論地方政協委員在基層社會治理中的角色定位

張祝平

摘 要：充分發揮地方政協委員在基層社會治理中的作用，推進地方政府治理體系和治理能力現代化，需要深化政協改革，進一步明確政協委員的角色定位，把創新社會治理作為履行職責的著力點，把推動實現公共利益最大化作為履行職責的立足點，把促進社會治理體制改革和政府治理能力現代化作為履行職責的切入點，創新委員履職活動方式，以提高政協委員的履職水平。

關鍵詞：政府治理;公共利益;政協委員;功能正位

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，首次將社會治理體制改革提到了全面深化改革總目標的高度。2014年9月，習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立六十五周年大會上強調指出：“人民政協要適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求”[1]，這對新時期政協工作提出了新要求。充分發揮地方政協委員在基層社會治理中的作用，需要深化政協改革，進一步明確政協委員的角色定位，把創新社會治理作為履行職責的著力點，把推動實現公共利益最大化作為履行職責的立足點，把促進社會治理體制改革和政府治理能力現代化作為履行職責的切入點，充分發揮好政協委員自身的政治優勢、能力優勢和專業特長，創新委員履職活動方式，充分調動委員履職積極性，提高政協委員的履職水平。

一、確保公共利益最大化：地方政府治理的本質與政協委員的作用

（一）創新社會治理視閾下的地方政府公共管理

從社會管理走向社會治理，從根本上說它所體現的是一種社會民主政治進步的歷程，其本質在于確保公共利益的增進和分配，努力實現公共利益最大化。相對應于私人利益，公共利益是著眼于所有社會主體的共同的整體性利益，從其構成來看，主要包含了兩層基本含義：第一，公共利益的提供者主要是政府;第二，公共利益是與公眾有關的、為公眾所公用的利益，具有社會共享性和相對普遍的影響力[2]。

對于公共利益的配置，主要有兩種不同的立場：一是秉持管理者的立場，主要圍繞政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益展開;二是轉向公共的立場，即隨著新公共管理運動的興起和市場化機制的日趨成熟，“人們似乎越來越不需要將所有的希望都寄托在政府身上，非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平”[3]。政府成為最大的有組織的公共物品供給主體是由其傳統的公共責任所決定的，但事實表明，政府的能力和績效狀況才是確保公共物品的多層次、多樣化和整體性利益實現的決定性因素。創新社會治理，實現由單一管理主體向多元共治的治理結構轉變，實際上表明我們對政府組織的低效率和政府能力的有限性有了更清晰的認識?？疾靽鴥韧馍鐣芾韯撔碌闹T多成功實踐，都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體理念，其核心觀點主要包括：（1）政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品;（2）主張多元化供給不能全盤否定政府的作用，某些公共物品只能是由政府來提供的;（3）滿足公眾的需求可通過政府有效的、激勵性的制度安排鼓勵社會主體參與供給，或通過集體購買的方式來實現;（4）政府向社會提供公共產品和公共管理，需要社會組織進行事前論證和運行過程中的監管，從而使公共服務和公共產品實現效益最大化[4]4。

因此，創新社會治理必須以推進政府治理體制改革和提升治理能力為前提，其重點在于：（1）優化社會、市場與政府管理格局，轉變行政力量主導的資源配置方式;（2）加強社會組織的培育、建設，擴大公眾參與管理的渠道，促進公共服務社會化;（3）圍繞轉變政府職能推進政府部門內部的管理體制改革。

（二）政協委員在促進和優化公共利益方面的作用

依照《中國人民政治協商會議章程》，政協委員應具備的基本條件和基本要求有：在本界別中的代表性，有社會影響和參政議政能力;要密切聯系群眾，了解和反映群眾的愿望和要求，參加政協組織的活動[5]。人民政協是中國共產黨領導和具有中國特色的統一戰線組織，在推進國家治理體系和治理能力現代化建設中具有協調利益、凝心聚力和建言獻策等獨特優勢。各級政協委員是人民政協履行職能的主體，“要切實發揮在本職工作中的帶頭作用、政協工作中的主體作用、界別群眾中的代表作用，自覺樹立和展示政協委員良好形象。”[6]而履行好地方政協委員的職能，集中地體現在通過參政議政有效參與地方的公共管理和維護公共利益。

所謂參政議政，即“對經濟和社會發展中的重大問題開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。通過調研報告，提案，建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議。”[7]當前，中國社會還處于經濟轉軌、社會轉型、國內外矛盾突出、形勢錯綜復雜的時期，“端起飯碗吃肉，放下筷子罵娘”、“擁護改革，憎惡現實”等現象司空見慣?！皢栴}是時代的聲音”，如何引導社會公眾正視改革進程中出現的社會問題，并有效凝聚社會力量以全面深化改革的方式予以化解，作為地方政協委員，應該深入實踐，增強參與性，發揮好自身在改善社會治理和優化公共利益方面的獨特作用。

第一，發揮宣傳引導作用，凝聚創新地方社會治理的向心力。地方政協委員圍繞熱點問題的調研，積極宣傳國家的方針政策、法律法規，是黨委和政府聯系群眾的橋梁紐帶，對一些影響改革發展的焦點問題、瓶頸問題積極建言獻策，為政府解決好群眾關切的問題提供多路徑選擇，力求使政府的公共政策和公共管理符合最廣大人民群眾的利益。

第二，發揮溝通和調解作用，釋放社會壓力及矛盾沖擊力。伴隨著改革不斷向縱深推進，社會分化日益明顯，基層矛盾和沖突逐漸明朗化。地方政協委員身在基層，同基層群眾有著更加廣泛、更加密切的聯系，通過完善其履職方式，可以使政協“求同存異、體諒包容”的優勢得到更加充分的發揮，為社會公眾提供更加廣泛、有序的政治參與途徑，引導基層民眾在根本利益一致基礎上進行民主協商。同時，依憑政協委員自身素質較高的優勢，能較好地掌握社會輿論動向，以及改革過程中社會各界的受益和受損情況。endprint

第三，發揮組織協調作用，增強社會群體的依托力。社會治理創新需要加強社會組織建設，以增強社會自我的運轉能力，更好地組織和動員社會力量參與社會建設。政協委員懂政策，又接地氣，發揮好自身的優勢有利于促進松散的社會個體走向聯合，形成在行政組織以外的產業或行業組織的團體約束，在觀念上形成新的依靠[8]。

第四，對政府的公共管理提出批評建議。按照政協章程，“政協委員有對國家機關和國家工作人員的工作提出建議和批評的權利”[5]。政協委員促進和優化公共利益的一個重要方面，就是對政府公共治理進行監督和批評，幫助政府提高治理能力和治理水平。這是地方政協委員參與地方社會治理的重要體現。

二、政協委員參與基層社會治理的主要依據

政協與人大、政府三者的關系是：政協在決策前協商，人大在協商后決策，政府在決策后執行，三者統一在中國共產黨的領導下，分工協作、各司其職、互為補充、相輔相成[9]。然而，長期以來，各級政協和政協委員僅僅扮演民主協商的角色，很難在立法、政府公共管理中產生重要作用[4]1。從“社會管理”到“社會治理”，絕不僅僅是一個簡單的概念轉換，而是基于我國社會轉型發生重大變化的戰略抉擇，其實質就在于要實現執政治國方式的轉變，即從強調自上而下的“管理模式”轉變為上下互動、國家與社會相結合的“治理模式”[10]。在這個過程中，政協組織和政協委員要堅持以政府為主導發揮好自身的主體性作用，更加注重代表民意與發揮民眾的積極性，加強對社團、行業組織和社會中介組織、志愿團體等在內的各類社會組織聯系，促進社會組織參與社會管理，為社會成員提供政府不便和市場不愿或不能提供的公共服務，增強社會成員的幸福感。這既是政協治理的固有屬性，也是政協的權責所系。

（一）政協軟治理的協商引導特征

軟治理主要是指通過柔性手段來進行社會治理，具有較強的協商引導特征。人民政協的工作方式是軟法之治的典型實施，它既能較好地彌補硬法在社會治理方面的某些不足，又與當下國家的治理轉型需求高度契合[11]。

一方面，人民政協的軟治理特征符合社會治理主客體多元化的趨勢?！包h委領導、政府主導、社會協同、公眾參與”的社會治理格局，本身就融合了社會治理的多元主體，人民政協無論作為統一戰線組織，作為多黨合作與政治協商的重要機構，還是發揚社會主義民主的重要形式，都是黨領導的中國政治體制的重要組成部分。同時，也是黨實現社會整合的重要渠道。而且，人民政協的軟治理特性及其社會整合功能比較全面地“回應了公共治理模式推崇主體多元化與行為方式多樣化的內在需要，因此在創新公共治理的多元行動結構與推動‘善治目標的實現方面，具有重要意義?！盵12]

另一方面，人民政協的軟治理特性適應社會治理方式復合化的發展趨勢。由社會管理轉向社會治理，必然帶來治理方式和手段的變革。過往的單一行政干預手段剛性有余而柔性不足，在社會結構漸趨多元的社會，基于硬權力的手段容易激發和加劇社會沖突，局限性日漸顯現。政協軟治理恰能彌補硬治理的不足并在一定程度上修復可能已經產生的社會裂痕。因此，地方政協委員參與社會治理是其自身拓展工作領域和拓寬組織職能的一個重要方向，也是思考人民政協未來發展和角色定位的重要思路[11]。

（二）基于公共管理的視角，地方政協是基層社會治理的主體之一

公共管理以公共事務為主要的管理對象，是地方社會治理的基礎和重要內容。在我國，公共事務的層次性和復雜性以及市場機制的漸趨成熟決定了公共管理主體的多樣化走向，目前大致可分為六類：（1）直接掌握公共權力處理公共事務的國家機關（廣義的政府）;（2）執政黨，它在權力組織的形成和運行過程中有著正式的、合法的、重要的地位與作用;（3）政治組織，它們與國家權力不具有正式的、直接的、法律程序上的聯系，但是也與國家權力相關，如政協、工會、共青團、婦聯等組織;（4）依靠法律和政府授權來處理公共事務的公共部門，如執法類事業單位等;（5）在政府指導下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務”的自治組織，如村民委員會、居民委員會等;（6）不依靠公共權力來處理公共事務的民間組織，一般分為社會團體和民辦非企業單位兩類[4]12。

因此，地方政協在地方行政區域中居于一個獨特的地位，它既不是國家權力機關，也不是國家行政機關，它是一個特殊的公共組織，是地方公共事務管理和社會治理的主體之一。

（三）政協委員參與基層社會治理的政策基礎

2006年頒發的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》提出要把政治協商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商。同時要求，“各級黨委要高度重視人民政協的政治協商，統一部署和協調，并認真組織實施?！边@是黨中央第一次在中央文件中明確由黨委統一部署和協調并組織實施政協的政治協商[13]。2015年中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主的意見》，提出要“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用，堅持團結和民主兩大主題，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，不斷提高人民政協協商民主制度化、規范化、程序化水平?！盵14]《意見》明確規定，既要在決策前進行協商，又要在決策過程中加強協商，才能不斷修正和完善決策。為此，習近平總書記要求：“協商就要真協商，真協商就要協商于決策之前和決策之中”[1]。

在政治協商中，決策者既是協商對象，更是協商主體。決策者主動并善于運用人民政協的政治協商，人民政協的政治協商就能納入黨委和政府的決策程序，使政治協商真正落到實處。對此，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》明確規定了每個程序中黨委、政府、政協及有關部門的職責?！吨泄仓醒腙P于加強社會主義協商民主建設的意見》進一步指出要“加強政協協商與黨委和政府工作的有效銜接”，并對“規范協商議題提出機制”、“規范年度協商計劃的制定”、“健全知情明政制度”、“規范黨委和政府領導及部門負責人參加政協協商活動”以及“完善協商成果采納、落實和反饋機制”等作出了規定[14]。endprint

三、當前地方政協委員參與基層社會治理需要改進的幾個問題

（一）對基層社會治理參與不足

據調查表明，縣（市、區）級政協委員服務社區、參與基層社會治理的情況不容樂觀，受訪者對本社區人大代表、政協委員的數量和基本情況了解很少，有占93%的社區居民表示不太了解。在對社區工作人員的調查中，有57%的受訪者認為人大代表和政協委員只有在地方“兩會”前會走訪社區和居民，43%的社區干部認為代表和委員在節日里會走訪社區和居民。對“代表和委員對社區建設物資投入和發揮職業優勢為社區建設服務的情況”這一項內容的調查顯示，選擇“很少”和“從來沒有”的比例在社區居民和社區工作人員中均占到了80%以上。有占97%的社區居民和75%的社區工作人員認為代表和委員沒有真正與社區居民結成幫扶對子，也沒能根據需要解決問題。有占90%的社區居民和70%的社區工作人員認為本社區的代表和委員在幫助社區建設和關注居民生活方面發揮的作用不佳[15]。

（二）對基層社會治理創新情況不熟悉

相關調查顯示，有30%的社區工作人員認為代表和委員不了解社區的功能和需求，導致服務社區建設的熱情不高;在受訪的社區工作人員中，有42%的人認為沒有形成社區與代表、委員履職的對接機制是導致上述現象的關鍵性因素之一[15]。政協委員來自社會各行各業，如果不能對基層社會做深入了解，不能及時掌握基層民生和社會動向，會影響他們在參與社區公共事務管理和社區治理中的作用發揮。

（三）對政協委員參與社區治理的監督管理和宣傳工作仍然不足

近些來年，各地政協組織也在積極探索政協委員參與基層社會治理的路徑和機制，全國不少地方都在鄉鎮、街道和社區建立了相關的工作制度和工作機制，多數的地方政協委員有服務基層社會的優勢和意愿。但相關調查也顯示，在受訪者中，有占到40%的社區工作人員和90%的社區居民認為政協委員缺少參與社區建設及幫助居民的熱情，調研及走訪較多的存在走過場的情況[15]。這說明，地方政協組織對政協委員參與基層社會治理履職情況的監管仍然存在不足。同時，我們也注意到，社區工作人員和社區居民對這個問題的認識存有較大差異，這從一個側面反映了我們對政協委員參與地方社會治理的宣傳還存在不到位的情況或有信息壁壘，或偏重于宣傳的社會效應而忽視了居民的實際感受和體驗。

四、參與基層社會治理背景下提升地方政協委員履職效能的對策

（一）加強學習教育，強化政協委員的責任感與使命感

歷史充分證明了人民政協在中國特色社會主義建設事業中不可或缺的地位和重要作用，“人民政協成立以來，為建立和鞏固新生的人民政權、促進社會主義革命和建設、推動改革開放和社會主義現代化建設，作出了重大貢獻”[7]。當下，要更好地發揮政協委員的作用，提高人民政協工作的整體水平，必須不斷提高委員們的自身素質。一要加強對歷史的學習和了解，充分認識中央強調“必須大力加強人民政協工作，充分發揮人民政協作用”的真諦，增強使命感。二要強化對國情的教育與認識，不正確把握中國國情，就無法真正認識中國何以實行有別于西方的人民政協制度;不正確把握當下中國社會結構分化、思想觀念多元、利益訴求多樣的現實狀況，人民政協所具有的強大生命力和鮮明特色就難以彰顯。三要加強人民政協本身的研究和宣傳，重視對西方各種政治思潮的分析與辨別，自覺抵制各種錯誤思想的侵蝕，堅定不移地走中國特色社會主義民主政治道路，真正確立十八大以來提出和強調的理論自信、道路自信、制度自信以及文化自信[16]。

（二）強化合作意識，優化政協委員履職環境

一要進一步增強黨政機關工作事務的透明度，拓展政協委員的知情權。“知之愈祥，則議之愈確”，在大力推進黨務政務公開的同時，必須建立健全包括情況通報、閱讀有關文件、參加有關會議、參與有關法規的調查、了解重點案件的審理以及有關重大決策的調查論證等方面的政協委員知情權制度。二要積極創造條件為政協委員調研提供保障。從目前來看，政協委員開展調研活動還存在如本人所在單位支持不夠、相關部門配合不力等情況，影響了政協委員的積極性和調研活動的實際效果。三要更加重視提案和建議，確保政協委員作用有效實現。在部分縣（市、區）的調研中，我們注意到，近十余年來，政協委員的建議、提案受重視程度越來越高，但也存在著提案承辦單位工作不規范、對策措施落實不到位、僅關注重點提案而對其它類型提案漠不關心等情況，影響了政協委員工作的效能和政協機關的權威。為此需要建立健全政協委員提案辦理的制度體系，努力形成黨政部門“求策”和政協委員“獻策”的良性互動。

（三）優化資源配置，創新政協委員履職活動方式

在當下政協組織架構和委員構成相對固化的情況下，必須通過優化組織自有的資源配置和創新委員履職活動方式來提高履職水平和效能。一是可以探索推進市際及縣（市、區）際政協委員聯合履職形式，開展經濟轉型、城市建設、公共治理、生態環境保護等方面的聯合調研，實現市際及縣（市、區）際間的政協委員深度合作，整合優化資源，為創新區域治理、促進區域性協調發展貢獻智慧和力量。二是發揮好政協常委會、專委會、工作小組等政協各層次組織的作用，統籌政協工作全局，提高委員履職實效。通常情況下，政協組織內可設一些工作小組，可以是研究性的、咨詢性的，也可以是監督性的，可隸屬或融入于常委會、主席會、專委會等機構中，可獨立開展活動，也可聯合開展活動，人員可以根據任務需要進行組合。這樣有利于優化組織內部資源、有利于發揮政協委員專業優勢，提高政協建言獻策的質量和成效。三是明確創新委員履職活動方式的原則和方向，實現擴大政協委員參與面和提高建言獻策專業性方面有新突破。在具體原則上，要堅持統分結合，以分為主，即，既要樹立政協工作一盤棋思想，堅持發揮政協整體優勢，更要注重發揮專委會、界別、工作小組的基礎性作用，以靈活多樣的形式，吸引委員參加政協活動，積極履行職責，參與社會治理[17]。同時，還要主動探索界別設置和界別活動新方式，逐步提高界別的組織化、制度化程度和履職工作的針對性、有效性。四是，認真履行民主監督職能，積極推動有關涉及民生政策的落實和完善，促進維權機制建設，切實維護好人民群眾的合法權益，樹立政協委員的良好社會形象。endprint

（四）完善政協組織，健全政協委員履職監督評價機制

一要圍繞加強政協組織建設，遵循憲法精神，健全相關法律法規，推進政協工作法治化，以法支撐人民政協的組織活動、規范人民政協機構的運行、保障人民政協有效履行職能。同時，需要深入調查研究，在條件成熟時對界別設置、選人方式、干部管理體制和培訓機制作適當的調整創新[18]。二要科學確立政協委員產生機制，改變多年來許多地區舉薦政協委員偏重于個人知名度和業務成就而忽視參政熱情和參政議政能力的狀況。關鍵是要把握好以下四條原則：科學確立政協委員產生的條件，嚴格把握舉薦標準;規范產生程序，避免隨意性和盲目性;合理設置界別，有效擴大覆蓋面;增強透明度，充分體現各界別民意[16]。三要健全政協委員監管與評估機制，激發政協委員工作活力。政協委員認真履職，參與社會治理，維護和促進公共利益重在自律，但也離不開他律。目前，“不作為”、“少作為”甚至“亂作為”的現象在政協委員隊伍中也常有發生，這與這些政協委員自身的政治素養密切相關，也與政協工作中他律性不足密切相關。因此，地方各級政協組織應當嚴格按照政協章程的相關要求建立健全監管機制。如，政協委員教育培訓管理體制、政協委員履職評價激勵機制、政協委員淘汰機制、政協委聯系群眾工作機制等。

在評價激勵方面，可以建立定期向社會公布政協委員履職情況的制度，既引進社會監督，增強政協委員履職的透明度，又以此激發政協委員履職的積極性、主動性和創造性。同時要建立政協委員動態管理制度，形成淘汰機制，使“做與不做一個樣”、“說與不說一個”的狀態得以根本改變。此外，還可以采取提醒、問詢、巡訪和簽訂履職目標責任書等措施，強化政協委員參與社會治理的責任意識。

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