特大城市社會組織能力建設機制研究

沈瑞英 趙志遠

（上海大學 社會學院，上海 200444）

在計劃經濟時代,國家通過行政體系以及作為其延伸的企事業單位承擔著各種公共服務的供給。隨著經濟體制改革和公共服務需求日趨多樣化和精細化,政府也在從直接提供公共服務向公共資源協調者的角色轉變。逐漸興起的民間非營利組織以其專業性、志愿性、公開性、非營利性等特點,成為幫助政府承擔部分公共服務職能的適宜主體。①賈西津、孫明：《中國政府購買公共服務研究終期報告》,亞洲開發銀行對華技術援助項目T A 4790-PRC——改革支持和能力建設,2009年。由此,政府向社會組織購買公共服務模式得以形成和發展,借助于多元的社會化公共服務提供機制來彌補政府自身生產公共服務的能力局限,提供高質量的公共服務產品；同時促進社會組織的發展,實現公共服務主體的多元化,進而實現公共服務均等化,從而達到社會和諧與持續發展。①王浦劬等：《政府向社會組織購買公共服務研究：中國經驗與全球經驗分析》,北京大學出版社2010年版,第218-219頁。

然而,社會組織在中國近20年的發展并非是一帆風順,而是充滿著諸多的制約因素,如普遍存在辦公條件差、自主性不足、依附性強、自籌經費能力及人員吸納能力弱等問題,社會組織能力不足的現狀已成為當前制約其發展的主要瓶頸之一。②王名、李長文：《中國N GO能力建設：現狀、問題及對策》,《中國非營利評論》2012年第2期。所以,當政府開始向社會購買公共服務時,找不到合適的社會組織來承接項目或者是社會組織承接能力較弱,同時社會組織也缺乏足夠的談判能力,公共服務購買成為單向度合作行為。③同①,第28-29頁。政府向社會組織購買公共服務這一行為意味著雙方建立起契約性性質的合作關系,在當前社會組織發育基礎比較薄弱的情況下,為保證契約的有效執行以及高質量公共服務的供給,進而提升城市居民社會生活質量,形成政府與社會組織的良性互動,促進政府職能的轉變和社會治理方式的創新,社會組織的能力建設應當成為基層政府社會治理的關注點。

一、社會組織能力建設研究現狀

社會組織是一個中文語境下的概念。廣義的社會組織,是指除黨政機關、企事業單位以外的社會中介性組織。狹義的社會組織,是指由各級民政部門作為登記管理機關,納入登記管理范圍的社會團體、民辦非企業單位、基金會這三類社會組織。總體來看,社會組織具有以下基本特征：不以營利為目的；不同于政府機構與市場組織；有特定的使命與目標；其行動不是追求剩余利潤的分配,而是為了完成其特定的使命。④同①,第6頁。據統計,截至2014年6月底,全國共有社會組織56.1萬個,其中社會團體29.4萬個,基金會3736個,民辦非企業單位26.4萬個。⑤張雪弢：《截至6月底全國社會組織數量達56.1萬個》,《公益時報》2014年7月30日。對比近年來社會組織統計數據,可以發現社會組織的增長趨勢非常明顯。

社會組織（NPO）能力建設于20世紀80年代提出,研究者認為社會組織的能力建設是指社會組織根據組織的宗旨與目標及所處的環境,在不間斷的學習和經驗積累中,對個人、群體和組織不斷進行的旨在提高個人、群體和整個機構解決問題、實現目標、滿足社會發展需求和機構可持續發展所需要的綜合能力的培育過程。⑥N PO信息咨詢中心：《N PO能力建設與國際經驗》,華夏出版社2003年版,第27-28頁。縱觀社會組織（NGO）能力建設在中國十多年的發展,其經歷了直接引進、本土化及內生化三個發展階段。（1）直接引進階段為中國社會組織能力建設的發展初期階段,主要是拷貝和傳播西方的社會組織能力建設的理論、方法以及實踐經驗。（2）本土化階段則是基于國外的理念和方法,結合本土經驗及社會組織的需求,探索適宜本土社會組織的能力建設路徑。（3）內生化階段指借鑒學習外部經驗之后,利用本土資源、技術手段等對能力建設方式創新,根本性地解決本土社會組織發展的需求。⑦陳南方、楊寶：《恩派：初創期民間公益組織的能力建設者》,載康曉光、馮利主編《中國第三部門觀察報告（2012）》,社會科學文獻出版社2012年版,第215-217頁。

從學術研究層面來看,社會組織能力建設研究可以分為兩個方面,一方面是從外部環境對社會組織支持的角度而言,側重于研究政府政策層面的改革與社會組織發展之間的關系構建；另一方面從社會組織內部自我完善的角度出發,側重于研究社會組織如何加強內部治理能力、籌資能力等技術手段。

（一）社會組織能力建設外部環境支持研究

從政府政策與社會組織能力建設關系角度而言,馬長山認為政府對民間社會組織的資源控制等原因是當前民間社會組織能力建設存在的主要問題,提倡政府對社會組織進行能力建設的支持。⑧馬長山：《法治進程中的“民間治理”：民間社會組織與法治秩序關系的研究》,法律出版社2006年版,第159-167頁。馬慶鈺、鐘開斌等認為政府的理念、職能轉變以及對社會組織的支持方式對社會組織的能力建設起著至關重要的作用。①馬慶鈺、鐘開斌：《能力建設與社會組織發展：對北京市科技類社會組織的實證研究》,中國社會科學技術出版社2013年版,第18頁。 王永奎：《提高非營利組織能力建設的路徑選擇》,《社團管理研究》2012年第4期。二者的共同關注點都強調社會組織的發展離不開政府層面的大力支持,社會組織的能力建設應成為政府與社會組織構建良好合作關系的前提。

從政府購買公共服務與社會組織合作的關系角度而言,趙珍珍認為當前政府購買服務并不能盲目地照搬國外已有的經驗,而應該更多地從中國社會組織尚屬于發展初期這一現實出發,有選擇性地對有發展潛力的社會組織進行能力建設。②趙珍珍：《政府購買公共服務的探索——基于廣州市兩個N GO的實踐比較》,《大珠三角論壇》2009年第3期。 王名、李長文：《中國N GO能力建設：現狀、問題及對策》,《中國非營利評論》2012年第2期。康曉光、馮利等研究者也倡導進行本土化的社會組織能力建設的必要性和迫切性。③康曉光、馮力：《中國第三部門觀察報告2011》,社會科學文獻出版社2011年版,第141頁。賈西津、孫明認為目前政府購買公共服務比較注重當下任務的完成,但是長遠的目標以及對社會組織自身能力建設的支持,對發展長期合同關系是必要的。④賈西津、孫明：《中國政府購買公共服務研究終期報告》,亞洲開發銀行對華技術援助項目T A 4790-PRC——改革支持和能力建設,2009年。王浦劬認為培育和支持社會組織的發展,為社會組織承接公共服務創造良好的平臺和寬松的環境,是完善政府購買公共服務過程的關鍵環節。⑤王浦劬等：《政府向社會組織購買公共服務研究：中國經驗與全球經驗分析》,北京大學出版社2010年版,第39頁。因此,基于中國社會組織發展的現實狀況,對社會組織進行本土化的能力建設是促進社會組織發展,提高政府購買公共服務質量的不可或缺的部分。

（二）社會組織內部能力建設研究

社會組織內部能力建設研究主要體現在社會組織的資源動員研究、募捐機制和勸募策略、品牌營銷戰略、內部治理機制、志愿者管理、路徑選擇等層面⑥⑦⑧⑨⑩①張志祥：《網絡草根組織資源動員研究——以多背一公斤為個案》,上海大學博士學位論文,2009年。,側重于從不同角度提出加強社會組織內部的能力建設,對于社會組織內部能力提升提供了相對具體的指導建議。

分析社會組織能力建設的研究現狀,可以發現既有的研究一方面側重于從宏觀的角度倡導政府在向社會組織購買公共服務的過程中,應該建立社會組織的培育和政策支持體系,尤其是注重于社會組織能力建設的相關支持政策；另一方面,關于社會組織能力建設的具體研究多從社會組織的某一方面能力建設展開研究,比如募捐機制和策略、品牌戰略影響等,并在此基礎之上提出社會組織能力建設的具體途徑。而對于社會組織能力建設的系統性研究以及能力建設的機制研究卻相對比較缺乏。在社會組織能力不足成為制約其發展的瓶頸背景之下,出現了一批致力于推動社會組織能力建設的支持型社會組織,向眾多的社會組織提供孵化、培訓、咨詢等能力建設,成為公益生態鏈建設的中間環節力量。②趙珍珍：《政府購買公共服務的探索——基于廣州市兩個N GO的實踐比較》,《大珠三角論壇》2009年第3期。 王名、李長文：《中國N GO能力建設：現狀、問題及對策》,《中國非營利評論》2012年第2期。本文即以恩派公益組織發展中心這一支持型社會組織為分析起點,以社會組織能力建設為分析對象,考察這樣一種“上游提供資金等資源支持,中游負責進行社會組織能力建設執行,下游參與能力建設項目”方式的可行性和有效性,提出一種相對可行的社會組織能力建設機制,并從基層政府社會治理的角度提出加強社會組織能力建設的政策建議。

二、社會組織能力建設需求現狀

為了提升中國社會組織的公信力,以中國社會組織的組織治理和財務管理能力建設為核心,在亞洲基金會資助下,恩派公益組織發展中心（以下簡稱恩派）社會創業家學院對分布比較密集的北京、上海、成都、深圳地區的社會組織進行了“中國公益組織公信力能力建設項目”的系列培訓。同時,為了幫助學員在機構中應用所學從而推動機構實質變化,亞洲基金會與恩派社會創業家學院共同發起了“中國公益組織公信力能力建設項目小額資助項目（以下簡稱小額資助項目）”,即從參加過“中國公益組織公信力能力建設項目”培訓的初創期以及成長期的公益組織中各選拔出四家,為每家提供不超過3000美元的能力建設資金,用于機構的組織治理和財務管理能力的建設。根據項目設計、項目主題相關性和項目創新性等原則對提交項目申請的38家社會組織進行了評選,最終由亞洲基金會和恩派社會創業家學院共同確定了8家機構作為社會組織能力建設小額資助項目實踐機構①上海恩派社會創新發展中心：《中國公益組織公信力能力建設小額資助項目評估報告》,2013年。,表1和表2分別從組織治理和財務管理的角度呈現了社會組織的能力需求現狀。

表1 社會組織“組織治理”能力建設基本需求

從表1所呈現出來的社會組織“組織治理”能力建設需求來說,可以將其歸納為以下幾個主要方面。一是社會組織理事會成員來源單一,大多數理事都是機構成立時的發起人或者工作人員,限制了理事會資源拓展功能的發揮；二是理事會成員沒有豐富的社會組織理事會治理經驗,對于理事會和理事的職責沒有清晰的定位,以至于理事會形同虛設；三是缺乏行之有效的理事會自身管理經驗,比如理事會章程的制定、理事會會議手冊等的完善。

從表2所呈現出來的社會組織“財務管理”能力建設需求來說,可以將其歸納為以下幾個主要方面。一是財務人員對于社會組織財務管理經驗缺乏,沒有形成有效的社會組織財務管理規范；二是基于社會組織財務管理制度的特殊性,項目人員和財務管理人員之間在財務處理方面不協調,需要提供相對完善的處理經驗；三是社會組織財務外部監督機制的完善,尤其是財務審計制度方面的建設。

表2 社會組織“財務管理”能力建設基本需求

三、社會組織能力建設效果分析

根據8家社會組織參與小額資助能力建設的評估內容,整理如表3反映了8家社會組織進行能力建設所產生的實質變化。

（一）社會組織“組織治理”能力建設效果分析

從社會組織“組織治理”能力建設來看,以B公益發展中心能力建設為例。從預期項目產出與實際項目產出的對比來講,B公益發展中心尋找并確定了新的9名理事以及組建新的理事會,確定了3名新的監事并組成監事會,其中理事和監事的人員構成呈現多元化狀態,既有大學教授、媒體從業人員、企業工作人員等,又有公益行業資深從業人員多名；在完善理事會的同時,接受專業的講師理事會知識培訓,制定了新的理事會章程和理事會運營手冊,明確了理事會、理事和監事的職責,并在此前提下召開了新成立理事會的第一次會議。通過理事會前后變化情況對比,可以發現B公益發展中心新組建的理事會中的理事成員來源多元化,解決了以前存在的機構理事單一的情形,同時由于理事人員構成的多元化也解決了理事引薦資源少、籌資能力薄弱的局面,某種程度上也解決了理事參與程度低的問題。組織治理能力建設所取得的變化具體體現在以下三個方面：

1.理事會架構完善

原有的理事會架構只是為了注冊而掛名的,現在的架構相對完善。項目負責人認為“在以前只有掛名理事會的時候,我的壓力還是蠻大的,因為我們還年輕,不知道這個機構該朝哪個方向去走,在這個過程當中沒有什么人可以去做指導,甚至說為這個機構負責,那時候有種自己很蒼白無力的感覺。自從有了理事會之后,開始覺得自己的壓力變小了,有一部分就可以分擔到理事會那邊去了。除此之外,在機構發展過程中,我也可以向他們去咨詢,而且他們也確實有義務來幫助我。這樣整個機構的主心骨也強硬了點。特別是我們的理事長,后期基本上每次來都會給我們一些關于要怎么做、該做什么不該做什么的提議。這樣就把我們的方向和目標都明確好了,這樣機構的發展要順暢許多”。

表3 社會組織能力建設效果

2.機構定位明晰

B公益發展中心項目負責人認為“有了理事會之后,對機構來說,就相當于給你扎了一個釘子在那兒,目標就在那兒,你不要走偏了,就往那兒走,以前就是沒有這樣一個目標”。

3.理事和監事的職責明確

“經過老師培訓之后,認識到理事的責任,這在以前是不知道的,從6月份至今理事和機構的工作人員的交流溝通中,理事們越來越覺得自己的責任重大；對監事會的功能認識很清晰,認為監事會最主要是當機構理事會做出一些決議等時候,如果不合理,監事會可以提出一些異議,并做一些修改,當我們開始執行的時候,監事會還會對我們的財務、執行過程等進行監督,并匯報給理事會”。

（二）社會組織“財務管理”能力建設效果分析

從社會組織“財務管理”能力建設的提升來說,以F可持續發展研究所為例。從F可持續發展研究所項目執行的情況來看,其完成了機構財務制度從粗放到細化,項目財務預算制度、財務管理軟件、項目財務管理流程等從無到有,財務項目分類、資料文檔的保存、各種單據和憑證、項目財務預算控制和獨立建賬從籠統到清晰,財務事宜從項目人員參與度低到共同完成等方面的轉變。具體體現在以下兩個方面：

1.財務管理制度的完善

項目的執行過程中F可持續發展研究所建立起一套機構財務管理制度,包括項目財務管理流程、資料憑據的規范管理、機構年度預算管理等,同時建立起一套項目財務管理制度,包括項目分類建賬、項目預算、項目經費使用流程控制、項目財務審計等內容,全面地梳理和規范了F可持續發展研究所機構和項目的財務管理,使得機構財務和項目財務相關執行有據可依,相關表格有例可用,大大節省財務觀察所需的時間和精力；同時項目財務的清晰、透明將有利于F可持續發展研究所的項目籌資工作。

2.項目人員和財務人員意識到溝通交流的重要性

F可持續發展研究所項目人員和財務人員在之前工作中可能誰都不太理解彼此的工作,項目人員覺得錢的事就是財務人員管,而財務人員也不知道項目是怎么運作的,哪些錢應該如何歸類等。參與小額資助項目財務管理能力建設之后,項目人員和財務人員進行了對接,現在每個月項目人員和財務人員都會對賬。另外一個方面是在所有項目策劃時,財務人員就參與了,這在以前財務人員是不負責的,現在項目人員和財務人員每個月都會互相通報表。如機構負責人認為,“項目里有哪些花費、怎么花費的,過去都是項目人員說花了這么多錢,然后財務人員自己去編,把它放到哪些科目里面,現在在設計項目時就已經分好科目,知道是哪些科目了,所以你只要告訴我你是哪個科目就可以了。我們那個財務是這個項目的負責人,現在都是他在做,他把項目預算的科目和財務預算的科目事先都匹配好了。財務那邊買了一個軟件,項目人員有一個表格,項目里的科目都在這個表里,每個月在這個項目里哪些科目用了多少加進去就可以了。”

由此可以看出,在外聘專家的幫助和自身的努力下,F可持續發展研究所的領導者、財務人員、項目人員對于機構財務規范和項目財務規范的作用、方法都進行了充分了解,財務人員對財務規范的實踐使其自身財務管理能力得到了提高。

四、社會組織能力建設機制探討

本文以提供社會組織能力建設的支持型社會組織為分析對象,主要考察了其在承接基金會資金資助,為社會組織提供能力建設的這一模式,從小額資助項目的實施分析了其對社會組織的能力建設所產生的實質效果。從該社會組織能力建設模式中,可以歸納出一種社會組織能力建設機制,即上游資金支持、中游支持型社會組織提供能力建設技術支持,下游操作型、社區型社會組織承接能力建設的社會組織發展產業鏈。在該社會組織能力建設體系中,資助方可以是政府、基金會、企業等任何致力于促進社會組織發展的實體,支持型社會組織可以是專業的能力建設機構（提供課程培訓、專業咨詢等）,也可以是社會組織孵化中心或者服務中心（向本地區社會組織提供專業的軟件和硬件等資源）,其共同性在于通過多樣化的渠道和方式促進社會組織的成長,充分發揮社會組織在社會治理當中所起到的實質作用。

圖4 社會組織能力建設機制

社會組織在中國近三十年的發展,得益于國家政策層面的開放和支持,政府與社會組織之間的互動關系在很大程度上影響著社會組織是否具備合法性、正當性和獲取社會資源的支持空間。隨著社會治理方式的創新,社會領域的發展空間得以形成,社會組織在參與社會治理當中所起到的作用得到了政府的重視。而當前社會組織發展所面臨的現實是雖然其發展速度取得了較快的增長,但是發展起來的社會組織質量參差不齊,主要表現為社會組織能力欠缺,其原因既與政府政策等外部環境的支持相關聯,同時也與其自身的內部能力建設密不可分。在當前社會組織發展面臨政策條件限制、資金缺乏、人才缺失等現實情況下,從外部資源引入支持的角度提高社會組織的自身能力建設成為可行的發展路徑。除了國內外基金會、企業社會責任的外部支持外,本文認為社會組織所在地區的政府部門在社會組織的能力建設提升方面能夠起到重要的推動作用。結合本文所提煉出的社會組織能力建設機制,本文認為社會組織所在地區的基層政府部門可以從以下幾個方面進行本地區社會組織能力建設工作。

（一）放寬登記注冊管理規定

登記注冊一直是困擾中國社會組織發展的一大難題,因此,中國的社會組織呈現出多種生存形態,既有社會團體、民辦非企業單位、基金會實體,又有工商企業、草根無注冊等存在形式。本文所研究的案例多數注冊為民辦非企業單位,但是也有一定比例沒能夠成功注冊為社會組織,而是注冊為工商企業或其它形式開展業務。通過對本文所研究的社會組織注冊狀況與其銀行賬戶使用情況進行分析,發現社會組織注冊與否與其是否使用何種銀行賬戶類型具有顯著關聯性,表明已注冊的社會組織在管理財務時更懂得規范賬戶,實現機構財務賬目清晰。另一方面,提供類似的公共產品和服務的社會組織在注冊身份上注冊為工商機構,就需要承擔稅費等負擔,這對本來就處于資源稀缺的社會組織而言,無疑會影響其發揮提供公共物品和公共服務的能力。

因此,可以考慮放寬社會組織登記注冊條件,為多種社會組織的發展提供相應的政策支撐,引入市場競爭性原則,讓社會組織在競爭中不斷自我提升、自我完善,并使那些不能有效參與社會治理、促進社會公益或成員共同體利益的社會組織在競爭中自我淘汰①陸學藝：《當代中國社會結構》,社會科學文獻出版社2010年版,第379頁。,才能夠推動社會組織提供多樣化、優質化的公共服務,促進城市社會的有效治理。

（二）尋求與支持型能力建設社會組織合作

作為國家治理的主體,政府向社會公眾提供公共服務是其應當的職責,但是政府所提供的公共產品和服務不可能事無巨細、面面俱到,而社會組織產生于社會領域,能夠真實地了解社會公眾需求,尤其是當前的社會組織在參與社區建設中取得了明顯成效,形成一種新型的社區治理模式,成為社會組織參與社會治理的典范。政府向社會組織購買服務,由社會組織承接政府資金提供公共服務,但是當前社會組織面臨能力不足的困境,嚴重影響和制約社會組織發揮作用。通過本文的分析,支持型社會組織向社會組織提供能力建設技術支持方面有著獨特的優勢。因此,不同地區的政府部門、基金會、企業可以考慮尋求與支持型社會組織進行合作,為社會組織能力建設提供助力。在這一過程當中,可以通過兩種方式來進行,一種是尋求與發展相對成熟的支持型社會組織（如恩派公益組織發展中心、上海映綠公益事業發展中心等）進行合作,向其提供資金等支持為本地區的社會組織提供能力建設培訓；另外一種是著力于本地區支持型社會組織發展的建設,形成本地區的循環生態鏈。從效果上來說,第一種方式更為適合當前的實踐要求,而第二種更為著眼于本地區長期可持續能力建設機制。

（三）政府助力、重點培養，形成可持續性機制

政府提供資金、場地、政策等支持,與支持型社會組織合作對本地區的社會組織進行能力建設是促進本地區社會組織發展和助力政府的雙重舉措。為了帶動本地區社會組織能力提升的整體環境,就需要在與支持型社會組織合作過程中重點培養本地區的潛在具有承接公共服務能力的社會組織,以這些社會組織為核心培養對象,從而在較快的時間內提升這些社會組織提供公共服務的能力。

但與此同時,不容忽視的前提是政府層面對這些社會組織提供政策等方面的支持,只有從多維的角度提供支持,才能夠有效地提高社會組織的服務能力。在這一過程中,需要注意的是可持續性機制的建立,即對社會組織的能力建設不是一蹴而就的事情,需要提供長期可持續性的能力建設跟蹤支持,前期可以以密集式的集中培訓為主,使社會組織快速、全面地提升基本的業務能力；后期可以采用如導師計劃之類的咨詢式的能力建設,形成一個長期互動的能力建設支持體系。

（四）放權與監管相結合

政府在與支持型社會組織合作的同時,要注重放權與監管的雙結合。對于支持型社會組織所擅長的提升能力建設技術支持等方面,政府要將權力充分地下放給合作的支持型社會組織,由其來運作提升本地區的社會組織能力；但是放權并不意味著引進合作之后就不監管,在合作的同時政府要提出明確的規范性要求,既要從短期又要從長期的角度來全面地看待本地區社會組織的能力提升問題。

具體來說,放權主要體現在賦予支持型社會組織權限,根據支持型社會組織對本地區社會組織的調研而提出來的完善的能力建設方案來提升本地區社會組織的能力,應當避免任意性和武斷性的干涉。與此同時,配合支持型社會組織動員本地區社會組織積極地參與到能力建設過程當中。從監管的角度來講,要對支持型社會組織以及本地區社會組織提出相對明確的要求,比如在短期內可以提高的能力建設有哪些,從長期的角度來講能夠提升的能力有哪些,只有明確了規范性的要求才能夠有效地提升社會組織的能力。

（五）注重區域性社會組織之間互動網絡建設

通過對社會組織的訪談和評估可以得知,社會組織之間的相互聯系和互動機制比較缺乏,尤其是提供同類產品和服務的社會組織之間的互動比較缺乏。公益互助學習網絡向不同的社會組織從業人員提供了相互聯系的平臺,有助于不同的社會組織之間形成互動機制,從而帶動經驗的交流和分享。但是這里存在的問題是公益互助學習網絡并沒有持續地進行下去,更多的是需要依靠已成立的公益互動網絡之間的線下自覺活動,所以,在資源有限的前提下可持續網絡機制的建設成為問題。

因此,從政府支持本地區社會組織能力建設的角度而言,在提供支持的這一過程當中,可以嘗試著建立包括政府、資助方、本地區社會組織以及其它組織之間的組織群。一方面本地區的社會組織之間形成常規性的互動（如微信群、QQ群等方式）,可以促進本地區資源利用率的提高和社會組織自身能力的提升；另一方面,促使地區的社會組織與包括政府、資助方、服務對象之間形成良好的互動關系,從而在整體上促進地區的社會組織能力提升和提供優質的公共產品和服務。因此,促成地區社會組織之間互動網絡的形成和持續運行是地區進行社會組織能力建設的關注點之一。