民營鋼鐵企業合法性危機后的自我修復與政府作為

李玉剛 毛鑫鑫 張天月

（華東理工大學 商學院，上海 200237）

一、導言

在2013年中共十八屆三中全會報告《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中,明確指出“廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定,消除各種隱性壁壘”,“鼓勵非公有制企業參與國有企業改革,鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業”,“公有制經濟財產權不可侵犯,非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。”

回顧歷史,我們發現改革開放以來民營企業地位的提高是一個逐步發展的過程,這體現在黨和政府對民營企業的有關規定中。在1982年中共“十二大”和1992年中共“十四大”報告中,都把非公經濟定位為公有制經濟的“補充”；在1997年中共“十五大”報告中,將非公有制經濟定位為我國社會主義市場經濟的“重要組成部分”；在2002年“十六大”和2007年“十七大”報告中,明確非公企業是平等享受“國民待遇”的市場主體。為了促進民營經濟的發展,2005年2月25日,國務院發布《關于鼓勵支持和引導個體私營經濟等非公有制經濟發展的若干意見》,允許非公有制資本進入壟斷行業和領域,規定任何單位和個人不得侵犯非公有制企業的合法財產,不得非法改變非公有制企業財產的權屬關系。針對實踐中民營經濟受到各種限制的情況,2010年國務院又發布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》。

雖然民營經濟和民營企業在黨和政府文件中獲得了合法地位,但現實中民營企業開展的經營活動仍然受到各種限制,權益沒有得到好的保護。幾種典型現象為：（1）在一些對民營企業開放的領域,民營企業仍會遇到“玻璃門”和“彈簧門”的現象,一些隱性的障礙客觀上使得民營企業無法進入,即使勉強進入也會被彈出來,造成客觀上民營企業難以在某些行業立足。①厲以寧：《厲以寧論民營經濟》,北京大學出版社2007年版,第19-20頁。（2）在2008年世界金融危機后,政府經濟刺激計劃中4萬億人民幣的投資絕大部分被國有大中型企業獲得,促成了國企在一些領域中的兼并和民企在多個領域的退出,社會各界把這一現象稱為“國進民退”。②錢凱：《關于“國進民退”問題的觀點綜述》,《經濟研究參考》2010年第60期。（3）不少國有企業擁有行政級別,對沒有行政級別的民營企業構成了不公平競爭。當雙方發生矛盾需要法律仲裁時,往往存在法律偏袒保護國資的情況。③田惠敏、李佐軍：《保障民營企業在混合所有制中的權益》,《經濟參考報》2014年8月8日。尤其是在企業經營活動出現合法性危機時,民營企業的權益并沒有得到很好的保護。

筆者關注的問題是,民營企業在出現合法性危機后,在爭取自身權益上遇到的問題主要有哪些？政府部門是如何發揮作用的？民營企業為了維護自身的合法權益采取了哪些行動？取得的效果如何？為了回答上述問題,筆者通過網站、報紙、研究文獻等搜集了眾多企業案例,在考慮案例的信息完整性和典型性后,選取了在過去10年中發生在鋼鐵行業的三家民營企業對其進行案例研究。通過分析寧波建龍項目、通鋼改制項目和日照鋼鐵被并購項目三個民營企業參與的經營活動在出現合法性危機之后的遭遇,以及政府在處理合法性危機事件中的具體做法,探討我國實際經濟運行中政府對民營企業和國有企業的態度差異,揭示我國民營企業的生存環境,為民營企業的合法性管理提出建議。同時,考慮到中共十八屆三中全會后政府正在積極推進國有企業混合所有制改革,本論文的研究結論對于政府相關部門、參與改制的國有企業和民營企業如何更好地參與并發揮作用,也具有較大的現實指導意義。

二、相關理論文獻

（一）企業合法性及合法性管理

合法性是指在特定的規范、信念和價值觀等社會化構建的系統內部,對行動是否合乎期望、是否恰當的一般認識和假定。④Suchman,M.C. （1995）.Managing Legitimacy：Strategic and Institutional Approaches.Academy of Management Review,（3）：571-610.企業追求合法性的目的在于適應外部制度環境的要求,確保企業經營活動的正常進行。由于企業面對的制度環境多樣,因此也就存在著不同類型的合法性。Scott將合法性分為規制合法性、規范合法性和認知合法性。⑤理查德·斯科特：《制度與組織》,姚偉、吳黎芳譯,中國人民大學出版社2010年版,第69頁。

企業為了確保企業經營活動合法,需要對企業自身及其經營活動的合法性進行管理。Suchman把企業的合法性管理劃分為合法性獲取、維持和修復三個階段。企業適應制度環境存在多種策略,既有順從制度要求的策略,也有主動參與制度的制定或驅動制度向有利于自身經營活動的策略。Oliver根據組織在應對制度環境中主動程度,把組織實現與制度相適應的策略分為順從、妥協、回避、抗拒和操縱5種類型。①Oliver,C.（1991）.Strategic responses to institutional processes.Academy of Management Review,（16）:145～179.

（二）中國民營企業合法性危機的兩種形態

自改革開放以來,中國企業所處的制度環境處于快速變化過程中,造成了中國企業的兩種合法性危機狀態。第一種形態是,初期合法或者沒有不合法,而隨后出現的合法性危機。Droege&Johnson的研究發現,中國在舊制度廢除和新制度建立之間存在著一種“中間制度”（mesoinstitutions）狀態,在這種狀態下,不是制度引導行動而是行動促成合法性；行動的多次重復成為規則；并在事后追溯的合法化（retrospective legitimization）。②D roege,S.&Johnson,N.B. （2007）.Broken rules and constrained confusion:toward a theory of meso-institutions．Management and Organi z ation Review,（1）:81～104．正是由于存在著制度的中間狀態,許多民營企業的經營活動在制度處于空白階段就開展了經營活動,而這種經營活動初期的合法性很難判斷,但是隨著制度形成,企業原有的經營活動因不符合隨后制定的規則,就出現了不合法的問題。合法性危機的第二種形態是,經營活動在初期就不合法,但是這種不合法并沒有被顯現出來,而是在隨后被識別和暴露出來的。這又分為兩種情況,一種是企業沒有使其合法化的打算；另一種是企業預期制度將來會變化,企業通過有效的合法性管理,能夠為此活動爭取到合法性。改革開放以來,一些企業為了抓住市場先機,往往在沒有經過國家相關部門允許的情況下,就開始進入到特定領域開展經營活動,由于初期不合法,企業往往采取掩飾的方式,避免其開展的經營活動受到質疑和制裁,而在隨后通過各種方式和途徑為自己的經營活動尋求合法性。③李玉剛、張江華：《企業私下戰略行為:生成機制及合法性管理》,《經濟管理》2009年第8期。

（三）民營企業的合法性管理

改革開放后,隨著民營企業市場地位的逐步提高,其合法性管理方式也發生了較大變化。在早期,由于私有制受到歧視,許多民營企業為了獲得生存機會采取了以公有企業名義進行工商注冊的“紅帽子”的策略。④Chen,W.（2007）.D oes the colour of the catmatter？T he red hat strategy in China’s private enterprises. Management and Organi z ation Review,3（1）:55～80.盡管市場取向的改革使得私有、民營企業的社會地位得到提高,但是民營企業還是因私有產權屬性而在經營活動中處于不利地位。為此,許多民營企業通過政治關聯或者采取政治戰略避免政策的約束并獲得制度的支持。Xin&Pearce發現,在中國法律不健全的環境下,民營企業比國有企業和集體企業更重視關系,他們愿意投入更多資源與政府建立關系以期得到制度的支持。⑤X in,K.&Pearce,J. （1996）.Guan x i：Connections as Substitute for Formal Institutional Support.Academy of Management Journal,（2）:1641～1658.胡旭陽認為,政治關聯有助于民營企業的產權保護,緩解所有制歧視（如解決融資難問題）,克服行業準入的管制性壁壘。⑥胡旭陽：《民營企業的政治關聯及其經濟效應分析》,《經濟理論與經濟管理》2010年第2期。

對于民營企業獲取合法性的具體做法,也有許多研究。張建君和張志學發現,民營企業家在處理與政府的關系上采取了先發制人和被動反應兩種戰略。先發制人的戰略注重積極主動地與政府官員建立關系,以期望獲得優惠待遇和有效保護；被動反應的戰略則是在企業遇到問題時才與政府官員走動,以期走出麻煩。⑦張建君、張志學：《中國民營企業家的政治戰略》,《管理世界》2005年第7期。田志龍和高海濤根據Suchman對合法性的3種分類,并從對制度環境順應、應對和選擇三個角度出發,識別并總結出了民營企業獲得合法性的9種具體策略。⑧田志龍、高海濤：《中國企業的非市場戰略：追求合法性》,《軟科學》2005年第6期。李玉剛和張騰通過案例研究,發現民營企業通過項目的橫向拆分有助于降低合法性風險。⑨李玉剛、張騰：《企業戰略行動成敗與行動進程安排之間的關系：合法性視角下的多案例研究》,《管理學報》2011年第2期。李玉剛和張騰發現,在中央政府和地方政府的雙重約束下,由于企業與地方政府存在著共同的經濟利益,企業往往采用多種方式與地方政府結盟共同游說中央政府,最終改變中央政府對企業的要求和期待。①李玉剛、張騰：《結盟地方、應對中央：動因、類型及成功機理》,《華東理工大學學報（社會科學版）》2011年第1期。

三、中國鋼鐵行業的政策演變

改革開放以來,在針對鋼鐵行業的管理上,政府除了繼續使用行政手段外,也強化了以宏觀調控為主的經濟手段的使用。1992年鄧小平南巡后房地產的興盛帶動了鋼鐵行業的投資熱潮,造成了鋼材市場的過熱和經濟的失衡。1993年政府出臺《關于當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》,全面展開宏觀調控,大力壓縮固定資產投資。到1998年,鋼鐵生產能力大量過剩,供過于求的市場矛盾突出。2000年1月14日,國家經貿委出臺了《關于清理整頓小鋼鐵廠的意見》,要求18平方米以下燒結機,50立方米以下的小高爐,公稱容量10噸以下的小轉爐等小鋼鐵廠進行關停。同時,要求各級政府在2000年不得批準擴大現有煉鐵、煉鋼生產規模的技術改造項目。

2000年后,鋼材市場逐漸回暖。到2003年,鋼材市場異?；鸨?受鋼鐵行業利好的刺激,全國又掀起了一輪大煉鋼鐵的熱潮。2003年國家發改委等部門發布《關于制止鋼鐵行業盲目投資的若干意見》,停止批準新建鋼鐵廠,抑制盲目投資；2004年4月,國務院辦公廳又轉發了國家發改委等部門《關于制止鋼鐵電解鋁水泥行業盲目投資若干意見的通知》,進一步對鋼鐵等行業快速發展的勢頭進行降溫。

2005年7月20日,我國出臺了第一部《鋼鐵產業發展政策》,其中要求新建高爐必須要在1000立方米以上,淘汰容積300立方米及以下高爐。同時,“支持和鼓勵有條件的大型企業集團,進行跨地區的聯合重組,到2010年,形成兩個3000萬噸級,若干個千萬噸級的具有國際競爭力的特大型企業集團”。2006年,國家發改委等八部門聯合發布了《關于鋼鐵工業控制總量淘汰落后加快結構調整的通知》,對300立方米以下高爐的淘汰期限予以三年“緩刑”,由原計劃的2007年底寬限到了2010年。

在2008年世界金融危機后,我國“鋼鐵產業受到嚴重沖擊,出現了產需陡勢下滑、價格急劇下跌、企業經營困難、全行業虧損的局面,鋼鐵產業穩定發展面臨著前所未有的挑戰”。為應對金融危機,解決國內鋼鐵產業長期粗放發展積累的矛盾,2009年國家發改委公布了《鋼鐵產業調整和振興規劃》。

縱觀改革開放30余年鋼鐵行業的產業政策和行政措施,始終圍繞制止盲目投資,淘汰落后產能,支持和鼓勵大企業發展,鼓勵企業通過并購產業集中度,提升技術創新能力。盡管中央政府采取了嚴格的審批措施并對于特定的生產能力采取了退出市場的要求,但地方政府出于本地區的經濟利益,往往采取措施對地方企業采取各種保護措施,甚至縱容在鋼鐵行業的違規投資行為,在2005年受到中央查處的“鐵本事件”就是一個典型案例。另一方面,對于調控政策本身是否科學,也有人提出質疑。例如,對于調控政策和措施中通常按照設備容量大小劃分先進與落后產能的做法,高清舉提出了不同的看法,他用很多企業的實際案例說明,“我國中小鋼鐵企業走出了一條能夠取得高產、優質、低耗、低成本、少污染、不污染的先進適用的工藝技術裝備道路”。②高清舉：《關于我國鋼鐵工業生存發展的幾點看法》,《冶金管理》2006年第9期。

四、民營鋼鐵企業的案例分析

（一）寧波建龍項目

1.案例描述

以鋼鐵貿易發家的張志祥,在1999年通過收購進入到鋼鐵生產領域,并成立了唐山建龍實業有限公司（下稱“唐山建龍”）。為解決唐山建龍的資金短缺問題,復星集團收購了唐山建龍30%的股份,成為第二大股東。在中國不斷增長的鋼鐵需求面前,張志祥決定在寧波北侖建設鋼鐵基地來實現建龍高端鋼鐵產業群的夢想。

2002年,寧波建龍項目獲得寧波經濟技術開發區管理委員會批準。2003年開始動工,初始規劃寬厚板產能150萬噸。隨后,修訂計劃將產能增加到600萬噸。為了解決資金難題并降低經營風險,2004年2月寧波建龍進行了股權重組,唐山建龍持股60%,南京鋼鐵聯合有限公司（下稱“南京鋼鐵”）持股35%,福建聯華國際信托投資有限公司（下稱“福建聯華”）代表新希望集團持股5%。由于復星集團持有唐山建龍30%的股份,持有南京鋼鐵60%的股份,因此合并持有寧波建龍31.5%的股份,實質上成為寧波建龍的第一大股東,因此郭廣昌出任了寧波建龍的副董事長。

2004年2月,國務院針對部分行業過度投資的現象,要求各地對鋼鐵、電解鋁、水泥等投資建設項目進行嚴格清理,由國家發改委和銀監會等機構組成的聯合調查組入駐寧波建龍進行檢查。在4月份“鐵本案”爆發后,5月份中央電視臺報道指出,投資100億元的寧波建龍項目雖然經過了寧波經濟技術開發區管理委員會審批,卻一直沒有上報國家發改委審批。隨著國家發改委調查組對寧波建龍調查的進行,5月份寧波建龍項目在投資50億元后不得不暫停下來。7月,國家發改委調查組明確了寧波建龍“不屬于低水平重復建設”,把處置權下放給浙江省政府。7月份浙江省對寧波建龍做出了處理,認為寧波建龍存在著一系列違法違規問題,主要為：違規審批項目、違規按拆分項目申報用地和供地、違反環境保護有關規定和挪用貸款資金、違規出具進出口設備免稅確認書。

2005年6月,浙江省政府批準杭鋼集團以第一大股東的身份參與該項目重組。2006年3月中旬,國家發改委以“發改工業[2006]434號”文核準寧波建龍項目,同意杭州鋼鐵集團將寧波建龍重組為“寧波鋼鐵有限公司”。至此,因多項違規而停工近兩年的寧波建龍項目終獲重生。核準后的寧波鋼鐵由4家股東組成,其中杭鋼集團占股43.85%,唐山建龍占股30.53%,南京鋼鐵占股20%,福建聯華占股5.62%。

2008年金融危機發生后,寧波鋼鐵陷入了嚴重虧損狀態,幾家民企要求杭鋼退出或者自身退出,這時國資委按照2009年《鋼鐵產業調整和振興規劃》精神,提出讓寶鋼集團“以戰略投資者”入主寧波鋼鐵。寶鋼集團入主,正式接手唐山建龍、南京鋼鐵、新希望集團三方持有的56.15%股權。為發揮當地政府積極性,在浙江省政府協調下,杭鋼集團又轉讓部分股權給寧波市政府。杭鋼集團持有的寧波鋼鐵股權下降至34%,寧波開發投資集團和寧波經濟技術開發區控股公司則分別持有寧波鋼鐵7%和2.85%的股權。最終,寧波鋼鐵變身為一家完全意義上的國有企業。

2.案例分析

在本案例中,建設項目合法性危機的解決分為兩步：一是對事件的處置權下放浙江省政府,二是寧波建龍項目的股權重組。之所以處置權能夠下放浙江省政府,主要受兩個因素的影響：（1）寧波建龍所在地北侖港區早有鋼鐵投資規劃,也獲得了中央批準,加上寧波政府和寧波建龍一直向外界傳達“建龍針對的是中高端市場,并非‘低水平重復建設’”,之后國資委也認證其不是“低水平重復建設”。（2）寧波建龍項目的股東郭廣昌和劉永行都是具有政協委員或人大代表身份的全國知名企業家,項目本身符合地方政府的發展戰略,曝光時的項目建設進展程度遠高于鐵本,地方政府和企業齊心協力共度危機。

浙江省政府獲得對違規事件的處置權后,沒有按照常規對違規主體進行處罰,比如處以重金罰款,或關閉企業或進入破產程序,而是通過更換股東的方式來使項目獲得合法性。之所以如此,一方面是因為寧波建龍項目符合地方的經濟發展戰略,政府不希望因對違規事件的處理而影響經濟發展,另外考慮到通過杭鋼集團參與重組也解決了杭鋼集團自身的戰略調整問題。對于寧波建龍來說,由于已經喪失了項目的主導權,接受重組是項目重生的關鍵,可以大幅度降低投資損失；對于杭鋼集團來說,盡管初期并不愿意參與重組,但是考慮到戰略調整所需要的寧波大榭鋼鐵項目沒有進展,也只好接受政府的安排。

雖然經過處置權下放和項目股權重組,違規項目得以重生,但由于寧波建龍和杭鋼集團雙方的經營理念不同,對重組并不情愿,因此在外部經營環境發生變化導致企業經營困難時,雙方的合作變得難以為繼,最終民營企業的股份賣給寶鋼。

（二）通鋼改制項目

1.案例描述

吉林通化鋼鐵集團（下稱通鋼）是一個大型國有企業,幾乎覆蓋了整個吉林省通化市二道江區,與當地經濟有著復雜的聯系。在2005年啟動的振興東北老工業基地的國家戰略與中國鋼鐵業的重組浪潮背景下,通鋼被列入當年年底前完成改制的企業名單中。曾在吉林省盤活過另一家破產鋼廠的張志祥進入了吉林省國資委的視線,并得到了吉林省政府毫無保留的支持。

2005年5月通鋼召開職工代表大會討論重組方案,工會等代表簽了字。同時,通鋼開始大面積壓縮人員,9月和12月共進行了兩次大規?！皟韧恕?分流4000多人。2005年底建龍注資38.81億元參與通鋼重組,在新通鋼集團中,吉林省國資委持46.64%股權,建龍持36.19%股權,華融資產經營公司持14.6%股權,通鋼集團管理層持2.57%股權。

2006年建龍派出的陳國君擔任通鋼常務副總經理,主管生產與經營,并進行了薪酬體系改革,將在崗工人薪酬落差拉大。隨著2008年金融危機的到來,企業效益出現了大幅度滑坡。建龍集團考慮到自己在通鋼并沒有最終決定權,難以進一步通過改革措施實現企業的扭虧為盈,為此提出了兩個方案,一是通過增資實現控股,以便于獲得控制權；二是撤資。3月通鋼宣布與建龍股權分立,建龍將退出通鋼。隨后,吉林省國資委回購華融和通鋼高管的股權,有意向引進新的投資者,但結果不佳,只得再次接洽建龍。經過反復談判,最終吉林省國資委妥協,將控股權交給建龍。吉林省國資委與建龍經過反復談判,在2009年7月22日確定了最終方案,建龍集團以10億元現金和其持有的通鋼旗下礦業公司股權,通過持有66%的股權實現對通鋼的控股,吉林省國資委股權降至34%。

7月23日,吉林省國資委工作組正式到通鋼宣布建龍增資擴股,并分別召開通鋼股份中層以上干部和集團公司所屬子公司班子成員、在崗職工代表和內部退養人員座談會。7月24日上午,通鋼在公司后五樓召開干部大會,宣布建龍與通鋼重組及干部任命等事宜,并宣布新通鋼董事長由張志祥擔任,總經理由李明東擔任,黨委書記由崔杰擔任,通鋼下屬企業通化鋼鐵股份公司總經理由陳國君擔任。

在23日晚上,通鋼家屬區發現大量小字報,召集群眾第二天早8點到廣場聚集。在7月24日上午,大量群眾開始在辦公樓前的廣場集聚。一些人開始呼喊“建龍滾出去”的口號,也有人打出“建龍侵害國有資產,從通鋼滾出去”的橫幅,進而憤怒的人群尋找并圍毆總經理陳國君。為了救出陳國君,張志祥給吉林省國資委主任李來華打電話,稱建龍可以退出通鋼,什么條件都不要,只要把人給救出來。為了平息群眾的憤怒,吉林省國資委主任李來華在遭到聚集群眾石塊攻擊的情況下,直接面對聚集人員,宣布終止建龍集團重組并控股通鋼集團的決定。然而,聚集群眾對工作組的信任已降至冰點,這個口頭宣講沒能緩釋聚眾人員的情緒,也沒能拯救處在危難之中的陳國君,最終導致陳國君不治身亡。

2010年7月首鋼宣布重組通鋼,出資25億元現金持有通鋼77.59%股份。經歷過“血的教訓”后,政府和企業雙方達成協議,明確從2005年企業改制以來形成的歷史遺留問題,包括退養、工傷休養等特殊人員費用,會以資產和權益的形式一次性足額預留。并規定,重組后首鋼要保證通鋼的穩定,維護職工合法權益,隨著企業的發展,逐步提高職工收入水平。重組方案確定后,通鋼集團又分別組織了工會委員會會議、職工代表大會、企業下屬公司職工代表大會等,參會的各群體代表對重組方案贊同率達到了100%。

2.案例分析

各級政府部門對于引進建龍的國企改制都持積極態度,對于民營經濟沒有歧視性的態度和行為。在初期建龍對通鋼不具備控股權的情況下,企業員工并沒有表現出特別的不滿情緒和抵制行為。在建龍獲得通鋼控股權后,之所以出現員工對民企控股行為的抵制,不是因為所有制本身的問題,而是擔心被辭退、收入降低、權益得不到保障等經濟問題。在社會保障機制不健全的情況下,維持國企員工的身份還有可能在生活難以為繼的時候找企業,找政府幫助解決。而一旦企業被民營化改制,員工擔心一旦被辭退,則將失去依靠。正是對未來的恐懼,導致員工的過激和違法行為。

在建龍參與改制過程中,盡管并不存在國有資產流失問題,但還是在口號中出現了“侵害國有資產”的表述。在國企的民營化改制中,盡管不一定存在國有資產流失,但是反對國有資產流失,卻已經成為一種具有符號意義的東西,能夠激發人們內心的某種情感。在國企員工爭取自身利益的時候,在反對民企收購的時候,反對國有資產流失這一詞語具有極強的號召力。但是,在涉及到對民營企業的處理過程中,卻較少在民眾中產生對私有資產進行保護的強烈口號和行為。建龍為了使得對國企的重組順利進行,重視獲得地方政府的支持,重視與政府相關部門的主要負責人建立直接的溝通關系,也較為注重在改制過程中保護原有關鍵管理人員利益,但是在保護員工權益和爭取員工的支持方面還做得很不夠。

在民企參與的改制進行不下去的時候,最終又選擇了首鋼參與企業的改制。之所以員工接受了首鋼的投資,最終還是希望首鋼像傳統的國企那樣,能夠在經營過程中更好地保護員工的權益,那怕這種對員工權益的保護是建立在企業內部效率損失基礎上的。由此可見,在市場經濟體制建設和完善過程中,由于社會保障機制還不健全,應該由政府和社會承擔的責任并沒有到位,國有企業內部效率的損失最終可以由政府部分買單,造成了國有企業在一定程度上比民營企業更有可能對員工的利益給予保護。這就造成越是市場經濟體制不健全的地方,員工越愿意接受國有企業,使得民企在爭取民眾的支持中處于不利地位。

（三）日照鋼鐵被重組項目

1.案例描述

2003年,杜雙華通過自己所控制的京華創新集團有限公司,出資成立了日照鋼鐵控股集團有限公司（下稱日照鋼鐵）。杜雙華持有京華創新集團67.9%的權益,日照鋼鐵則是京華創新集團的全資附屬公司。日照鋼鐵發揮毗鄰日照港口的地理優勢,通過加強管理,優化經營,公司獲得了快速發展。

2006年底,山東省《關于進一步加快鋼鐵工業結構調整的意見》明確指出“加快推進濟鋼、萊鋼等大型鋼鐵企業的重組,組建山東鋼鐵集團有限公司”,“建設日照臨海鋼鐵精品基地”,“由山東鋼鐵集團有限公司通過股份制的形式重組日照鋼鐵公司”。2008年汶川地震,日鋼捐1.5億元,讓各界注意到日照鋼鐵和平日低調的杜雙華。2008年11月5日,山東鋼鐵集團（下稱山東鋼鐵）與日照鋼鐵簽訂重組意向書,由山東鋼鐵重組日照鋼鐵。

2008年11月12日和12月1日,日照鋼鐵董事長杜雙華透過其控股的Happy Sino International Limited兩次以場外增持的方式,購入在香港聯交所上市的開源控股有限公司總計7億股股份,占開源控股已發行股本的9.83%,成為開源控股當時最大的股東。2009年1月16日,根據開源控股公告,開源控股將以52億港元的總代價收購日照鋼鐵下屬三家企業日照型鋼公司及日照鋼鐵公司各30%股權以及日照鋼鐵軋鋼公司25%的權益。在5月份收購完成后,開源控股持有日照型鋼、日照鋼鐵公司及日照鋼鐵軋鋼各30%、30%及25%的股權,剩余的70%、70%及75%的股權則由杜雙華旗下的京華創新集團及日照鋼鐵持有。

2009年6月11日,國家環境保護部發出通知,日照鋼鐵建設的熱軋板帶配套技改項目,不符合《鋼鐵產業發展政策》,由于未經環評審批,責令該項目停止建設。通知還要求,在日照鋼鐵等違規問題得到整改前,暫停審批山東省鋼鐵行業建設項目。

2009年9月6日,山東鋼鐵集團與日照鋼鐵簽訂《資產重組與合作協議》。協議約定,雙方以共同向山東鋼鐵集團日照有限公司增資的方式進行資產重組,并在2010年8月31日完成資產的交割掛牌。其中,山東鋼鐵以現金出資,占67%的股權；日照鋼鐵以其經評估后的凈資產入股,占33%的股權。2010年8月30日雙方簽訂了第二份重組協議。協議約定,“重組將以一次性收購日照鋼鐵及關聯公司資產的方式完成”。雙方將按照審查、資產評估及審計的結果,進一步協商確定建議資產收購的最終范圍及價格,“并將于2010年11月30日前完成建議資產的收購交割?！?/p>

2011年10月2日,國家發改委下發《關于在山東省開展鋼鐵產業結構調整試點工作的通知》,正式批準了《山東省鋼鐵產業結構調整試點方案》,其中明確要求由山東鋼鐵集團重組日照鋼鐵公司,分階段淘汰日照鋼鐵落后產能,并在日照鋼鐵現有產區基礎上建設千萬噸級鋼鐵精品基地。壓縮節余下的1000萬噸產能指標,將主要用于建設日照精品鋼基地,形成有廣闊市場前景的新產能。

2012年2月14日,山東省發布《山東省人民政府關于貫徹落實山東省鋼鐵產業結構調整試點方案的實施意見》,明確要求,到2013年山東鋼鐵集團完成對日照鋼鐵的實質性重組,并且完成日照鋼鐵精品基地的規劃設計、項目核準等前期準備工作,全面展開項目主體建設。但是,由于山東鋼鐵近幾年經濟效益欠佳,處于虧損或虧損邊緣,負債率高企（2014年9月30日,為75.61%）,盡管時間已經進入了2015年,對日照鋼鐵的重組還遙遙無期。

2.案例分析

山東省政府針對山東鋼鐵行業,尤其是國有企業濟鋼和萊鋼存在的問題,提出的解決方案是企業重組并把生產基地轉移到日照。由于國家對新建企業和產能擴張有多種約束,而且日照鋼鐵又占據了有力的區位,因此由山東鋼鐵收購日照鋼鐵,則是全省鋼鐵行業結構調整得以實施的關鍵一環。

對于日照鋼鐵來說,由于從事的鋼鐵經營所涉及的環保評價、項目審批、銀行長期貸款等事項,都與政府有直接或間接關系,若沒有政府的理解和支持,企業的許多經營活動都難以開展。例如,在環保部對日照鋼鐵的處理意見中,之所以對濰坊鋼鐵要求停止生產而對日照鋼鐵只要求停工而沒有停產,這與《鋼鐵產業調整和振興規劃》中的“對山東省內鋼鐵企業實施重組和淘汰落后產能,推動日照鋼鐵精品基地建設”的要求是一致的。所以,對于日照鋼鐵來說,盡管很不情愿被收購,但是在口頭上還是支持收購,并且也積極配合簽了協議。

從市場規律角度來說,都是效益好的企業收購效益不好的企業。但是,本案例卻與規律相悖。在2008年中國企業家協會主辦的“全國效益200家”評選中,2007年日照鋼鐵的凈利潤為58億元、排名38位,而作為山東鋼鐵集團前身的萊鋼凈利潤為36.9億元、排名67位,濟鋼凈利潤為20.9億元、排名116位。在該案例中,在政府主導或安排下,最終的方案卻是效益不好的國有企業對效益更好的民營企業實施收購。

在重組協議簽署后,日照鋼鐵把其部分資產置入在香港的上市公司,這客觀上要求山東鋼鐵對日照鋼鐵的重組必須符合香港的相關法規,同時也為未來重組中的資產定價提供了一個參考依據,導致在隨后的重組過程中,日照鋼鐵為確保自身權益爭得了籌碼。

五、案例比較分析和理論討論

（一）案例比較分析

案例中三家民營企業開展的經營活動都出現了合法性危機,危機的表現和原因、政府對危機的處理以及企業采取的對策都有其特點（見表1）。

1.合法性危機的表現和原因

寧波建龍的合法性危機表現為未經中央政府相關部門審批即開展項目建設。若按照國務院發改委的要求進行項目審批,一是時間延長,二是也有審批不通過的可能。對于企業的違規做法,地方政府出于發展經濟的需要,也存在著違規審批的問題。總體來看,項目建設違規事件是地方政府默許和縱容的結果。

通鋼的改制過程總體來說合乎政府的各項規定,但是企業對員工權益的漠視造成了員工的擔心和不滿,從而引發員工的抵制。其深層次的原因在于員工對民營企業的接受度并不高,在心目中把民營企業作為單純追求資本自身利益,而國企卻有可能更好地保護員工的利益,這也反映出在社會保障機制不健全的情況下,民企的合法性低于國企的合法性。

日照鋼鐵的合法性危機表現為民營企業的自主經營權受到限制,起因在于民營企業所采取的戰略與地方政府的戰略意圖發生沖突,更深層的原因則是地方政府更多地考慮區域經濟整體利益和國有企業的利益,忽視了民營企業的自主決策權和自主經營權。

2.政府對合法性危機事件的處理

從三個案例可以看出,合法性危機的出發點既可能來源于中央政府,如寧波建龍；也可能來源于地方政府,如日照鋼鐵；還可能來自于企業內部員工,如通化鋼鐵。在對合法性危機的處理過程中,地方政府往往積極參與,但是處置權往往受到中央政府的約束。例如,在寧波建龍項目中,浙江省政府爭取到處置權,但最終方案還要報中央政府審批；在日照鋼鐵的案例中,地方政府具有處置權,但還是爭取到了中央政府對其“試點方案”的批準,以提高地方政府所制訂的重組方案的合法性。

表1 三個合法性危機事件的比較分析

3.民營企業應對合法性危機的策略及結局

在這三個案例中,當出現了合法性問題后,企業的處置權是很弱的,尤其是在遇到政府和國有企業的關系的時候。在寧波鋼鐵的案例中,民營企業家的政治身份對于企業維護自身權益起到了積極作用；在通化鋼鐵中,按照政府的要求開展工作,使得事件沒有進一步被激化,并且得到了最終合適的解決。在寧波鋼鐵項目和通化鋼鐵改制項目中,民營企業的原始的戰略意圖沒有得到實現,但在合法性危機出現后,民營企業積極配合政府開展工作,盡可能爭取政府的理解和支持,對于投資利益的保護起到了積極作用。

在日照鋼鐵被重組案例中,日照鋼鐵對地震災區的捐款贏得了大眾和媒體的關注和好感,而把資產植入香港上市公司的做法也對隨后維護自身權益爭取到了有利條件。盡管延遲了四年多的重組協議沒有被取消,但是由于日照鋼鐵的效益遠遠高于山東鋼鐵,加上山東鋼鐵的資金緊張,導致重組協議的實施仍然困難重重。

（二）理論討論

1.企業權益的合法性水平及與所有制之間的關系

在過去國企改革過程中,出現了國有資產流失的現象,引發了人們對國有資產保護的關注。在實際的國企改制過程中,防止國有資產流失不僅成為政府和社會各界希望遵守的原則,而且“防止國有資產流失”本身也具備了符號意義。在通鋼改制的案例中,盡管并沒有國有資產流失的證據,但是還是出現了“防止國有資產流失”的口號,而這一口號無疑引發和強化了員工對國企民營化改制的抵制。在日照鋼鐵的案例中,在國企和民企發生利益沖突的時候,作為民企的日照鋼鐵相對于政府和國企,明顯處于不利地位。盡管市場取向的改革已經進行了30多年,政府也出臺了多種政策和措施以鼓勵和支持民營企業的發展,但民營企業的合法性還是遠遠低于國有企業的合法性。當國企和民企發生沖突時,受到保護的往往是國企的利益而不是民企的利益。據此,得出如下命題：

命題1：在企業的發展與國家或者地區的整體經濟發展發生沖突時,企業利益得到保護的程度與企業的所有制類型相關,國有企業比民營企業更容易得到保護。

命題2：在民營企業和國有企業發生利益沖突時,國有企業的利益更有可能被政府關注,國有企業的利益相對于民營企業的利益具有更高的合法性。

2.政府處理民營企業合法性危機的手段與民營企業經營活動地位的關系

由于我國企業外部制度環境處于快速變動中,民營企業在發展過程中容易出現合法性危機。在民營企業出現合法性危機后,民營企業的自主權往往會大幅度降低,政府會審查、批準,甚至直接決定民營企業的命運。對于處于合法性危機中的民營企業,盡管中央政府會按照相應的制度和規定進行處理,但是地方政府卻會權衡項目本身的成敗對當地經濟和社會各方利益的影響。若影響面較小,則對企業進行處罰,甚至關門,走法律程序對其資產進行處置即可；若企業牽扯面較廣,直接涉及到多個主體的利益,對地方的利益影響大,則會希望或者盡量想辦法確保項目得以進行下去。考慮到無論是法律制裁和經濟處罰都可能使得項目受到致命的打擊,因此地方政府會盡量向中央政府要求得到對該危機事件的處置權,以便于更好地通過行政的方式對其進行處理,這樣既可以縮短處理的時間,也能夠更好地使得對事件的處理有利于地方政府的利益。在對民營企業的違法事件進行處理時,若項目屬于國企控制的行業,或者屬于政府認為國有經濟應該給予控制的戰略性產業,政府會盡量選擇產權國有化的方式,這不僅可以簡化處理過程,而且也可以利用行政權力緩和或化解各方矛盾。據此,得出如下命題：

命題3：民營企業合法性危機所涉及的經營活動對當地的影響越復雜、時間越緊迫,政府越有可能采取行政而不是司法的手段處理危機。

命題4：民營企業合法性危機所處的行業被政府認為國企應該控制的程度越高,政府越有可能通過產權國有化而不是直接經濟處罰的方式處理危機。

3.民企保護自身利益的方式

正像文獻分析中所揭示,民營企業家通常會通過政治關聯或者采取政治戰略的方式影響政府的決策以便于保護自己的權益。在本文的研究中,也進一步發現在中央政府和地方政府的雙重約束下,企業與地方政府的利益一致性,導致地方政府能夠更多地在保護企業利益上做出努力。盡管與地方政府的利益沖突或不協調會使得企業的利益受到影響,但是隨著政府法治水平的提升,地方政府為了確保所采取行政措施的合法性,也會盡力贏得中央政府的支持。隨著我國市場經濟改革的深化和企業的全球化,企業受到越來越多的外部制度因素的影響和制約,導致與企業經營相關的任何一個行動主體在策略選擇時,需要考慮的影響因素越來越多,也就是說每一個行動主體都要在多種制度約束下判定自身決策和行動的合法性。在日照鋼鐵被重組的案例中,日照鋼鐵把資產置入香港上市公司,導致山東省政府主導的山東鋼鐵對日照鋼鐵的重組不得不考慮香港有關上市公司的法律。日照鋼鐵資產在香港的上市,客觀上對于山東鋼鐵的重組行為起到了限制,對日照鋼鐵的利益起到了保護。由此可見,在多種制度約束下,企業可以通過外部制度的相互影響和相互制約更好地保護自身利益。據此,得出如下命題：

命題5：在地方政府和中央政府的雙重約束下,企業與地方政府利益的一致性越高,企業合法性危機后的自身權益得到保護的可能性越高。

命題6：在多種制度相互約束的情況下,政府的法治水平越高,民營企業利用法律手段維護自身權益的可能性和效果越高。

六、研究結論和管理啟示

（一）研究結論

研究發現：（1）盡管市場取向的改革已經進行了30多年,但是民營企業的合法性還是遠遠低于國有企業的合法性,當民營企業和國有企業的經濟利益發生沖突時,受到保護的往往是國有企業的利益而不是民營企業的利益；（2）在合法性危機事件對當地經濟影響巨大或者處于政府認為應該由國有企業控制的戰略性行業,地方政府更偏愛采用行政手段而不是司法手段,并具體通過產權國有化的方式解決民營企業的合法性危機；（3）在地方政府和中央政府的雙重約束下,民營企業與地方政府利益的一致性越高,企業合法性危機后的自身權益越有可能得到保護,同時隨著政府法治水平的提高,在多種制度相互約束的情況下,民企利用法律手段維護自身權益的可能性和效果在逐漸提高。

（二）管理啟示

對于民營企業來說,在不具備充分合法性的情況下進入一個行業,有利于抓住市場先機,可能獲得更多的利益,但是要盡量在項目運作過程中提高項目自身的合法性水平,以避免在日后受到制裁；在政府認為國企應該發揮更大作用的行業,政府對民營企業的合法性危機的處理可能導致民營企業的生存危機,并最終被國有企業所接管,為此民營企業更要注意提升項目的合法性水平,并避免和國有企業進行直接競爭；民營企業所開展的經營活動應該盡量符合地方政府的意愿和發展戰略,這樣在項目本身出現合法性危機時,地方政府才可能盡量為保護民營企業的權益做出努力。對于政府相關部門來說,既要在處理民營企業的合法性危機過程中,盡量保護民營企業的權益,同時又要事先優化制度安排,避免民營企業的合法性危機,減少民營企業危機事件放大后政府的有意或者被動參與,促進市場經濟體制的完善。

（責任編輯：余風）

Abstract:This paper analyzes the legitimacy crisis and repairing process of three private steel enterprises，focusing on the governments’attitudes and behavior，and private enterprises’actions taken to fight for their own interests.We find that:the legality of private enterprises is still far below the