農地承包經營權影響因素及發展對策

王 佳

（黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080）

引言

城鎮化是近期我國發展的必然趨勢，這一過程無論對于較小城鄉差距還是農業的經濟增長都發揮著非常重要的作用。然而城鎮化的進程也對傳統的土地產權問題提出了越來越多的挑戰。而在這其中農地承包經營權所面臨的變革最為明顯。

農地承包經營權是構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利中最為重要的一環。今年年初中央一號文件明確提出，在土地所有權不變，并且承認承包權的前提下，進行經營權流轉，實施農地“三權分離”。農地三權分離，可以使土地上的所有權、承包權和經營權在依法確權后明確各自的權屬人。從所有權和承包權中分離出來的農地經營權可使農民實實在在獲得財產權收益，從而促進農地經營權的流轉。

但在城鎮化的過程中往往伴隨著大宗的土地承包經營權的流轉。在流轉過程中時常會發生集體經濟組織以所有權名義侵犯農民承包權，地方政府在農業招商引資時強制農戶流轉或地租不足額支付或農民全家常年外出務工后承包權的喪失等現象。這些現象的出現會影響農民行使農地承包經營權的積極性。那么如何能在發現新情況的基礎上，推動農地承包經營權向利于農民自身利益方向發展是我們所面臨的重要課題。本文如下會對影響農地承包經營權流轉的因素進行分析，并基于所得結論提出相應的發展對策。

一、影響農地承包經營權流轉的主要因素

農地承包經營權作為一項能夠增加農民收入，構建合理農業體系，促進農業現代化的必要手段，其流轉受到多方面的制約。社會因素是眾多影響農地承包經營權流轉的因素中最為重要的一項。農民身處于復雜的社會環境中，所以社會因素很大程度上決定了農民是否愿意行使農地承包經營權或以哪種方式來進行流轉。再細化社會因素就會發現這其中還包含著更多的細小影響分子。例如，某一地區農業人口的數量、農業組織化程度的高低、城鄉收入差距的大小、土地流轉體系是否完備都屬于其中。若某區域農業人口具有較高的文化素質，農業組織管理水平與之較為適宜，則農民就會愿意通過流轉農地承包經營權。除此之外，國家的相關政策法規也是較為重要的影響因素。一貫、平穩、積極的農業政策及針對農業承包經營權的相關制度是保證土地流轉的基石，也是保證農民從流轉中獲得長期、穩定收入的保證。國家政策因素應由兩部分構成，第一部分就是國家為了保證農民獲得農地基本收入的保障性政策，如農業補貼、耕地保護、農權確權等；另一部分則是為了保障農民順利行使權利而制定的相關法律制度。只有在明確的農地所有權基礎之上，才能將農地的占有權、使用權、收益權、流轉權完整的賦予農民。而且在農地流轉過程中，若能保證農民依法、自愿、有償的行使農地承包經營權也能極大的加快農地流轉效率。

從以上的分析不難看出，社會中的方方面面都有可能成為影響農業承包經營權的因素。當然，我們不能忽略的經濟因素也是影響因子之一。促進農地承包經營權流轉的根本目的就是要增加農民的收入，使農民真切感受到土地帶給他們的實惠。所以經濟因素是推動農地流轉的源動力。在農地流轉過程中，農民通過簽訂相關的承包權流轉合同，在一定年限內讓渡土地使用權從而取得收入。只有當這部分通過權利流轉所取得的收入高于原農地帶來的人均純收入時，更多的農民才會將農地流轉起來。

保障性政策的缺失也是影響農地承包經營權流轉的另一重要原因。隨著我省城鎮化進程的加速，越來越多的農村青壯年勞動力涌入城市，老人及部分農村婦女承擔起繁重的農業勞動。目前黑龍江省農村相應的醫療、養老保障體系并不十分完善，這使得部分農民在很大程度上還將土地收入作為用于化解疾病和養老風險的主要經濟來源。這就減少了農民將承包的農地進行流轉的意愿。而且，目前該省的農地承包經營權流轉還處于農民自發階段，缺乏相關的政府政策引導及中介服務，針對土地流轉過程中的評價制度也不夠精細。這都不利于農地流轉向規模化、市場化發展。

二、政策建議

（一）完善農地承包經營權登記制度，明確土地產權長久不變

為了穩定和完善農村土地承包關系，促進農地經營權流轉，就要針對農地承包經營權進行完善的確權登記頒證工作。體系完備、運轉良好的登記制度可以增強農民對農地財產權的信心，進而促進土地市場發展。同時其也可以約束地方政府依法行政，為農民尋求法律救濟提供依據。農地權利登記過程不僅要有標準的程序，更要有統一的規則。農地確權登記頒證，不僅要確認農民集體經濟組織的土地所有權，更要確認農民土地承包經營權。針對農地承包經營權的登記工作不僅要體現在權利的初始確定階段，更要延伸至對權利變更情況的掌握。防止在轉讓過程中，因權利人不明而引起的上當受騙現象的發生。

在此基礎上，才可以引導和鼓勵農民流轉所承包土地的經營權，若想使農地承包經營權有序安全流轉還要明確其生效時間。農地承包經營權應當自登記之日起即產生效力。未經登記的農地承包經營權，權利人不得行使權利。省級主管部門應制定《農村土地承包經營權流轉管理辦法》實施細則（以下簡稱《實施細則》）。在《實施細則》中明確登記內容及相關法律責任。嚴格遵循農地用途，當農地用途發生轉變時要進行變更用途登記。擅自變更用途的，應責令其恢復原狀，并對土地所有人遭受的損失進行賠償。

在農地承包經營權登記的基礎上，還應該對農村集體所有制進行改革。現有農村集體所有制內涵并不明確，盡管《物權法》試圖明確集體成員和集體組織之間的財產所有權關系，但集體組織無論在對農地承包合同的控制權上，還是在對集體資產利潤的分配權上都有著絕對的控制力。這會使因農地經營權流轉而得到的利潤集中在集體組織手中，而不是直接分配給集體成員，從而挫傷農民流轉經營權的積極性。所以，若想強化農民的農地產權促進流轉就應明晰集體所有權的安排，明確集體內各成員對集體資產的權利安排，改變原有的集體管理模式，采取法人治理模式。

（二）完善相關法律建設，推進農地承包權賦權工作

隨著城鎮化的加速，大批農民放棄農地耕作進入城市務工。遷移的農民為了保留對土地的承包權往往將農地留給家里的老人、婦女或親戚、朋友耕種。這種小范圍內的經營權流動十分影響農地的經營效率。同時這種現象也帶來了農地承包權和經營權的分離。

為了順應農地兩權分離的趨勢，也為了更好地明確農民的承包經營權，擴大農地流轉范圍，十八屆三中全會已經對分離的承包權和經營權進行了權利范圍的界定，承包人享有對農地的占有、使用、收益、流轉權，經營者對農地擁有抵押權和擔保權。這樣不僅承包戶可以放心的流轉土地，同時經營者也可以利用農地抵押等行為獲得金融支持。而目前我國的相關法律還在對兩權進行著合一的保護，所以應盡早對法律進行修改，使改革的政策獲得法律的認可和保護。

在明確了承包權和經營權的各自歸屬的基礎上，承包權的賦權還存在一些的問題。農業承包經營權從實質上分析應是一種物權，只是其本身擁有債權屬性，所以《土地承包法》、《物權法》應明確其物權地位。同時還應注意的是，我國已經進入老齡化社會，農村老齡人口日益增多。第一輪承包期滿后，若原承包者已經成為無勞動能力的老人或者已經離去，那么二輪延包應由誰承包、如何承包，我們的法律也應給出規定，進一步細化承包權的賦權工作。

（三）提高農地流轉項目質量，推進農民專業合作社發展

優秀的農業合作項目不僅可以使農地高效、快捷流轉而且也可以合理安置傳統農業模式中存在著的大量農村富余勞動力。由于黑龍江省大型農業項目的開展一般都以農民專業合作社作為載體，所以想促進農地流轉就必須要提高合作社引入農業項目的質量。作為合作社發展的引導者，政府應多渠道籌措資金，提高扶持資金的數額，擴大扶持的范圍，提高稅收優惠力度，使保險政策、補貼資金向合作社傾斜。為了統一加強對農民專業合作社的組織、協調、管理和服務，可以成立獨立的農民專業合作社管理機構。農民以農地承包經營權入股合作社，按股獲利，以此實現農民增收、農業增效，使農民真正做到“增收不離鄉土”。當高質量的農地流轉項目為農民帶來切實的經濟利益時，農民自然愿意將農地經營權流轉起來。

（四）積極建立保障機制，消除農民后顧之憂

建立完善、良好的農村醫療、養老體系，是弱化土地作為農民生老病死保障的思想，促進農地承包經營權流轉的堅實依托。通過保障性體系的建立，可以使農地擺脫其在農民心中固化的角色，使土地成為單純的生產資料，更好的為農業生產經營服務。農民的養老、醫療有了除土地之外可靠的依賴，他們也會更愿意將農地投入到流轉市場。其次，應健全相關流轉市場體系。農地市場化程度低導致農地承包經營權流轉不活躍。所以不僅要對農地市場進行統一規劃管理，更要促進相關市場的發展。要重視各種中介組織的培育。通過這些中介組織向農民及時的提供農地流轉信息，為農戶提供多角度、多層次的市場化服務。

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