國外構建地方政府借貸監管體系的經驗及對我國的啟示

辛昱辰

摘 要：構建地方政府借貸監管體系的目的是防范地方政府因為債務管理不善或盲目投資引發的債務危機，防范地方政府的隱性債務和或有債務的形成，防范財政預算軟約束的風險及腐敗的產生。文章分析了國外構建地方政府借貸監管體系的基本框架，總結了各國加強事前監管和事后監管的經驗，為我國構建地方政府借貸監管體系提供了參考和啟示。

關鍵詞：地方政府借貸監管體系;事前監管;事后監管

近年來，我國地方政府借貸規模不斷擴大，主要原因是城鎮化的快速發展及大規模基礎設施投資需求的驅動。基礎設施投資中很大一部分事權是由各地方政府來承擔的，這就需要地方政府投入大量的財政資金來發展基礎設施建設。由于地方政府的財政收支主要來自于稅收和財政轉移支付兩方面，而這兩方面所得到的資金不足以維持經濟發展和基礎設施建設的同步需求，所以，地方政府只能利用從金融市場借貸的資金來支持地方基礎設施建設。借貸使得地方政府可以靈活運用資金，但這很容易使地方政府對金融市場資金借貸產生過渡的依賴，與之相伴隨的是債務能否按期償還的風險。如果地方政府的借貸無法按期償還，那么借貸產生的債務壓力會使地方政府陷于財政困境，進而產生債務違約或是發生債務危機。從國際經驗來看，地方政府發生債務危機不是個別國家的獨有現象。20世紀90年代以來，很多國家先后都發生過債務危機，例如俄羅斯的89個地方政府中有57個發生過債務危機;阿根廷的布宜諾斯艾利斯和門多薩地方政府債務失控是造成阿根廷債務危機的主要原因;印度、匈牙利和南非也都因為財政赤字或債務違約產生過巨大的財政危機。地方債務危機的發生不僅會影響地方公共服務供給，還會阻礙地方信貸市場的發展，使基礎設施融資的空間縮小，嚴重的還會威脅到國家宏觀經濟和金融市場的穩定性。解決地方政府債務危機的最好辦法就是建立一套完善的地方政府借貸監管體系。借鑒各國構建地方政府借貸監管體系的經驗，有助于我國加強地方財政紀律，增強財政透明度，將債務風險控制在管理范圍內，同時，還能提高地方政府借貸資金的使用效率，完善政府間的財政體制改革，建立現代化的財政制度。

一、構建地方政府借貸監管體系的必要性

地方政府借貸對地方經濟發展有一定的積極作用，但地方政府借貸規模不斷擴大也會引發債務危機與財政風險，甚至威脅國家的金融安全和社會穩定，為此，構建我國地方政府借貸監管體系十分必要和緊迫。

（一）有利于防范地方政府因為債務管理不善或盲目投資而引發的債務危機

在缺乏監管的金融市場中，地方借貸市場容易因為缺少監管而使地方借貸的準入門坎降低，致使借貸資金產生貨幣投機風險從而付出昂貴的代價。20世紀90年代的匈牙利和俄羅斯為發展地區經濟曾進行了大量的地方政府借貸，但由于缺乏相應的借貸監管體系作保障，致使匈牙利和俄羅斯的地方政府因財政管理不善和投資失誤造成大量財政赤字，地方政府陷入不可持續的債務危機，最終導致地方政府破產。

（二）有利于防范地方政府預算外的隱性債務和或有債務的形成

雖然隱性債務和或有債務不會加大地方政府債務的名義規模，但會加大政府債務的實際規模。隱性債務和或有債務往往是地方政府財政惡化的重要原因，它會使地方財政運行不穩定，對財政預算執行造成嚴重的威脅和沖擊，影響地方財政的可持續發展能力。對隱性債務和或有債務缺乏監管，不僅會加深地方政府的債務危機，還會因宏觀經濟影響或是金融變動，進一步引發為財政危機。

（三）有利于防范財政預算軟約束的風險及腐敗的發生

預算軟約束是財政分權體制下產生的一種弊端。缺乏必要的監管，會導致地方政府在經濟發展中自行其事，產生機會主義從而傾向于過度借貸，造成大量的債務負擔。由于借貸監管的缺失和信息不對稱的存在，政府無法真正掌握和了解相關債務的具體信息，對于債務存在的真實風險也難以判斷，因此，往往將預期會發生的危機寄托于中央來解決，地方官員隨意使用和分配財政資金，部分官員會運用職權為自己牟取私利，容易引發系統內的腐敗和濫用職權，產生道德風險的危機，造成對地方政府的負面影響。

二、國外地方政府借貸監管體系的基本框架

國外地方政府借貸監管體系的設計初衷是對地方政府借貸進行監督，促使地方政府制定積極的財政政策和可持續發展的借貸模式，使其對投資和收益風險負責。地方政府借貸監管體系的構建必須與地方經濟與財政制度改革相配套，地方政府監管是隨著經濟發展和財政體制改革變化而變化的，并不是靜止不變的，不同的國家根據其政治、經濟、法律和社會文化制定不同的監管機制，因此，地方政府的借貸監管體系并不存在可完全套用的模式。國外地方政府借貸監管體系的基本框架主要分為事前監管和事后監管兩部分。

（一）事前監管

事前監管主要是對地方政府借貸進行預防性監管，提前對債務進行風險管理和監管，包括對借貸的目的、種類、期限以及額度等作出規定和限制。

1. 對事前借貸進行監管控制，對地方政府的財政狀況以及借貸資金進行監督。主要是對地方政府借貸的用途、類別以及債務借貸的程序制定指標，其中根據借貸的用途可以分為短期債務與中長期債務兩類。短期債務主要指用于公共事業建設的借貸，包括用于地方各種公共事業和民生類設施建設的借貸，這類借貸所產生的主要是社會效益，不會帶來直接的經濟效益。中長期債務主要指地方經濟發展借貸，重點指能夠為地方財政帶來經濟效益的基礎設施建設借貸，其特點在于用特定的基礎建設收益做擔保對其借貸資金和利息進行償還。

2. 對用于公共基礎投資建設的長期債務借貸要制定預算平衡要求以及債務償還比率。對用于短期緩解財政壓力的運營性借貸，事前監管也規定必須限定短期借貸的最高額度，并對此額度進行監管以防止出現以短期借貸利率滾動支持當期財政赤字的長期借貸。根據國際借貸的經驗，對于地方借貸的額度應該控制在三個范圍內，一是地方債務的控制比率不能超過其財政總收入的10%;二是地方債務余額不能超過其GDP的20%-25%;三是地方債務與中央債務的控制比率應該保持在25%以內。endprint

3. 要求地方政府必須要建立中期財政規劃和透明的財政預算程序。地方政府建立中期財政規劃主要是為了確保財政債務處于可控范圍內，并且保障地方政府的財政可持續性。中期財政規劃對于地方借貸具有監管和調節的作用，例如，法國在對地方政府借貸的中期監管中就規定借貸資金必須嚴格按照借貸的初衷和要求進行投資，并且所有項目開支全部要進入財政預算[2]。哥倫比亞對地方政府的中期監管是根據債務預警信號的紅綠燈體系來進行的，在中期財政規劃中，地方政府會對借貸的債務進行嚴格的審查和監督，專業的財政審計部門會把債務分成紅綠兩種信號來對債務進行標示。綠燈意味著借貸資金正常，債務處于地方財政可控范圍內。紅燈則意味著借貸資金超出可控范圍，地方政府將嚴禁借貸并且對當期債務狀況進行全面調查和調整，防范債務危機的發生。

（二）事后監管

事后監管主要是處理當債務危機發生后地方政府在無力償還債務的情況下如何對地方借貸的債務進行重組或是減免。事后監管可以彌補事前監管的漏洞，對逃避事前監管的債務借貸進行查補和懲戒，推動事前監管的預防性建設。事后監管主要由事后破產程序和事后重組機制兩部分組成，如果說事前監管偏重于對債務借貸提供規程和保障，并且對債務的風險進行監管，那么事后監管則偏重于處理債務危機后地方政府無力償還債務的問題。事后破產機制的建立是和事前借貸監管相互補充的，假如沒有事后破產機制，那么事前監管很容易變成過度的行政控制，致使其職責和權力濫用。事后監管框架的設計原則主要基于以下方面：

1. 規范事前借貸行為。事后監管機制有助于防范事前借貸的不規則行為，對事前借貸的責任和規定起到監督規范的作用。

2. 確保政府職責的履行。事后監管機制在當地方政府發生債務違約需要債務重組時，保障地方政府在重組狀況下繼續履行其政府職能，同時維持基本的公共服務供給。地方政府的職能要求地方政府破產或是重組不能像企業或公司那樣被清算，地方政府必須履行其公共服務的職能，所以，地方政府必須在具有保障性和完整性的制度框架下才能進行重組。

3. 強化地方財政的硬預算約束。事后監管機制可以對地方政府的財政狀況進行調整和重組，加強地方政府財政的硬預算約束，幫助地方政府恢復正常的經濟秩序，為重新進入金融市場做準備。

4. 事后監管機制應具有公正性。事后監管不僅保護債權方的利益，同時，也保護債務方的權益不受傷害，這對建立公正和多樣化的地方信貸市場具有至關重要的意義。

三、國外構建地方政府借貸監管體系的經驗

（一）事前監管的經驗

早在20世紀90年代，巴西、哥倫比亞和墨西哥等發展中國家為了解決因地方債務危機引起的地方財政壓力，加強并建立了事前監管，以避免后期發生的系統性危機。巴西頒布了《財政責任法》，為事前監管提供了法律保障。哥倫比亞于2003年頒布了《財政透明和責任法》，對事前監管專門做出了定義和解釋。墨西哥在2000年建立了新的借貸框架來防止因借貸發生的地方債務危機。構建事前監管機制有助于避免因借貸發生的債務危機，并能有效的將風險控制到最小范圍。國外地方政府借貸事前監管的經驗可以總結如下。

1. 規定地方政府借貸資金只能用于投資基礎設施等公共項目。雖然對于一些區域較小的地區或是經濟欠發達的地方來說，借貸有助于使地方政府擁有足夠的資金，能夠立刻進行大規模的基礎設施建設或是用資本進行投資來發展地方經濟，但假如缺乏相配套的財政監管體系，就容易使地方政府發生隨意濫用公共財政的道德風險，嚴重影響金融市場的穩定。所以，地方政府借貸監管要求長期借貸必須用于公共項目的投資，德國、英國、巴西、印度、俄羅斯等國在地方政府借貸監管上，都頒布了明確的公共財政投資平衡預算制度，要求地方財政要保持財政預算的平衡。

2. 明確地方政府借貸在財政變量上的限制，例如，財政赤字、償債比率以及擔保限制等。印度對地方政府的事前借貸監管規定，假如地方政府的債務償債率超過20%，則該地方政府就被定義為處于債務壓力狀態，中央政府便要對地方政府再借貸進行監督，并且要求地方政府把財政赤字降低到生產總值的3%以內才能解除對地方政府財政的監督。哥倫比亞在監督地方政府借貸的事前監管上依據其法律《財政透明和責任法》建立了一套“紅綠燈”借貸危機指示系統。當地方政府債務被評為紅燈的時候則意味著利息與可流動資金的比率大于40%，并且債務總額與財政收入比率大于80%，那么地方政府將被嚴禁借貸。而如果被評為綠燈則意味著地方政府債務風險還處于可控范圍內，地方政府可以進行新的借貸。美國對地方政府事前借貸的監管取決于政府借貸債務的類型、形式、規模以及償還債務的收入類型等。

3. 規定地方政府應建立公開透明的財政預算以及相配套的財政體系框架來作保障，目的是為了確保地方政府財政狀況的可持續發展。公開透明的財政預算已經成為財政制度中不可或缺的一部分，其中包括對財務賬目的獨立審計、財政預算外債務以及隱形債務等財務信息的定期公布。巴西制定的《財政責任法》要求巴西各級政府必須把公開透明作為財政制度的關鍵部分，所有財政借貸、提案、收支以及賬目必須公開，規定各級地方政府要做出每季度的財務管理報告，并通過電子媒體向公眾公開，供公眾查閱、監督[3]。為了提高財政的公開透明度，墨西哥采用了地方政府信用評級制度來評估風險和規范地方政府的財政紀律。

（二）事后監管的經驗

事后監管針對無償付能力的地方政府，主要表現為地方破產機制。盡管借貸的事前監管可以在較大程度上控制和約束發生債務違約的風險，但并不意味著只要建立事前監管便不會發生債務違約的問題，債務違約也可能因為地方政府財政管理不善或是受宏觀經濟政策等外部因素影響而發生。所以，對于地方政府的借貸監管，還需要建立事后監管來作為地方政府借貸的保障機制，與事前監管相配合才能更好的對地方政府借貸監管起到制約的作用。國外對于地方政府借貸的事后監管經驗可以總結如下。endprint

1. 事后監管的啟動程序。事后監管的啟動程序也可以認為是地方政府破產的啟動程序，地方政府的破產不同于一般的企業或公司破產。企業或公司破產后，其資產可以通過法律程序進行扣押或是被清算用于債務的償還。而地方政府在債務破產后，其資產不能被扣押或是對其進行清算，因為，地方政府還具有維持基本公共服務的職能，所以，地方政府破產總體上只能看作是進行重組而非資產清算。其次，地方政府的事后監管啟動程序需在特定條件下才能促發。在美國，根據其《破產法》第9章第109款第2條規定，地方政府的破產申請只能在確定其無力償還債務或者已經處于準備制定調整債務且已經通過所在州的批準時才具備向市政機構申請破產的條件，并且只有市政機構才有資格申請破產。匈牙利的《市政債務調整法》規定，市政府如果在債務違約過期60天內無法對其債務償還，那么債權人有權利向法庭提出申請，由法庭調查后確定地方政府無力償債才能申請地方破產。南非的《市政財政管理法》規定，南非的地方政府破產申請必須根據政府的財政狀況來判斷。如果地方政府出現財政困境或是出現債務違約，先由其上一級的省級政府進行干涉，假如財政困境和債務違約并無改善則由中央政府介入調整，只有當債務問題兩級政府都無法解決時才能宣布地方政府破產。

2. 財政調整是事后監管的重要條件。地方政府破產的原因很大程度上是由于自身財政管理不善引起的，不論是事前監管還是事后監管，財政調整是治理地方政府財政和債務危機的重要條件。美國紐約市財政危機就是因為政府管理不善導致持續的財政赤字，在后期的財政調整中又缺乏明確的財政調整預案并且過度依賴中央政府的無限救助導致負債規模不斷擴大，最終只能申請地方破產。20世紀90年代后期，印度各邦同樣也是由于缺乏有效的財政調整計劃而使財政狀況惡化，借貸的成本上升導致償債額增加，致使印度發生大規模的財政風險和債務危機。值得注意的是，地方政府財政調整不同于中央政府財政調整，中央政府對地方政府債務的無限救助原則、財政制度缺陷以及不透明的財政預算制度等等，都會加深地方財政調整的困難。

3. 債務重組和債務減免是事后監管的核心要素。債務重組是事后監管的重要內容，也是所有破產框架的核心。從地方政府破產的國際經驗上看，在破產程序的選擇上，以行政方式為主的國家多選擇債務重組，以司法方式為主的國家多偏向于債務減免，特殊情況下會采用司法和行政相混合的方式。對于債務重組，一般高一級別的政府通常會把地方債務重組成期限更長的債務。例如，美國紐約市對于地方債務重組的方式是重新組建市政援助公司，通過發行較長期限的州債券來償還政府到期的短期債券。巴西的聯邦政府每年會定期對地方政府進行債務重組以防止財政危機的發生。債務減免則偏重于司法程序的選擇，因為成熟的司法機制能夠確保債務減免的公正性和公平性，而不會因為行政干預產生道德風險。債務減免通常局限于司法程序內，行政程序通常沒有債務減免的權利。例如，南非的市政府必須通過法庭的判決才能夠實現債務減免，而不能由市政府直接對債務進行減免。總之，不論是債務重組還是債務減免都是一個復雜的過程，但最終都是為了調節債權方權利和處于地方財政困境的債務方之間的關系。

4. 地方政府破產方式的選擇。不同的國家對于地方政府破產方式的選擇也有所不同，其方式的選擇取決于本國的經濟、政治以及社會環境等因素影響。國外地方政府的破產方式大致可以歸納為三種：司法方式、行政方式以及司法行政相混合方式。司法方式主要是以法院為主導，根據其法律規定做出決策判斷來引導債務重組等過程，包括地方政府在何種情況下可以申請破產，破產的程序如何進行以及地方破產的債務重組償債先后次序排列等。匈牙利在對地方政府破產方式的選擇上傾向于司法程序，其原因就在于匈牙利政府希望采用司法途徑來避免和緩解在地方政府重組過程中的政治壓力。行政方式主要是指以上級政府或中央政府的直接干預或介入來管理地方財政，以行政方式對地方經濟和債務進行重組和調整。巴西是采用行政方式處理地方政府破產的國家之一，巴西在國內發生第三次大的債務危機時選擇了以行政方式處理的辦法，即中央政府直接介入財政和債務管理，以行政手段對地方經濟采取結構性調整，解決地方政府破產問題。同時，中央政府還制定了公開透明的財政預算機制以及債務重組調整計劃來協同治理。行政方式的缺陷在于缺乏法律約束的保障，容易產生道德風險。司法行政相混合方式是指采用司法和行政相配套的方式來解決地方政府破產問題。美國在處理地方政府破產的方式上選擇的是司法和行政相混合的方式，美國頒布的《美國破產法》是一部專門針對地方政府破產而建立的法律制度，對地方破產起到了法律保障的作用，聯邦法庭提供了債務重組的法律方案，但同時，美國也尊重各州的實際情況，允許各州根據自身的情況選擇或制定解決地方財政困境的法律制度，聯邦法庭不干預地方政府的政策選擇[4]。

四、對我國的啟示

（一）完善的法治環境是構建地方政府借貸監管體系的基礎保障

相對于傳統的行政管理而言，現代監管體制的構建和運行必須要具有健全的法治環境，只有擁有健全的法律制度才能夠使監管機構合法化，從而有效履行監管職能保障。雖然我國目前的監管機構多是在政府的引導下實現的有效監管，但是，由于缺乏法律制度的保障，致使監管機構還不能依法獨立行使其監督的職權，隨時會因為政府的改組或是政策的變化而導致監管機構喪失其監管的職責。從國外的經驗來看，不論是發達國家還是發展中國家，監管機構建立都有相應的法律規定。只有將監管機構納入法治的框架，通過法律規則的制定來實現監管的合法性及其監管的職權，才能保障監管機構的權威性和穩定性。我國應加快相關領域的立法進程，制定相配套的法律政策，健全和完善監管法律體系，明確權力機關和監管機構之間相互監督、制約的機制，實現監管機構的可問責性保障。

（二）制定適合中國國情的地方政府借貸監管模式

從國際經驗上看，各國都是基于基本國情來制定適合本國發展的政府監管模式，不論是巴西采用的行政化模式還是匈牙利采用的司法模式，都與本國的政治、文化背景有著密切的聯系。因此，我國對于監管模式的選擇也要根據基本國情來決定。當下我國正處于從計劃經濟向市場經濟過渡階段，我國政府監管機構還缺乏相應的法律政策，監管的獨立性還不足，政府起著主導的作用，在監管模式上還是傾向于行政化的監管模式。但是，一味的行政化模式容易帶來諸如道德風險、貪污腐敗等問題。所以，我國的政府監管模式應該引入法治模式與行政模式相配套，只有把法治環境和行政治理相融合才能更好的解決監管問題。endprint

（三）建立地方政府借貸信息公開制度，完善公民參與機制

要根據我國的國情盡快制定相應的政府借貸信息公開制度。透明性原則要求監管機構必須對所監管的信息公開，保證監管機構的監管行為隨時受到公眾的監督，促進公民有效地參與公共事務，減少腐敗現象，減少政府監管的成本。我國目前雖然在公眾參與機制上設立了諸如聽證會、咨詢會等參與制度，但相對比國外的公眾參與機制還是相差甚遠。因此，還必須借鑒國際的經驗來完善我國公眾參與機制，以保障監管機構公正、全面和客觀的監管[5]。

（四）制定科學的地方政府借貸監管評估機制

科學的監管評估機制能夠使政府監管機構達到科學決策和理性控制的目的，從而防止監管權力的濫用，提高監管的績效。首先，要以立法的形式明確監管的評估要求，明確監管機制的各項責任，確定監管影響評估的使用范圍。其次，要借鑒國外的經驗培訓專業的監管人員。再次，監管評估的方法要具有靈活性和可行性，對于監管數據的收集要仔細審查和檢驗，保證監管評估的質量。最后，要對監管的相關信息和結果公開化，要真正實現監管的透明度和公眾參與度，把監管機構、公眾參與和政府監督有效結合起來，只有這樣才能真正建立符合我國國情的地方政府借貸監管體系。

參考文獻：

[1]Black，Julia.Rules and Regulators，New York：Oxford University Press. 1997：35-41.

[2]Breyer，Stephen .Regulation and its reform，Cambridge，MA：Harvard University Press.1997：21-25.

[3]Cushman，Robert .The Independent Regulatory Commission ，New York：Oxford University Press. 1994：11-14.

[4]安德森.美國政府監管程序的憲法基礎[J] .任東來，譯，南京大學學報：哲學.人文科學.社會科學版，2005（4）：15-18.

[5]高世輯，秦海.從制度變遷的角度看監管體系演進：國際經驗的一種詮釋和中國改革實踐分析[C]//吳敬璉，江平.洪范評論：第2卷第3輯.北京：中國政法大學出版社，2009：79-85.endprint