農民職業化的路徑與保障問題研究

吳曉+廖雯柵

[提 ?要]農民職業化是現代農業發展的必然趨勢，傳統農民向職業農民的轉變過程也必然伴隨著農村土地的集中化和規模化、農村勞動力的轉移、職業農民的培育和扶持這三個階段。從這三個階段入手，圍繞農村農業環境的優化、農村勞動力城市化過渡和職業農民的培育等方面，探討法律如何保障農民職業化的順利推進。

[關鍵詞]農民職業化;職業農民;法律;教育培訓

作者簡介 ?吳 曉（1991-），男，西南大學法學院，研究方向為民商法;（重慶 400715）廖雯柵（1991-），女，江西財經大學法學院，研究方向為經濟法。（江西南昌 330013）

黨的十八大報告指出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路;加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋;堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力，發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。可見，中央從宏觀層次方面業已經認為農民職業化勢在必行。

一、傳統農民與職業農民的界定

農民，根據《新華詞典》的解釋，是指在農村長期從事農業生產的勞動者。然而，在我國的現實生活中，農民的涵義卻遠不止于此，“農民”一詞更多的情況下指的是一種身份，與城市居民（以下簡稱“市民”）相對。農民從事農業生產更多的是一種不得已的選擇，與市民相比，農民的經濟、教育、醫療和住房環境條件相對較差，并且在過去很長的一段時期內，農民處于禁止向城市流動的狀態之下，承受著諸多不平等的待遇。有的學者甚至認為，農民是一種低層次的社會等級，在以前，把下放當農民、到農村勞動，把戶口從城市轉到農村，作為政治處罰的重要手段。[1]改革開放以來，我國經濟快速騰飛發展，經濟總量已躍居世界第二大經濟體，城市建設日新月異，人民的生活水平得到了質的提高，然而在中國的部分地區，這種改革開放的成果似乎并未被全民共享，很多農村地區仍存在農民解決不了口糧問題，發愁著子女的讀書和家庭醫療問題等等。因此，如何在當前發展形勢一片明朗的情況下，讓成果共享，全民共富，是我們必須深思和探討的問題。

農民，在過去乃至現在，長期以來作為一種身份標識為人們所印象，伴隨著這種身份，其天然地依賴著土地，依附于農村。然而，國家在城鎮化、工業化的傾斜發展時，對農村的建設顯然不夠，尤其表現在農村的教育和醫療水平與城市相比存在很大的差距。20世紀80年代推行的家庭聯產承包責任制度，使得農村人人有田可種，將個人的付出與個人的收入掛鉤，極大地調動了農民的積極性，解放了農村的生產力，解決了舊體制的“大鍋飯”問題。但是隨著經濟社會的發展，家庭聯產承包責任制度的弊端也逐漸顯現，由于農戶分配承包土地有限和家庭的分散經營的模式，難以形成土地規模經濟效益。這種制度在過去能有效地解決農村居民的經濟和溫飽問題，但現今已經遠遠比不上城市居民的收入獲取途徑。隨著經濟收入的逐漸拉大，伴隨的各種問題也逐漸顯現，農村青年勞動力無心耕種，開始向城市轉移，農村只剩留守兒童和留守老人，使得大量土地不能得到有效耕種，導致了大量土地的荒廢。

本文所指的職業農民，是相對于傳統農民而言的。農民職業化是指從傳統農民向職業農民轉變的過程。相較于傳統農民，職業農民對于農業生產經營服務的選擇更加主動，而不再是一種被動不得已的選擇;農業經營服務的目標是最大限度地獲取利潤，而絕不再是僅僅為了生計;農業生產方式更加科學、采用先進的科學耕種方式、農業產業化規模化，而不是再是靠遵循先輩的經驗法則、不再受到土地資源的限制。與此相伴隨的是農民收入的極大提高、土地資源能夠得到充分且合理的利用。本文所指的職業農民，與出身和身份無關，是以追求土地效益最大化為目的，采用先進的農業科學耕種方式，遵循和利用市場機制和規則，完全從職業的角度來進行農業生產經營服務的農民。

必須清醒認識的是，農民職業化絕不是一蹴而就的事情，而是必須經過長時間摸索、長時間規劃和長時間引導的過程。農民職業化一般存在兩個過程，一是農村勞動力不斷地從農業向非農產業轉移的過程，二是職業農民的培育和扶持過程。[2]首先，農民職業化必然伴隨著土地的集中化和規模化。由于我國農民天然對土地的依賴性，如何有效地使他們“讓”出土地，實現土地的集中化和規?；菓斒滓鎸Φ膯栴};其次，農民職業化必然伴隨著農村勞動力從農業向非農產業的轉移。我們必須認真處理好農村勞動力城市化的過渡問題，由于農村和城市家庭經濟條件和社會教育環境的差距，農村勞動力的文化素質程度相對較低，所掌握的社會生存技能相對較為缺乏，如何正確引導和幫扶他們轉型、獲取相較以往更多的經濟收入則是我們不得不面對的另外一個問題;最后，在實現土地的集中化和規?；螅伞罢l”來耕種、采用“何種”方式耕種以及實現“怎樣”的耕種目標，也是我們應當處理的又一難題。誠然，農民職業化是一個漫長的過程，其也是一個社會綜合互動的過程，離不開政治、農業、經濟和法律等綜合引導和規劃，本文擬從以上所提出的三大問題入手，結合各方的解決方案，從法律的角度出發，探討在農民職業化的過程中，如何充分發揮法律的保障作用，順利推進我國農民職業化。

二、完善農村土地市場，健全農村土地流轉機制

農民職業化必然伴隨著土地集中化和規?；?，雖然2007年我國《物權法》規定了農村土地承包經營權可以依法以轉包、互換、轉讓等方式流轉，然而在現實生活中，由于農民的市場意識較低、風險預測能力較差，同時由于國家尚未出臺明確且規范的土地承包經營權流轉規則和健全的土地承包經營權登記制度，導致許多并無務農意愿的農民不能及時地將土地流轉、盤活資金，從而導致土地的荒廢。此外，由于土地承包經營權的流轉制度尚還處于摸索階段，在推進和健全農村土地流轉機制的過程中，要切實防控農民流轉土地受騙、交易不公等情形，同時也要切實打擊農村土地流轉的投機行為和農地流轉的“非農化”行為。

（一） 健全土地承包經營權登記制度

農村土地承包經營權在我國的權利體系中，屬于他物權的一種，其明確的公示登記就顯得尤為重要。在以前，農民對于自身承包的農村土地，即使發生了承包地的確權糾紛，由于農村的風俗和自治傳統，也會在農村經濟集體內部得到解決。然而，要構建一個良好、有序的農村土地市場，統一的土地承包經營權確權登記機制是必要的基礎和前提，因為此時的農村土地不再只是面向農村經濟集體內部，同時也歡迎有熱情、有能力、有技術的非集體成員發展現代農業。面對未來即將出現的復雜多元的土地市場，我們應當事先做好農村土地承包經營權的確權登記工作，切實有效地保障未來農民順利的流轉手中閑置的土地承包經營權。

欣慰的是，2014年11月24日國務院公布、自2015年3月1日起施行的《不動產登記暫行條例》明確規定，將“耕地、林地、草地等土地承包經營權”納入不動產登記。我們應當加快制定全國統一的土地承包經營權的登記管理規則，建立全國統一的土地承包經營權登記數據庫。

（二）完善土地承包經營權流轉制度

要實現農村土地的集中化和規?；?，關鍵在于土地承包經營權的流轉。依據我國《物權法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（以下簡稱《流轉辦法》）的規定，農民可以采取轉包、出租、轉讓等方式進行土地承包經營權的流轉，然而《流轉辦法》規定，承包方要想以轉讓的方式進行土地承包經營權的流轉，其事先應當向發包方提出轉讓申請，在得到發包方的同意后，方可轉讓。筆者認為，此種方式的法律規制欠缺考量。土地承包經營權的流轉制度正是為了順應和遵循市場規則，吸引對務農有熱情的、有能力的人發展現代農業，倘若對于土地承包經營權的轉讓也須經發包方的同意，此項制度會受到極大的限制。市場主體，只要是遵循自愿、等價、有償等原則所達成的交易意向，都應當被賦予自由和尊重，而不是再人為地添加一道行政審批程序。在城市土地權利轉讓交易中，需要經發包方（即國家）的審批同意是一件讓人不可思議的事情。

當然，農村土地承包經營權的轉讓審批是為了防止農村土地的“外流”和“非農化”，《物權法》和《流轉辦法》同時規定，本集體組織成員在同等條件下，享有優先購買權。同時，在完善農村土地權利流轉制度的同時，我們應當切實加強建立土地流轉的后續監控制度（本文后述），也是將使得農村土地“非農化”的擔心顯得無必要。

（三）建立土地承包經營權流轉的后續監控制度

完善土地承包經營權流轉機制是為了追求農業效益的最大化。在完成土地承包經營權的流轉之后，國家應當加強對再承包方的土地使用情況進行監控和回訪調查，切實保證再承包方并非為了進行“農村土地流轉投機行為”和“非農化”行為，防止農村土地市場的泡沫經濟。農村土地不同于城市土地，其流轉的經濟性質應當僅僅限于為農民的城鎮化過渡提供經濟基礎，其更多地應當體現農業耕種價值。因此，其流轉不應當像城市土地一般，完全遵循市場逐利規則，肆意放縱土地權利的轉讓和哄炒行為，國家應當加強行政干預和后續監控，保證農村用地轉讓后的持續耕種，而非短暫投機，對于再承包方受讓后不耕種投機再轉讓行為，應當嚴厲查處。同時，應當嚴格禁止農村土地的“農用轉非農用”，切實保障農民在轉讓過程中的合法權益，及時發布權利流轉交易信息，防止農民因為市場知識和價格情報的缺失而受騙等不公允情形。

三、加快推進農村勞動力的轉移，建立公平合理的戶籍制度和社會保障制度

農民職業化伴隨著農村土地的集中化和規模化，同時也必然伴隨著農村勞動力的轉移。由于我國長期以來的城鄉二元結構體制，在戶籍和社會保障等方面，農村和城市有著很大的區別，極大地阻礙了農村勞動力的自由流動。因此，在推進農民職業化的過程中，必然要對現行城鄉二元結構體制進行改革，建立公平合理的戶籍制度和社會保障制度。

（一）推行戶籍制度改革，為農民職業化營造有利的政策環境

在傳統的城鄉二元結構的戶籍管理制度下，出生決定了地位，農村出生就是農民，城市出生就是工人，城鄉分割的二元戶籍制度，形成了農業戶口和非農業戶口。[3]過去，農民進城就業，由于戶籍身份的限制，在用工、技能培訓和居住等方面會遭受到阻礙，特別是《暫住證》等管理制度，體現了農民應非農業戶口在城市管理中的被動地位。要推進農村勞動力的轉移，首要的就是要推行城鄉二元的戶籍制度改革，當然本文所指的戶籍制度改革并非單純地全面放開戶籍管理制度，因為這樣做很可能超過城市的接受容納能力，例如鄭州市2003年的寬松戶籍制度引來了大量的外來人口，并因城市不堪重負而在次年被部分叫停。[4]因此，戶籍制度改革必然是宏觀統籌和因地制宜的，各省市區根據其自身的農村人口和城市接納能力，合理設定落戶標準，有序引導農村勞動力的轉移。

值得欣喜的是，2014年6月30日，中共中央政治局審議通過了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。《意見》指出，要尊重城鄉居民自主定居意愿，優先解決存量，有序引導增量，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。同時，對各大城鎮的戶口遷移政策做出具體規定，要求全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件以及嚴格控制特大城市人口規模等等。但這些仍舊只是在宏觀方面的規定，尤其是對于大城市以及特大城市的積分落戶制度等等仍有待各個省市出臺細則，而且由于通常積分制度會優先考慮學歷高、專業強等高精尖人才，如何使農民應對積分制度的要求和其他城市居民的競爭，增強他們的落戶競爭能力，仍舊需要探討和規劃。

（二）創新社會保障制度，扶持農民城鎮就業

傳統的城鄉二元戶籍制度，不僅限制了農民向城市的自由流動，還帶來了城鄉社會保障制度的不均衡化，農民在教育、醫療和住房社會生存環境和條件等方面，都處于較大的弱勢地位，由此也導致農民的社會素養相對較差，在城市就業方面競爭力相對不足和對市場經濟的把控和風險預測能力相對匱乏。因此，在推動農村勞動力向城市流動的過程中，首先應當在同一戶籍制度的基礎上，逐步推動城鄉社會保障制度的一體化，將農業龍頭企業的工人和非農產業就業人員納入社保體系，從根本上給予農民“國民待遇”。[5]一方面由國家政策扶持，一方面主動吸納有能力的農民城市就業，主動加入城市的社會保障體系，形成雙向互動。

此外，應當幫扶提高農民城市化競爭力，加大對農民的職業技能培訓的投入，合理引導農民城市就業，對城市用工缺口較大的崗位加強用工宣傳，吸引農民的城市就業。應當號召城市企業用工均等化，不應當在用工方面進行歧視，對有潛質、有能力的農民應當吸納就業，提供培訓機會，積極推動農村勞動力向城市轉移。

（三）幫扶農民進城創業，多渠道推動農村勞動力的轉移

經過筆者調查走訪，發現農民在城市餐飲服務、家政服務和交通運輸等行業都有足夠的熱情和較大的競爭力，當地政府應當出臺政策，積極幫扶有能力的農民進城創業，提供資金信貸支持和創業扶持。上文提到，沒有務農興趣的農民可以將土地承包經營權轉讓而獲取資金，但是農民天生地對土地有著依賴感，在市場意識尚未普遍形成時，土地承包經營權的流轉可能較少。筆者認為，應當完善土地承包經營權的抵押制度，因為這樣一方面農民可以通過抵押獲取創業資金，另一方面又可保留土地承包經營權。然而，我國《物權法》、《擔保法》和《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》都規定，耕地的土地承包經營權抵押無效。從理論上看，土地承包經營權具備很強的社會保障和福利功能，以這類耕地的承包經營權作抵押，在抵押實現時，將有可能導致土地承包經營權人喪失這項極為重要的權利，淪為失地農民，引發嚴重的社會問題。然而，既然法律同時規定，土地承包經營權可以依法轉讓，就意味著我們在推動農民職業化的過程中，必須要摒棄農民應當人人有田可種、土地承包經營權是農民生活唯一保障的理念，應當在加快整合農村土地的同時，多渠道地盤活農民手上的土地資源，為他們的城市化提供資金，而不應當仍舊固步自封，停滯不前。因此，應當放開土地承包經營權的抵押監管，為農民職業化提供多種渠道的融資途徑。

四、培育和扶持新型農業主體，建立和完善農民職業培訓體系

農民職業化，其最顯著的標志就是職業農民的出現，由于職業農民所追求的是土地規模經濟效益，所面對的是規?；恋?，其必須具備科學的耕種知識和專業技術、敏銳的市場察覺力和完備的風險意識。因此，我們必須面對我國當前農民素質普遍偏低的事實，完善相應的農業職業培訓體系，同時，為了應對發展現代農業，培育職業農民，應逐步推行農業資格準入制度，從源頭把關。

（一）分層次培育農民，建立階梯式農民職業培訓體系

縱觀國外農業強國，無一不具備完備的農民職業培訓體系，發達國家農業職業教育體系健全，各層次教育培養目標鮮明，特色突出，而且相互銜接緊密，學生畢業獲得職業資格證書和文憑證書，就可以就業。[6]例如，法國的農業教育體系由中等農業職業技術教育、高等農業教育和農民職業教育3個部分組成，三類教育分別面向不同層次、不同基礎的學生，全面全方位地對國內的農民進行農業職業培訓。[7]因此，我國也應逐步建立階梯式農民職業培訓體系，尤其是針對成年農民，他們的務農技術大多靠口傳心授，農業專業知識也因此相對薄弱，要加大培訓投資力度。此外，針對國家通常會對農民和農業進行專項資金補貼，可以試行依據農業培訓成績進行考核，將農業補貼與職業培訓向掛鉤，提高農民的學習熱情，主動學習農業生產知識。

農業職業化過程中，最顯著的特征就是農民分化越來越精細，而不再同于以往的兼業農民，事無巨細的都要操心。隨著新型農業主體的培育，技術服務型農民的出現也是必然，這類農民往往集中掌握某些農業技術、擁有一技之長，主要為農業生產者提供農業技術服務、信息咨詢等勞務工作，獲取收入。而這類技術服務型農民一般來自受過高等教育的大學生和研究生，事實上，我國目前的農業高等教育是比較完備和全面的，國家應積極引導吸引大學生到農村就業，成為新型農業主體的一份子。

（二）推行農業資格準入制度，提高農業就業門檻

千百年來，農民以身份擇業，出生在農村的人大部分的情況下均以務農為生，這種身份主義的農民職業觀給人造成一種印象，就是農民都是最普通的工作，不僅不用選擇甚至不會去選擇從業。然而，隨著農民職業化的推進和職業農民的出現，我們未來對于農民的要求將大幅提高，無論是從知識素養、專業技術還是資金背景，都將會有很高的要求。其實在國外，農業資格準入制度一點也不陌生，甚至同司法考試、會計師考試一般為人們所理解和熟知，因為在他們的意識中，農民就是擁有專業技術、在專門領域的從業者，理當擁有從業資格準入門檻。例如，在法國，政府規定農民只有在取得合格證書后才能經營農業、享受國家農業補貼和優惠貸款的資格。[8]

由于我國農業從業者的文化素質相對較低、學習農業知識的熱情普遍不高，推行農業資格準入制度，一方面迫使想要繼續從事農業的農民們去主動學習農業科學知識，另一方面可以保證未來農業從業者隊伍的基本素養，一舉兩得。我們應當摒棄，農民本身就是這個社會的弱勢、知識缺乏群體，要求他們要通過專門的考核才能從業無疑對他們來說是雪上加霜的觀念，開始樹立起農民是一個專業的職業的理念，是一個應當擁有專業知識、經營現代科學農業的理念，推動農業新型經營主體的形成。

參考文獻

[1]鮑忠杰.職業農民與農民職業化研究[J].當代經濟，2012，（6）.

[2]洪仁彪，張忠明.農民職業化的國際經驗與啟示[J].農業經濟問題，2013，（5）.

[3]楊鈞.農民職業化的實現路徑分析[J].農業經濟，2012，（12）.

[4]孫文凱，白重恩，謝沛初.戶籍制度改革對中國農村勞動力流動的影響[J].經濟研究，2011，（1）.

[5]郝麗霞，委玉奇.農民職業化的制約因素及對策分析[J].農村經濟，2009，（12）.

[6]朱識義.戶籍制度與農村土地制度聯動改革機理研究[J].求實，2014，（12）.

[7]高原，陳海濤，閆秀清.論發達國家農業職業教育體系[J].河北科技師范學院學報（社會科學版），2005，（4）.

[8]陳書嫻.法國農業教育對推進我國農民職業化的啟示[J].教育與“三農”，2013，（1）.

責任編輯：邵猷芬