妨以項目公司的資本——政府中和農信、產業發展專業互助組出資及其社會捐贈或出資資金，加上項目公司未來的收益向銀行設立浮動擔保，簽訂擔保協議及產品預售合同，這樣銀行可以完全按商業化運作，控制風險。具體操作交給項目公司中的專業互助組去做，項目公司將貸款拆分成小額貸款，具體發放給參與產業開發的扶貧對象，由于專業互助組與扶貧對象之間相互熟知，建立起了相互間的信任關系，這就等同于為扶貧對象提供了聯保，為防范風險，項目公司還可以要求扶貧對象提供以山林承包經營權、土地承包經營權、宅基地及農村房產設定抵押的反擔保。這樣就形成了有效的法律鏈接，把風險控制到了最低點。同時再建立相應的法律輔助體系，完善稅收、保險和捐贈法律制度，助推公益性制度主義新金融扶貧體系的建立。

參考文獻

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