民主分權
——基于內部分權與外部分權的培育路徑

岑樹海

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200237）

一、分權與民主

1．分權的基本內涵

通過對美國SAGE期刊全文數據庫文獻搜索的結果顯示：以分權為主題的論文超過1萬5千多篇,研究分權與民主關系的論文超過7千篇,可以說分權與民主、治理的關系是大多數國外學者論述分權的出發(fā)點和落腳點。分權理論（Decentralization）的核心是有關政治權力的來源、歸屬、配置和運行機制等問題,即如何規(guī)范權力以避免權力濫用,防止腐敗和專制,這是政治學永恒的主題。作為一種社會關系,權力的表現形式有多種,根據運行領域可以分為：政治權力（一種帶有強制性的公共權力關系）、經濟權力（具有強大的滲透性和影響力,基于社會經濟關系產生）、社會權力（基于社會角色中的群體認同而產生的權力關系）和文化權力（對文化象征物和文化解釋權擁有壟斷地位的權力）等。盡管政治權力和經濟權力、社會權力以及文化權力之間相互牽扯、相互依賴,但分權所關注的主要是政治權力非其他類型的權力關系（下文權力即指政治權力）。

分權有兩個基本涵義：一是權力的分散化,即權力的分散、分離或分立（Separation of Powers）,權力分工（Division of Powers）是權力分立的一種方式。將權力一分為多,以適當的方式分配于不同的主體承擔,通過分散權力避免權力的過度集中,權力相互制約以保持平衡；二是權力的分享化,通過權力的分享（Share of Powers）來制約權力,以權力制約權力,這意味著權力的共有、公有、共享而非私有、獨占或壟斷。不能把分權簡單地理解成三權分立,分權包含更復雜的內涵,分權不僅僅是一個管理上的技巧問題,更是一個重大的政治問題和公共問題,分權不僅僅指權力的集中或分散,同時更包括權力的開放與分享的含義。

2.應走出集權與分權的二元誤區(qū)

作為一種權力配置和運行機制,分權與集權（Centralization）的利弊之辨并不是一個新話題,而是一個常辨常新的主題,分權或集權不僅僅是一個管理上的技巧問題,更是一個重大的政治問題和公共問題,集權與分權并不是對立物,應走出集權與分權的二元誤區(qū)。①楊光斌：《走出集權分權的二元對立誤區(qū)——論十八屆三中全會《決定》中的集權與分權問題》,《中國特色社會主義研究》2014年第1期。集中或分散是衡量權力關系的一個標準,也是一種最常見、最流行的分析方法,但是卻不一定總是一個有效的變量。集權與分權經常被理解為二者的互不相容性（Incompatibility）,似乎一個政府機構或政治組織是集權的,就必然不是分權的,反之亦然,但這種簡單的二分法不能說明現狀。事實上,集中與分散并不是互斥的（Anti-thetical）,不是非此即彼（Either-or）的關系,而是相互融合、辯證統一的。沒有一種權力體系或組織機構是絕對集中或絕對分散的,權力的運行都需要一定程度的集中或分散,因時因地制宜不斷調整,不能一成不變。

任何制度既可以說是集權的,也可以說是分權的,高度集權意味著低度分權,中度集權意味著中度分權,低度集權意味著高度分權,很難有一個定量的指標用來測量權力集中或分散的程度。正如James W.Fesler所指出的：集權和分權指數在解釋上顯得軟弱無力（the weakness of indices of centralization and decentralization）,權力的分配難以量化。②G.Venkat Raman.Decentralisation as a Developmental Strategy in China：A Development Model for Developing Countries.China Report,2006（4）.權力的集中或分散只是出于統治或管理上的需要,即使對于專制制度如君主專制、軍事政權、前蘇聯的一黨專制等,政治權力的配置和行使都存在集中與分散的取舍,有時集中權力,有時分散權力,換言之,單純從權力集中或分散的視角,無法判斷政治制度在性質上的差異,無法判斷出一種政治制度是民主還是專制。因此分權最重要的原則,與其說是分散權力,不如說是在公平和效率的原則下,不斷優(yōu)化權力組合、配置關系,不斷拓展權力共享的程度。

3.分權的本質屬性是權力的開放共享，這是一種民主性分權或分權式民主

一種政治體制必須具備較強的政策創(chuàng)制能力,才能成功處理政治變遷所帶來的各種問題,同時它又必須具備成功同化政治變革所造就的新的社會集團的能力,才能獲得更廣泛民眾的支持,以使得政治合法性的根基更加牢固,這兩種能力的培養(yǎng)與政治體制中的權力組合關系密切。政治發(fā)展（治理的現代化）是一個權力體系從封閉、壟斷走向開放共享的過程,這恰好構成政治發(fā)展過程中的三步曲：在現代化早期階段,為改變傳統的社會、經濟、文化信仰及行為方式,需要集中權力進行政策創(chuàng)制,因此建立一個高效的、中央集權的政府就成為現代化的第一要務；第二階段,隨著現代化進程的深入拓展,為了吸收新的社會團體進入政治體系內,就需要擴大權力,隨著權力總量的增加、政治體制的擴大,此時加快民主建設、重新分配權力就成為民眾的呼聲；第三階段,在政治現代化的后期,權力共享就成為應有之義。政治發(fā)展的進程因此體現為從權力壟斷獨享式政體→權力部分開放共享式政體→權力全部開放共享式政體轉變的過程,這是政治體系從專制到民主的質變（Qualitative Shift）。

權力總量（Powers）不是一個固定值,不會一成不變,政治制度中的權力猶如經濟制度中的財富,可以創(chuàng)造,既能擴大和縮小,也能集中和分散。各種政治體制在權力的分配方面各不相同,而權力的積累則有賴于吸收新的社會集團進入政治體制之中。①[美]亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》,王冠華等譯,北京：三聯書店1989年版,第127-134頁。換言之,權力總量就像經濟財富一樣,是可以創(chuàng)造的,現代民主政體較傳統政體擁有更多的權力,是因為它可以吸收更多的社會力量卷入到政治權力關系之中。隨著更多的社會組織、社會力量分享到政治權力資源,權力總量在不斷地增加,這同時也意味著民主的增量和民主程度的提升。從歷史經驗來看,由于傳統中國的君主集權專制下權力資源不對整個社會開放,導致民眾利益訴求渠道的匱乏,當整個政治系統發(fā)生重大危機、自身無法調節(jié)矛盾和沖突之時,只能以暴力的方式改朝換代,這種調整方式也造成了整個社會極大的資源浪費,政治制度只能在一治一亂之中循環(huán)往復而無法跳出這一怪圈。由于缺乏合法性的政治參與渠道,傳統社會的普通民眾只能通過政治暴力、政變、暗殺、暴動、騷亂等不合法的、非常態(tài)的參與方式來實現利益訴求,如歷史上一次又一次的農民起義等等,政治參與帶來政治不穩(wěn)定,影響政治發(fā)展,清末的集權專制體制正是由于無法容忍體系外力量對自身權力獨占的沖擊,制度建設無法跟上政治參與的擴大化的節(jié)奏,最終導致自身覆亡。

艾倫·羅森博姆（Allan Rosenbaum）指出：高度分權的治理體系大體上也是高度民主的體系,分權確實代表了一種邁向民主社會的重要策略。②[美]艾倫·羅森博姆：《分權、治理與民主》,王誕慶、高秦偉譯,《國家行政學院學報》2001年第4期。世界銀行組織強調分權管理是促進發(fā)展的工具,目標是提高效率、促進公平和民主。③Aune M.Larson：《林業(yè)部門的民主分權:非洲、亞洲和拉丁美洲的經驗教訓》,宰步龍譯,《林業(yè)經濟》2008年第2期。分權的有效性和公平性取決于民主化的進程,因此民主分權是分權的最有效形式④Jesse C.Ribot：《自然資源的民主分權：民眾參與的制度化》,郭廣榮編譯,《林業(yè)經濟》2006年第2期。,只要民主政體被理解為分權機制,我們就有了一個可以服從計劃要求的民主政體。⑤薩托利：《民主新論》,馮克利、閻克文譯,北京:東方出版社1993年版,第444頁。民主意味著分權,分權促進民主,這是一種民主性分權（Democratic Decentralization）或分權式民主（Decentralized Democracy）,民主分權對權力有著一種天然的、本質的警惕性,更關注權力的運用方式和對權力的限制,哪怕這種權力來自人民,其核心主旨是從制度上預防和減輕腐敗,降低交易成本,促進社會公平的實現。誠如國內研究民主問題的專家楊光斌所論證的：如果說當今中國政府對資源的絕對壟斷是導致腐敗的根源,那么分權就是最好的解藥,分權式民主是基礎性民主,必須排在第一順位,優(yōu)先于其他民主類型。⑥楊光斌：《作為民主形式的分權：理論建構、歷史比較與政策選擇》,《中國人民大學學報》2012年第6期。

二、民主分權的培育路徑：內部分權與外部分權

分權改革是實現權力共享和權力制約的最佳手段,是實現民主的必由之路,世界各國尤其是發(fā)展中國家都在嘗試通過分權的方式,來實現更好的治理效果。20世紀80年代后,在新公共管理運動和治理理論的影響下,政府權力的規(guī)模、功能都在不斷的減縮,在歐美許多國家,即使對于法國這個有著悠久中央集權歷史的國家,也在嘗試進行地方分權,在亞洲、拉美同樣如此,如巴西最早引入了參與式預算（Participatory Budgeting）,算是一個較為具體的案例。2005年世界銀行組織發(fā)布報告《東亞地區(qū)的分權化——發(fā)揮地方政府的作用》指出：在1990年以前,大多數東亞國家是高度中央集權的,現在分權化已成為這一地區(qū)發(fā)展的支點,政府已經不太可能出現重新大規(guī)模的中央集權。⑦羅蘭·懷特、保羅·史牟科：《東亞地區(qū)的分權化——發(fā)揮地方政府的作用》,http://www-wds.worldbank.org.

世界銀行組織把分權界定為將權力和責任從中央政府向下一級或準獨立自主的政府組織或私人部門的轉移⑧Litvack Jennie,Jessica Seddon.D ecentrali z ation Briefing N otes[R].World Bank InstituteWorking Papers,T heWorld Bank,1999.,分權就是財政權、決策權和用人權在不同主體間的轉移,既包括縱向上（Vertical）中央政府向地方政府分權,同時也包括橫向上（Horizontal）政府向市場、社會分權。①Harald Fuhr.D ecentrali z ation and Multi-Level Governance in D eveloping Countries:Some T houghts on an Analytical Framework for N ew Institutional Arrangements.http://www.uni-potsdam.de/u/ls_intpolitik/pdf/sanjose.pdf.更準確地說,民主分權改革包含了內、外兩個截然相反的實施路向：一是政治系統內部的權力分散化過程,目的在于建立權力的內部監(jiān)督制約機制,可理解為內部分權（Internal Decentralization）,包括政黨分權和政府分權；二是政治權力系統外部的權力分享化過程,即國家（執(zhí)政黨或政府）與社會之間的分權,這是一種外部分權（External Decentralization）,或稱之為社會分權,包括政府與社會間的分權（政社分權）和執(zhí)政黨與社會間的分權（黨社分權）,目的在于建立權力的外部監(jiān)督制約機制。

外部分權與內部分權這兩種模式的界分類似于弗朗茲·舒爾曼所提出的“分權模式Ⅰ（DecentralizationⅠ）”和“分權模式Ⅱ（DecentralizationⅡ）②Fran z Shurman.Ideology and Organi z ation in Communist China.University of California Press,1968,PP.195-200.參閱羅榮渠：《關系、限度、制度：政治發(fā)展過程中的國家與社會》,北京大學出版社1996年版,第3頁?！?分權模式Ⅰ是指將決策權轉給生產經營單位掌握,類似于本文所說的外部分權,分權模式Ⅱ是指將權力下放給某些下級或地方行政機構 （Lower Level of Regional Administration）,實際上屬于本文所講的內部分權。外部分權通常被理解為將管理權移交給公民個人或設于政府外部的組織③Aune M.Larson：《林業(yè)部門的民主分權：非洲、亞洲和拉丁美洲的經驗教訓》,宰步龍譯,《林業(yè)經濟》2008年第2期。,可以引申為將決策權轉移給社會。內部、外部都是相對而言,參照物不同,內部外部的界定也有所差別,內部與外部的視野可以更直觀、更清晰、更明確地區(qū)分出這兩種分權模式在實施路向、基本特征和促進民主、法治功效方面的差異,這一完全嶄新的分權模型屬于分權類型中的一級目錄（元概念）,內涵更明確,外延更周延,更為客觀和中性,也更容易被接受,操作性更強,易于進行概念治療和量化分析。

關于分權的形式（Forms of Decentralization）,不同的學者有不同的界定,概念的混亂在一定程度上影響了研究的效果,有必要梳理和整合不同的分權概念和分權類型。世界銀行組織按照分權領域把分權分成四種基本類型：政治分權（Political Decentralization）、行政分權（Administrative Decentralization）、財政分權（Fiscal Decentralization）和市場分權（Market Decentralization）④World Bank.Entering the T wenty First Century.N ew York:O x ford University Press,2000.,這也是一種影響最大、應用最廣泛的分權模式。政治分權是給予公民或他們選出的代表在公共決策方面更多的權力,它往往與多元政治和代議制政府有關。行政分權是指在提供公共服務的各級政府之間重新分配權力、責任和財政資源。財政分權是指財政責任在各級政府間的權力下放,這是行政分權的核心組成部分。市場分權或曰經濟分權（Economic Decentralization） 是指通過市場化（Marketization）和放松規(guī)制（Deregulation）來實現政府與市場在資源配置方面的功能調整。

按照本文的劃分標準,政治分權可以理解成民主分權,行政分權是一種內部分權,是政治分權的一部分,財政分權和市場分權是行政分權的一部分。行政分權僅僅意味著行政權的分散或分離,這一概念應該更準確地定義為政府分權（Governmental Decentralization）,因為除了行政權的下放和分散之外,政府權力中的立法權和司法權同樣面臨著權力分散或下放的要求,如英國國會通過權力下放的方式把部分立法權分散給蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭議會。除了政府分權之外,內部分權還應該包括政黨分權,主要政黨或主流政黨已經成為國家機器的一部分,政黨和國家機構（政府）之間逐漸融合,界限越來越模糊,主要政黨已經變成政府的一部分,政黨更多是依賴國家補貼進行政治活動,政黨與國家之間相互滲透融合,一方面政黨控制著國家,另一方面政黨融入了國家,而且實際上已經成為國家機構的組成部分,盡管名份上有所不同,但都是“半”國家機構或“準”國家機構。

政黨分權有兩個面向的基本含義：一是政黨組織內部（Intra-party）的分權,即政黨的全國性組織和地方分支機構之間權力關系的變化和調整；二是政黨間（Inter-party）的分權即黨際分權。政黨間分權越來越接近于內部分權,而非外部分權,對于中國和國外的發(fā)展都是如此。20世紀90年代后,美國和歐洲許多國家中主要政黨（包括執(zhí)政黨和反對黨）之間的共謀（Inter-party Collusion）或者說合作（Cooperation）使得小黨難以建立和發(fā)展壯大。①Richard S.K at z and Peter Mair.Changing Models of Party Organi z ation and Party D emocracy：T he emergence of the Cartel Party.Party Politics,1995（1）.庫勒（Koole）認為發(fā)展到今天,民主已經變成一種國家提供給社會的服務,而不是一種社會控制國家的手段,選民只能在已經存在的政黨菜單中選擇,卻不能改變菜單。②Ruud K oole.Cadre,Catch-all or Cartel？ ：A Comment on the N otion of the Cartel Party.Party Politics,1996（4）.換言之,在兩黨制或多黨制的前提下,政黨的數量已經基本固定或固化,主要政黨（或主流政黨）尤其是反對黨之間的共謀與合作,使得小黨對執(zhí)政權的變更影響不大,這體現為執(zhí)政權在主要政黨間的內部共享,這種政黨間的分權更接近于內部分權,最典型的例證是2010年英國大選后,執(zhí)政的保守黨與反對黨自由民主黨進行聯盟,組建聯合政府。在中國的政治語境下,政黨間分權即執(zhí)政黨與參政黨之間的權力關系是領導與被領導的關系,是政治系統內部權力關系的自我配置和調整,是內部分權,而非外部分權。

民主分權的兩個基本培育路徑,內部的分權和外部的分權可以通過圖1表示。

圖1 民主分權的兩個基本培育路徑

三、外部分權與內部分權的邏輯關系

公平與效率是測量民主分權的兩個標準,分權的利弊有賴于二者之間的平衡。內部分權注重效率,外部分權注重公平,在一定條件下,二者之間存在一定的發(fā)展沖突。外部分權鼓勵參與,更公平,但是效率不高,內部分權效率高,但是公平性不足,換言之,該如何處理好外部分權與內部分權的關系,如何權衡公平與效率間的利弊,這是在采取分權策略時的兩難抉擇,需要謹慎對待。如果僅僅把民主分權理解為內部分權,這與一切權力屬于人民的原則相悖,否定了分權的復雜性和外部分權的重要性。通過對中國知網CNKI文獻搜索的結果顯示：研究分權理論與實踐的論文超過三萬九千余篇,而以財政分權為主題的超過一萬九千多篇,以行政分權即中央—地方關系（府際關系）為主題的超過兩千五百余篇,二者超過了二分之一多的比例,這說明中國學術界過多探討了行政分權、財政分權等內部分權,對于外部分權重視不夠,相關的理論建構和實證研究都較為匱乏。如何處理外部分權與內部分權的先后次序或時機選擇問題,是先進行內部分權,后進行外部分權,還是反向操作,或者同步操作,哪種效果更好,這需要學者更多的論證。

內部分權和外部分權都有其限度,不能無限制擴大,有的權力可以進行外部分權,下放給社會,有的權力只能進行內部分權,不能下放給社會。立法權可以轉讓或分散給公民個人行使,如全民公決（Referendum）、公民創(chuàng)制權（Initiative）等,把代議機構的立法權或決策權下放給普通公民個人,黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出要把公眾參與作為依法健全決策機制的一個主要層面,就是一個決策權下放的明顯體現。同樣對于司法權中的審判權來說,可以進行一定程度的權力共享的探索,中國最近對司法民主的討論與熱衷代表了司法權下放的趨勢,以及英美法系中陪審團的設置等,都體現了權力共享的設計理念。但是對于國家的暴力機器如軍隊、警察和監(jiān)獄等,只能由國家機構行使,不能轉讓給社會組織或力量承擔。民主分權的推進不是為了消彌政治權力,最后導致國家消亡,而是為了實現國家機構（執(zhí)政黨和政府）與社會之間的良性互動,厘清國家與社會之間的權力界限,保持相互的獨立性和自主權（Mutual Autonomy）,國家與社會之間的權力博弈并不是一種此消彼長的零和博弈,而是一種正和博弈,共同促進、共同發(fā)展。隨著政治事務的日趨專業(yè)化和職業(yè)化,政治事務越來越趨于復雜化和精密化,政治（或曰國家治理層面）更體現為一種專家治理、精英治理,民主更大的意義在于權力體系是開放的、透明的,公民個人或社會組織可以通過各種方式監(jiān)督國家公權力的運行,這是一種更為常態(tài)化的權力行使機制,更能體現民主的質量,民主分權下權力的歸屬即誰掌握政權、如何產生政治領導人并不重要,更重要的是如何配置運行權力和監(jiān)督制約權力。

外部分權與內部分權孰輕孰重,二者之間是什么關系,這是一個亟待厘清的問題。外部分權與內部分權的性質不同,不可混淆,外部分權是決定性的、根本性的,外部分權是民主政治的充要條件,即有之必然,無之必不然。內部分權是通過權力機構內部之間的分離與制約來消解權力腐敗,外部分權是以社會分權抵抗國家公權力對公民權利的擠壓和擴張,內部的分權和外部的分權,最終都是為了保障法律權利真正落實為現實權利。①周安平：《社會自治與國家公權》,《法學》2002年第10期。但是外部分權與內部分權之間并不存在正相關的關系,內部分權的增長不一定有助于外部分權的擴大,反之亦然。內部分權針對的是政治權力體系內部,是權力的內部約束和自我完善、自我管理,當整體權力集中掌握在某一政府時,內部分權并不能消減極權的危害。正如博登海默所言：雖然政府立法權與行政權的分立,在很大程度上能夠防止政府的獨裁與專斷,但是這種分權本身卻無法構成一種預防侵犯個人權利的完全且充分的保護措施。②[美]博登海默：《法律學：法律哲學與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學出版社1999年版,第54頁。因此保障權利更重要的制度設計是國家與社會之間的分權即外部分權,這也是民主分權的決定性指標,沒有外部分權就沒有民主。

四、結構性分權與功能性分權：分權功效的選擇

為了實現更優(yōu)的分權功效,分權的方式、渠道或機制就顯得至關重要。分權方式或分權手段的差異,在很大程度上決定了分權的效果。Dennis A.Rondinelli提出了兩種測量分權性質和分權效果的基本指標或變量：結構性分權（Structural Decentralization） 與功能性分權（Functional Decentralization）。③Rondinelli D.A.&N ellis J.R.Assessing D ecentrali z ation Policies in D eveloping Countries：T he case for Cautious Optimism.D evelopment Policy Review,1986（4）.Rondinelli D.A.What is D ecentrali z ation.In Litvack J.&Seddon J.eds.D ecentrali z ation Briefing N otes.WBIWorking Papers,1999.結構分權與功能分權的功效各有不同,相比而言,功能分權是一種較弱的分權方式,結構分權是一種更徹底、更有力度的分權模式。結構分權是指一種所有權的轉移（Transfer of Ownership）,這種分權方式改變了權力所屬主體,意味著多元權力中心、決策中心或治理中心的存在,權力主體之間的關系是對等的。功能分權是一種出于管理上的需要,而進行的技術性的、功能性的權力分散方式,不會改變權力所屬主體,主要有三種方式：去中央化（Deconcentration）→ 授 權 （Delegation）→ 放 權（Devolution）①[美]羅蘭·懷特、保羅·史牟科：《東亞地區(qū)的分權化——發(fā)揮地方政府的作用》,D econcentration本文翻譯為去中央化,而非原翻譯的離心化。http://www-wds.worldbank.org.,這也是分權程度由低到高的一種排列,每種方式都有各自不同的特點和利弊,授權者或放權者可根據需要,隨時擴大或縮小授權或放權的范圍,或收回、取消權力。去中央化是一種最弱的權力分散體制,是指中央機構的地方分支以及代理性質的地方政府具有一定的獨立決策的權力（通常只在中央指導方針許可的范圍內）。委托權是一種政治授權,主要通過代理人、委托人來實現,由地方政府（而不是中央政府的分支機構）來負責某些服務的提供,同時接受中央政府的一些監(jiān)督。權力下放是權力分散中最徹底、也是最有力的舉措,地方政府在選擇其服務的內容和水平方面具有相當大的靈活性。

外部分權與內部分權都包含了結構分權或功能分權的某些內容。以政府分權中的行政分權為例,可以看出內部分權中結構分權和功能分權的因素同時存在。行政分權是一種政府間分權,包括橫向分權和縱向分權,橫向分權是指立法權、行政權和司法權之間的權力關系調整,主要有兩種方式：三權分立和議行合一。三權分立（即總統制）意味著政府權力機構之間是相互獨立、相互平等、相互制約的關系,行政長官和立法機構都是由選舉產生,對選民負責,不對彼此負責,存在三個平行的政府權力中心或權力主體,這是一種結構分權。議行合一體制下（即議會制）,存在權力的分工,即立法權、行政權和司法權分屬不同機構和人員行使,但立法權與行政權之間是融合（Fusion of Powers）、合一的關系,行政權、司法權來源于立法權,對立法權負責,換言之,這是一種立法權（代表機構）的授予,是一種功能分權。采取結構分權的三權分立制度并非一定優(yōu)于采取功能分權的議行合一制度,二者各有利弊。相比而言,議行合一體制效率更高,但內部權力制約的效果不明顯,三權分立可以較好地體現權力制約平衡原則,但容易出現立法機關和行政機關之間的僵局（Gridlock）,導致政府效率低下,如美國國會和總統之間經常出現的政治僵局,甚至導致行政部門關門或停擺的發(fā)生。成功和穩(wěn)定的民主制度不一定需要徹底的三權分立（總統制）,事實上,許多國家都是采用了議行合一（議會制）。

政府間縱向分權是指中央政府和地方政府的權力關系調整,也有兩種基本方式：聯邦制和單一制。聯邦制是一種地方分權體制,各州（省）政府擁有憲法所賦予的聯邦政府權限之外的政治權力,州政府和聯邦政府的法律地位是平等的,地方政府的權力來自于法律的授權,在權限范圍內,地方政府有相當高的自決權,中央僅處于監(jiān)督地位,不能任意干涉,這是一種結構分權。單一制是一種中央集權制,中央政府掌握最終或最高決策權,地方政府只擁有中央政府或上級政府所賦予的執(zhí)行權,地方政府要聽從中央或上級政府的命令,這是一種功能分權。采用單一制還是聯邦制取決于很多因素,如政治傳統、政治文化、政治力量的對比和當下的政治形勢等,不可一概而論,二者各有利弊,不能絕對化。中央集權的優(yōu)點在于政令統一,目標一致；力量集中,便于處理緊急或重大事件；權力完整,指揮靈便；執(zhí)行效率高等。缺點在于管理單一、僵化,適應環(huán)境的能力差；忽視下級積極性等。地方分權的優(yōu)點在于獨立自主,可以結合本地區(qū)的實際情況,因地制宜地確定目標,進行決策和管理；分層授權,分級管理,有利于調動下級的積極性和主動性；對外部環(huán)境反應也較快,效率較高；職能分工明確,有利于專業(yè)化管理。缺點在于不利于集中資源,統籌和全面發(fā)展,過度分權易導致地方主義和本位主義。

同樣,對于政黨分權來說,結構分權和功能分權的因素也同時存在。對于美國和歐洲國家的政黨組織來說,內部的權力關系不斷走向結構分權化?？ㄆ澓兔窢栒J為,歐洲國家政黨的全國性組織和地方政黨組織之間的關系已經變得比以前更為松散,他們稱之為歐洲政治的“美國化”（“Americanization”of European Politics）。這意味著政黨的全國性組織和地方分支機構之間存在同等的責任和義務擔當,地位相互獨立、相互自主又相互依存（Interdependency）。①Richard S.K at z and Peter Mair.Changing Models of Party Organi z ation and Party D emocracy：T he Emergence of the Cartel Party.Party Politics,1995（1）.庫勒傾向于使用聯邦化（Federalization）這一視角來分析政黨組織內部權力關系的變化。在聯邦式的政黨機構中,政黨全國性組織中的精英在處理全國性事務時不會忽視與地方的聯系,同時地方又能有效地避免全國性組織對地方事務的干涉。②Ruud K oole.Cadre,Catch-all or Cartel？ ：A Comment on the N otion of the Cartel Party.Party Politics,1996（4）.伯萊耶爾（Bolleyer）認為政黨組織可以劃分成三種先后發(fā)展階段：政黨的集權化→政黨的分層化→政黨的聯邦化 （Party Hierarchies,Stratarchies and Federations）,他稱為政黨的三重化發(fā)展模型（Threefold Typology）,政黨的聯邦化意味著政黨組織的高度分權化（Heavily Decentralized Parties）。③N icole Bolleyer.N ew Party Organi z ation in Western Europe：of Party Hierarchies,Stratarchies and Federations.Party Politics,2012（3）.

五、中國式分權——外部分權的迫切性

有的學者提出中國只有放權,沒有分權,認為如果把中國的實踐與分權混為一談則難免陷入理論尷尬或解釋乏力。④殷存毅、夏能禮：《放權或分權：我國央—地關系初論》,清華大學出版社2012年版,公共管理評論第12卷。筆者認為,對于分權的理解不必如此局限和僵硬,放權也是一種分權方式,而國家與社會間的權力關系調整,更是民主分權中外部分權的一種表現。民主分權的重要原則是考慮當地社會、生態(tài)和文化的動態(tài),調整國家的政策以適應各個區(qū)域的特點。⑤Aune M.Larson：《林業(yè)部門的民主分權:非洲、亞洲和拉丁美洲的經驗教訓（續(xù)）》,宰步龍譯,《林業(yè)經濟》2008年第3期。事實上,在眾多的分權模式中,沒有哪一種分權改革形式能適用于任何一個地區(qū),每一個國家都應該選擇最適合自己的改革模式。分權作為一種發(fā)展戰(zhàn)略,在中國共產黨的領導下,其實早已經成為一個基本的治國理念和手段。G.Venkat Raman在《分權作為一種發(fā)展戰(zhàn)略在中國——為發(fā)展中國家樹立發(fā)展模式》一文中,比較了分權作為一種發(fā)展戰(zhàn)略在毛澤東時代與鄧小平時代的差異,毛澤東注重行政分權,鄧小平注重財政分權和市場分權。⑥G.Venkat Raman.D ecentralisation as a D evelopmental Strategy in China：A D evelopment Model for D eveloping Countries.China Report,2006（4）.中國政治發(fā)展的道路,從分權的視角言之,就是不斷拓寬分權的領域,逐漸提高分權成效的一個過程。

外部分權意味著更大幅度地進行政治改革,而內部分權主要是通過行政改革來實現的,總體而言,中國的分權改革主要集中在內部分權領域（包括黨內民主的探索）,外部分權則較為缺乏。從財政分權的角度言之,中國已經是世界上分權程度最高的國家之一,但這種行政系統的內部分權與社會公平之間并沒有實現正相關性,反而帶來了一定的負面作用,如收入差距拉大,兩極分化嚴重等,沒能解決很多中國現實政治中的棘手問題。中國改革開放的經濟建設成就,已經使得中國的經濟總量名列世界第二強,但是社會不滿程度卻在加深、社會暴戾之氣異常明顯,權力腐敗和分配不公的問題日益突出。從2003年到2012年,中國的基尼系數在近十年都超過0.4的國際警戒線⑦《人民日報》2013年1月19日。,已成為世界上收入分配最不平等的國家之一。2014年7月,北京大學中國社會科學調查中心發(fā)布《中國民生發(fā)展報告2014》,該報告稱,中國的財產不平等程度在迅速升高,2012年我國家庭凈財產的基尼系數已經達到0.73,頂端1%的家庭占有全國三分之一以上的財產,底端25%的家庭擁有的財產總量僅在1%左右。⑧《光明日報》2014年08月05日。收入的不平等與腐敗關系密切,腐敗程度的降低可以提高經濟增長率和收入增長率。根據61個國家至少20年的經濟發(fā)展的不同階段的面板數據,布蘭龐和卡馬喬發(fā)現腐敗率每減少10%,會導致經合組織和亞洲國家的收入增長率提高1.7%,拉丁美洲各國提高2.6%,使非洲各國提高2.8%。①Gyimah Brempong and Camacho S.M.Corruption,Growth and Income D istribution：Are T here Regional D ifferences？.Economics of Governance,2006（3）.孔子幾千年前就已經說過：不患寡而患不均（均為公平,非平均）,這更凸顯了當前中國進行外部分權（政治改革）的迫切性。

如果說1997年后,由于內部分權中的財政分權有些過度,而促使政府機構在不斷地調整權力關系,以尋求一種平衡或規(guī)范,那么外部分權的缺失將會帶來更嚴重的社會問題。對于中國的政治實踐和分權改革來說,在外部分權、外部監(jiān)管缺失或不足的條件下,應謹慎推進內部分權。國有企業(yè)的產權改革過程中導致大量國有資產流失,固定投資中的基礎設施投資領域,地方政府擁有更多的財政權來處理土地和礦產資源,但是這種行政分權由于缺乏外部監(jiān)管和監(jiān)督機制,使得地方政府成為腐敗的重災區(qū),在這個背景下中央政府嘗試進行權力的收緊,目的是壓縮地方政府官員貪腐的空間,但是這種做法并不能取代外部監(jiān)督機制即社會監(jiān)督的作用,必須同步構建內部和外部監(jiān)督制約機制,更多地發(fā)揮社會媒體和公眾對黨和政府的監(jiān)督。相比而言,政治系統的內部監(jiān)督制約機制是一種自我控制,包括自我預防、自我發(fā)現、自我遏制、自我糾錯等一系列機制,而外部分權是一種他制,是政治系統外部的控制力量或機制。自制與他制、自律與他律的結合,內部與外部控制機制的同步構建才能實現更佳的制約權力的效果,以防治腐敗。中國的反腐倡廉工作的實際效果告訴我們,以內部控制為主的方式,即通過思想教育方式對官員倫理修養(yǎng)的提升,缺乏經驗案例的證實,其實際效果非常有限,反腐倡廉工作要取得成效,關鍵是加強外部控制機制的建設。②楊風春：《行政倫理與中國的反腐倡廉——基于內外部控制的行政倫理視角》,《江蘇行政學院學報》2014年第1期。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中,第35條明確指出：堅決用制度管權管事管人,讓人民監(jiān)督權力,讓權力在陽光下運行,必須形成科學有效的權力制約和監(jiān)督機制。如果能夠把健全反腐敗領導體制和工作機制與公民監(jiān)督權即社會分權的建設相結合并真正落實,有望形成一個有效解決權力規(guī)范性問題的治理體系。③程竹汝：《論政治體制改革的重點與國家治理體系現代化》,《上海行政學院學報》2014年第2期。

在中國的政治語境下,在處理執(zhí)政黨與社會（社會組織或公民個人）的權力關系即黨社分權層面,功能性分權的方式更靈活,更容易被接受。黨的執(zhí)政權不能通過結構分權即改變權力所屬主體的方式被轉讓或分離,不能實行多黨制,但是在黨的領導下,可以通過功能性分權的方式實現執(zhí)政權與施政權的適當分離,這種功能分權不僅不會影響到黨的執(zhí)政地位,不會改變執(zhí)政權的所屬主體,反而會促進和提高黨的執(zhí)政水平。對于中國的政治生活來說,中國是人民主權國家,一切權力屬于人民,人民是所有者,執(zhí)政黨中國共產黨是人民的代表,代表人民執(zhí)政,這是一種所有權和治理權（或者說執(zhí)行權）的分離,同樣,這種所有權和執(zhí)行權的分離可以不斷向下推演,在執(zhí)政權（所有權）不改變的前提下進行治理權（或執(zhí)行權）的轉移,在黨的領導下實現黨的執(zhí)政權與施政權的適當分離④羅曉俊、孔繁斌：《執(zhí)政與施政——執(zhí)政黨雙重功能的一個理解框架》,《江海學刊》2014年第2期。,實現治權（治理權）或者說執(zhí)行權的官民共享。李克強在談到政府機構改革時多次指出：改革的方向就是要處理好（黨和）政府與市場、社會的關系,把應該由市場和社會發(fā)揮作用的交給市場和社會,這樣才能激發(fā)更大的活力,形成持續(xù)發(fā)展的內生動力。⑤《李克強在第七屆夏季達沃斯論壇上的致辭》。http://www.gov.cn/ldhd/2013-09/12/content_2486720.htm.隨著公民社會的發(fā)展、社會組織治理能力的提高以及社會自治程度的加深,執(zhí)政黨在一定程度上還權于社會,實現權力資源的分享和提高權力運行效率,提高民眾對執(zhí)政黨的認同,拓寬黨執(zhí)政的合法性基礎,這對于保持和鞏固黨的執(zhí)政地位以及促進社會良性發(fā)展都是雙贏。

（責任編輯：肖舟）