新公共管理視角下地方政府介入旅游資源開發的角色定位

張建慶

摘要：新公共管理是特定社會經濟下的產物，其是公共行政發展規律和趨勢的總結和升華，有效地提高了西方的公共管理水平，對西方國家的經濟與社會發展有重要的作用，對服務型政府的建設意義重大。我國正處于市場經濟轉型時期，公共事務的管理還存在諸多問題，轉變政府職能，明確政府的角色定位顯得尤為重要。在旅游資源開發上，地方政府雖然發揮了不小的作用，但是其自身的角色定位并存在諸多“失當”的情況。本文簡述了新公共管理思想的概念，分析了旅游資源開發中地方政府存在的問題，并提出了相應的角色定位建議，以期進一步明確地方政府角色定位，規范地方政府行為，對地方旅游資源的開發有所啟示和幫助。

關鍵詞：新公共管理 地方政府 旅游資源開發 角色定位

一、引言

我國旅游業發展導向日益明確，深化改革政府職能，轉變政府主導型的旅游發展模式，成為我國旅游業發展亟需解決的問題。地方政府不但具有良好的信譽、掌控公共權力，在貨幣支付能力等方面也有著明顯的優勢，對旅游規劃、投資和管理起著舉足輕重的地位。然而出于經濟增長的片面要求，政府的很多旅游資源開發行為，都缺少規劃，資源保護意識較為缺乏，對當地的旅游資源造成了較大的破壞，開發成本激增。為此，在旅游資源開發中，如何定位政府的角色，規范政府的旅游資源開發行為就顯得尤為重要。

二、新公共管理思想的概念

新公共管理思想以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎，不強調利用集權、監督以及加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引人競爭機制來提高服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。在全球化、信息化的影響下，西方政府的傳統官僚運作模式出現了諸多的困境，諸如機構膨脹、財政開支大、公共物品供給不足等。在這樣的特殊背景下，英國、美國等國家進行了公共部門改革，這次改革有別于政府有限論，和通過市場解救“政府失靈”也有著明顯的區別，是一種嶄新的公共管理模式。在新公共管理理論發展的過程中，很多專家、學者都對其有所保留，但是作為公共行政發展的規律，新公共管理理論的發展并沒有受到影響。其致力于促進公共管理手段的企業化，并實現管理的多元化，使政府擺脫公共產品和服務的惟一提供者的身份，而轉型為公共事務的促進者和管理者，無論對提高公共管理的有效性，還是推動社會的持續發展，新公共管理理論都有著重要的作用。

三、旅游資源開發中地方政府存在的問題

地方政府雖然憑借自身的信譽、公共權力、貨幣支付能力等優勢幫助了地方旅游資源的開發，但是其地方政府也存在著諸多的問題，具體如下：

（一）地方政府本位主義傾向顯著

旅游資源開發涉及到不同的政府部門，長久以來，在旅游資源開發上，我國都存在著多頭管理的現象，部門之間各自為戰、各管頭。文物行政管理部門側重于文物古跡的開發保護；旅游主管部門在景區建設上投入的精力和財力更大；城鄉建設部門在申報和規劃風景名勝區上發揮著主要的作用。在現實的資源資源開發中，往往一個景區受到不同部門的管理，這就導致了政出多頭，管理混亂。正是由于政府部門只考慮本位利益，不能理性的做出群體理性選擇，使得地方旅游資源開發中出現了諸多的問題和矛盾。

（二）行政權力邊界限制不到位

政府存在“失靈”的可能性，正因如此我們需要對政府權力的邊界做出限制。政府存在內部性和負外部性，其中內部性包括創租和擴張。在旅游資源開發的浪潮之下，這兩點有著明顯的體現，為了維護自身的社會管理地位，在地方旅游資源開發中，政府往往會通過資源開發抽取和設置稅費，這本來并沒有問題。但是我國的社會監督體系不健全，很容易產生“抽租”的行政現象。為了滿足自己的利益訴求，政府很可能向企業抽取額外的稅費，若滿足不了政府的企圖，政府的行政權力就會介入，對企業的利益進行損害，或是直接對其進行處罰。在旅游開發的過程中，無論是規劃設計環節，還是具體的施工建設環節，地方政府“抽租”的身影都是難以避免的，一旦出現這種情況就會破壞旅游產業的市場秩序，增加旅游企業的經濟負擔，對景區的合理、有序開發有不利的影響。至于政府擴張，則主要體現在不同職能部門的“爭權分羹”上。在資源開發的過程中，本來應該遵循政府和市場各司其職，但是現階段這顯然是無法實現的。為了獲得超額的利益，每個地方政府部門都希望自己能夠涉及更多的領域，在深入的程度占據更大的優勢，這樣就導致了多頭管理的情況，假公共利益之名，每個地方政府部門都在為創租和尋租創造機會，這樣就導致旅游開發項目的審批復雜，需要多個部門認可，直接影響到旅游資源開發的經濟性、時效性。政府的負外部性主要是指政府公共政策制定和實施并沒有考慮其經濟性，這樣就衍生了負外部性。在旅游資源開發中，為了“為地方經濟服務”，或是“打造第一品牌”，地方政府經常對資源年開發選址進行改變，或是調整景區的設計方案以及規模，旅游產業就收到了這種負外部性的影響，不但造成游客滿意度下降，還影響了旅游者的出游動機，使得政府和市場“雙輸”。之所以出現如上的情況，就是因為沒有對政府的行政權力邊界進行限制，為此在旅游資源開發的過程中，就需要明確政府的權力，其授權和監督由誰掌握，只有如此，才能更好地發揮行政權力的作用。

（三）旅游資源開發思路不系統

旅游資源開發需要有系統的規劃，明確的思路，并具有一定的前瞻性，這樣才能對游客產生足夠的吸引力，確保地方旅游資源開發的科學性。在實際開發之前，政府需要進行前期資源的調查，并對旅游開發項目進行可行性的論證，一步步細致規劃，才能讓項目上馬。然而就目前的情況來看，很多景區規劃論證環節較為缺乏，低品質、無內涵的景區較為常見，旅游吸引力不足，人、財、物的浪費較大。據媒體曝光，西安政府投巨資仿造“秦阿房宮”，將其作為秦文化主題公園，其一度成為西安十大著名景點，但是由于建筑粗制濫造，缺乏足夠的文化內涵，難以有效還原大秦風貌，娛樂性和參與性不強，最終經營慘淡，資不抵債，不得不拆除。這個失敗的旅游資源開發案例充分說明了旅游開發不系統的嚴重后果，其不但會讓投資者蒙受損失，對公共資源也會造成極大地浪費。

（四）旅游資源開發融資不足

我國的中西部經濟發展水平差距較大，東部的一些地區旅游資源開發難度較小，而西部的旅游資源開發則明顯存在很大的難度。旅游資源開發需要資金巨大，且需要持續性投資。在實際的開發過程中，主要由三種主體來承擔開發資金，分別是投資方、地方政府和金融機構。而我國的很多西部地區受到經濟總量的顯著，政府和投資方的資金儲備都不是很充裕，而金融機構為了規范風險，也不愿意在旅游資源開發上投入大量的資金。眾所周知，旅游資源開發涉及到諸多方面的內容，諸如基礎設施建設、廣告投放、旅游產品包裝等，每一個方面需求的資金都很大，而融資問題則是很多地方旅游資源開發面臨的主要難題。

（五）人文歷史旅游資源損毀嚴重

經濟建設是現階段我國經濟社會發展的關鍵，很多地方在旅游資源開發上，往往都有短期的經濟效益追求，缺乏對古跡的保護意識，很多文物價值很高的古跡或是被損毀，或是年久失修，導致后期的旅游開發難度驟增。諸如禮泉縣的薄太后塔，就存在保護不力問題。薄太后塔在禮泉縣東二十五公里處，據當地傳說這個塔建于漢代，是漢文帝為紀念母親薄太后所修，采用閣樓式建筑格局，截面呈方形，整個塔分為七層，塔高約四十四米。該塔造型獨特，年代久遠，兼具歷史價值和藝術價值。但是在其旁邊卻建立起了小學，沒有任何的報出措施，作為優質的旅游資源，這無疑是極大地浪費。

（六）地方政府全力尋租較為常見

“絕對的權利導致絕對的腐敗”，這句話我們耳熟能詳，當公權力缺乏監督和控制，那么公共權力的行駛就會更加寬泛，這勢必會導致權力尋租，政府腐敗也就難以避免。所謂權利尋租是指，政府的各級官員或利用手中掌握的公共權力，避開各種控制、法規、審查，從而達到尋求或維護特定的既得利益或者說是利用公共權利獲得個人超額利益的種非法活動。據“尋租理論”，尋租本身的發生，主要就是由于政府干預市場。干預才次數越多，其產生的危害也就越大。政府官員也逃不開“經濟人”假設，其也會關注聲望、職銜、收入水平等。故而當政府行政方式缺乏監督的情況下，政府官員的權力尋租也就更加明顯。地方政府是直接提供者，如旅游資源開發的審批和管理，其對市場的影響大于中央政府，故而存在更加普遍的權力尋租現象。而這種權力尋租，不但會干擾市場的資源配置，還會影響到旅游資源開發的效果。

四、旅游資源開發中地方政府的角色定位建議

通過上述分析，我們對旅游資源開發中地方政府存在的問題有了更深地了解，要根除這種問題，明確地方政府的角色定位，至關重要。以新公共管理的視角來看，地方政府并未單純的公共服務和產品的提供者，而應該更好地掌控、引導、促進公共服務和產品的走向，以現代企業管理方式來改善自身的職能。

（一）公共政策執行者

在旅游資源的開發過程中，地方政府充當的是公共政策的制定者。在整個開發活動中，公共政策的制定是最為關鍵的行政行為。其不但包括政府頒布的政令、文件，還包括具體的指導和批示。資源開發活動是否進行，以怎么樣的方式進行，最終進行的程度如何等都源于這些政策。政府公共政策制定者的身份是由政府的公共性決定的，在經濟行為中在，政府承擔的是“掌蛇”的角色。能否惠及社會和公民是資源開發的價值取向，旅游資源開發并不是某些團體謀利的手段，要確保政府的公益性，就需要建立廣泛參與的旅游資源開發決策機構，發揮政府、學界、公民共同的作用，由多方利益集團進行博弈，形成最科學的旅游資源開發政策。在旅游資源開發政策的制定上，切忌亂搞“言堂”，只有如此，才能減少政府權力尋租和創租現象，發揮政府的正外部效應。政府制定公共政策應該注重科學性，政策的科學性直接關系到政府的行政能力。作為專業性較強的經濟行為，旅游資源開發需要科學、有效地監督，并制定相應的開發監管政策，不能搞“拍腦門”的政策設計。結合不同地方的旅游規劃來看，改革頻率過高，一屆領導個思路，政策持續性難以保證，直接影響了旅游資源整合和長期開發的效果。故而，地方政府應該充分發揮旅游管理機構的帶頭作用，吸引各方精英、專家，建立旅游資源開發委員會，作為政策輸出參謀機構，確保政策的科學性。此外，公共政策的制定還需要保證其合法性。所謂的合法性方面是指其政治合法性，另一方面是指其司法實踐合法性。政策制定的政治合法性是指，公共政策的來源必須是民眾所信服并被認可是代表了民眾自我意志的表達。確保政治合法性的渠道既包括制度的設定也包括訴求言路的暢通與否和接受監督的程度高低。具體來說，地方政府可以建立嚴格的聽證會制度、接受媒體監督、完善信訪制度等。而司法實踐的合法性問題主要是指地方政府的政策制定不能違反現有的法律規定，也就是我們通常所說的上位法原則，即地方政府出臺的政策不能違背憲法、法律和上級政府的規章制度。

（二）金融扶持者

我國的東西部經濟發展水平以及旅游資源開發水平都存在較大的差距，東部社會經濟發展水平高，旅游資源開發更加充分，有足夠的金融支持以及社會投資；而我國的中西部吸取雖然有著豐富的旅游資源，但是礙于社會經濟發展水平低，依靠市場作用難以有效地開發這些旅游資源，為此，就需要地方政府對其進行金融扶持。正因如此，政府應該承擔起金融扶持者的角色，在如下方面進行努力：其一，加強對旅游開發企業的擔保力度。很多旅游資源開發之所以上不了軌道就是因為難以獲得貸款，企業的信譽難以獲得銀行的信賴，針對這種情況地方政府可以為信譽、資質較好的企業進行擔保，為企業爭取商業銀行的貸款。在推動地方經濟發展的行為中，這種做法是較為常見的。其主要的好處就是不會違反行政和商業規則，有效地解決旅游企業的融資問題。但是我們也應該看到，雖然地方政府可以為企業進行擔保，但是商業銀行的房貸數額也不一定能夠滿足企業的需求，若是出現了壞賬的情況，政府的償債將會面臨困境。其二，減免旅游企業的稅費。這種融資渠道相對比較中庸，通過減少企業的稅費，減少了企業旅游資源開發的成本，以達到扶持其旅游資源開發的目的。這種做法的最大好處就是不會對政府產生風險，隨著旅游資源開發的進行，政策減免響應的稅費，完全在地方政府的掌控之下。但是這種扶持效果比較有限，如何旅游企業資金需求較大的話，這種做法很難解決企業的根本問題。其三，政府財政借款給企業。這種模式在資金運用獨立性上有很大的優勢，但是政府財政來源于稅收，在這種情況下政府就應該充分考慮政府財政支出的公益性，給企業借款是不是違背合法性。

（三）資源開發監督者

市場是旅游資源開發的主導力量，在市場經濟大背景下，資源的市場化決定了旅游資源開發的主體是企業，而政府承擔的則應該是監督的角色。只有加強對旅游資源開發行為的監督，才能更好地確保資源開發的公益性。為了更好地發揮地方政府的監督角色，在實際的旅游資源開發中，應該從如下幾個方面著手：其一，嚴格執行項目審批權，為了確保項目的科學性，地方政策在旅游資源開發中，應該做好事前監督，充分發揮項目審批權的作用。其二，完善社會監督機制，在資源開發的過程中，政府建立與媒體與社會公眾的聯系，實現共同監督。其三，確保旅游資源開發的公共屬性，在資源開發過程中，要堅持資源開發的市場化，充分利用行政手段和財政手段，對旅游資源開發的公共性予以保證。

（四）基礎設施建設者

基礎設施建設是旅游資源開發的重要的配套，諸如交通、通訊、水電等。基礎設施建設需要大量的資金，并且在較長一段時間內難以收回投資，正因如此在這項支出上，大部分旅游開發企業一般不愿意負擔。為了更好地對旅游資源進行開發，地方政府就需要加強基礎設施建設，確保旅游資源開發的有效性，推動旅游資源開發活動的開展，吸引更多旅游開發商的投資，將旅游資源真正轉變為旅游產品。就目前的情況來看，很多地方由于城市化進程緩慢，故而在基礎設施建設上還是短板，讓很多開發商望而卻步。因此，要想更好地進行旅游資源開發，地方政府應該完善基礎設施建設，推進城市化進程。

（五）旅游資源保護者

旅游資源中包括很大一部分具有歷史人文價值的古跡，這些古跡不但具有很高的歷史文化價值，還具有很高的藝術和科學價值。而我國的很多地方旅游開發中對這些文物都造成了很大的破壞，有些地方即使知道歷史文化古跡的重要性，但是也沒有完善的保護措施，這些都讓這些古跡受到了很大的破壞。因此，文物部門應該完善文物保護評價機制。在旅游資源開發之前，需要對這些文物進行保護評價，并且保留項目實施過程中叫停的權利。文物的保護是不可逆的活動，只有對于文物資源有效地保護，才能真正實現旅游資源的可持續開發。我國在旅游開發的初期階段有過很多因為要快速發展旅游業而破壞了珍貴文物的慘痛教訓。而文物保護正是地方政府在追求旅游收入時，恰恰容易忽視的地方。所以，地方政府在對于轄區旅游資源開發的同時，必須對于開發中涉及文物保護的內容做出妥善的制度設計。

（六）行為約束者

在旅游資源開發中權力尋租行為時常出現，對旅游者、旅游企業、社會公眾都帶來了不良的影響，為了減少這種權力尋租現象，保持政府的廉潔性，應該從如下方面著手：其一，健全和完善現有的行政監察和紀律檢查體系，在行政機構內部實現權力的必要約束。其二，資源開發的商業活動一律實行嚴格的“招、拍、掛”程序，確保程序合法，減少權力尋租的機會。其三，成立專門的旅游資源開發監督委員會，實現獨立于行政部門之外的社會監督模式。其四，減少政府在商業行為中的實際參與程度，降低內部性擴張的機會。

五、總結

旅游資源開發中的政府角色定位廣受關注，這一方面是因為旅游業獲得了快速發展，另一方面是因為新公共管理思想的進一步深入。如何在旅游資源中使用好公共權力是現階段我國旅游事業發展迫切需要解決的問題。本文簡述了新公共管理思想的概念，分析了旅游資源開發中地方政府存在的問題，并提出了相應的角色定位建議，以期進一步明確地方政府角色定位，規范地方政府行為，以期更好地推動旅游產業的發展。