高等學校職員制度體系分析

賀蓓蓓

摘要：自《教育法》、《高等教育法》提出建立高校職員制度以來，高校職員制度在我國部分高校已實行十多年，至今未能形成科學的制度體系。隨著教育領域綜合改革的不斷深入，高校管理體制改革的不斷深化，提升高校管理水平和加強高校管理人員隊伍建設的呼聲越來越高，建立高校職員制度的要求越來越強烈。本文試從分析改革試點高校推行職員制度存在的問題，探析改革的真正目的和職員職業化的定位，提出職員制度的框架體系，并就制度的實施提出有關政策建議。

關鍵詞：高等學校；職員制度；體系

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出要“完善中國特色現代大學制度”，其中建立合理而有效的、符合中國國情的用人機制，是現代大學制度建設的重點之一。隨著教育領域綜合改革不斷深入，國家穩步推進高校管理體制的整體改革，不斷擴大高校辦學自主權和理順高校內部管理機制，為高校用人機制改革創造了良好的制度環境。

2006年，原人事部頒發《事業單位崗位設置管理試行辦法》等一系列崗位聘用管理制度以來，高校已普遍建立崗位設置管理制度，初步形成人員分類管理的制度體系。但崗位設置管理制度等一系列的人事制度改革卻沒有解決高校管理人員的發展瓶頸、隊伍專業化發展水平不高等問題。因此，各高校都希望加快實施職員制度，促進管理隊伍的專業化建設水平，提升管理質量，推動學校教育事業的整體發展。

一、高校教育職員制度試點存在的問題

1995年，《教育法》提出建立教育職員制度。1998年頒發的《高等教育法》進一步明確“高等學校的管理人員，實行教育職員制度”。20多年來，國家、地方和學校一直在探索建立科學可行的高校教育職員制度。1999年，教育部人事司出臺了《高等學校職員制度暫行規定（征求意見稿）》（下文簡稱《暫行規定》）。此后，直屬5所高校相繼試點職員制度，但始終沒有建立起完善的教育職員制度框架，迄今沒有在全國高校中推廣。從5所高校的實施方案中分析，職員制度體系一直難以建立的原因有以下幾方面。

（一）實施目的不明確。無論是教育部出臺的《暫行規定》，還是5所試點學校的實施方案，雖然都強調通過制度創新來加強管理隊伍建設，提高學校管理水平，推動高等教育事業更好的發展，但是在實際操作中，實施職員制度的目的往往變成如何解決職員的職務晉升空間和提高職員待遇。時至今日，高校的人力資源管理者提及如何解決職員職務待遇問題時，就立刻提出加快實施職員制度，把實施職員制度簡單地看成是增加高級職員崗位和解決職員待遇的制度，提高職員工作積極性的“救命稻草”。這種過分的利益導向導致職員制度在設計環節上就受到了極大限制，使制度設計者和實施者偏離了實施該項制度是為了打造一支職業化、專業化的高校管理人員隊伍的方向，想方設法地通過職員制度的實施增加職位和提高職員待遇，忽略了聘任制度、崗位分類、崗位責任和崗位考核等制度的創新。

（二）現行人事管理機制不科學。現行高校人事工作管理架構中，各業務主管部門多頭管理，相互出臺的制度不銜接，甚至互相抵觸。如組織部門掌管著高校領導班子的任命權；機構編制部門牢牢控制著學校的內設機構和領導職數的設置權，按照“去行政化”的要求，大量縮減學校內設機構和領導職數；人力資源社會保障部門則是事無巨細、生老病死都在其管理范圍內，在管理高校的崗位設置、人員聘用時，以編制部門批復同意的內設機構和領導職數為基礎，核定學校各類人員的崗位結構比例。三權分立，各執一方，看似有利于高校人事工作的公平、公正，但這種部門分割管理的機制，造成不同部門在各自管理的領域上，對實施職員制度都有不同的看法和擔心，難以行成合力統籌推進高校職員制度改革，使得改革進展緩慢，無法形成科學的制度體系。而教育部門、高校在沒有這些部門的支持下，單方面推動職員制度的實施，只能是畫餅充饑，巧婦難為無米之炊。

（三）改革涉及面廣，深水區問題多。盡管法律和不同部門的文件上都提出要推行職員制度，但是無論是在國家法律層面，還是部門規章、文件都沒有對這項制度的定義、框架、內容等作出清晰、具體的描述，加大了實施的難度。尤其是，在現行人事管理制度框架下，推行職員制度勢必會與現行的崗位設置制度、工資制度、聘任機制、退休待遇制度等政策相沖突。不同制度之間如何銜接，成為制度實施的主要障礙。如績效工資制度強調向專業技術人員傾斜，高校管理人員待遇在制度理論設計層面上已被要求比專業技術人員低，嚴重打擊了管理人員的積極性。又如現行的崗位設置制度，也是向專業技術人員傾斜，為獲得更多的專業技術崗位和高等級專業技術崗位，學校通過大量的壓縮管理崗位和工勤崗位，使得管理人員工作任務重、壓力大。更重要的是管理崗位總量的減少，使得“金字塔”式的晉升通道更加慘不忍睹。對于上述這些困難和問題，教育部出臺的《暫行規定》和5所部屬學校的試點方案中并沒有很好地解決，職員隊伍的專業化建設成效不明顯。

二、職員制度的實施目的

1904年1月（光緒三十年）張百熙、榮祿、張之洞等人制定《癸卯學制》，即《奏定學堂章程》。該章程中的《學務綱要》開宗名義提出：“學堂所重不僅在教員，尤在有管理學堂之人。必須有明于教授法，管理法者，實心從事其間，未辦者方易開辦，已辦者方能得法；否則成效難期，且滋流弊。” 顯而易見，高校光有教授治學還不行，還要有懂管理之人治校。實施教育職員制度，簡單來說，就是為了把好管理人員入口關，提高高校管理人員的管理服務水平，實現管理人員專業化。

1.從依法治教的角度看。教育職員制度是法律規定實施的，是高校基本用人制度的重要組成部分。加快推進職員制度，是落實依法治教的重要舉措之一，有利于推動學校人事管理工作規范化、法制化和科學化，為深化學校用人制度改革提供制度保障。

2.從深化人事制度改革的角度看。十八屆三中全會提出要推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。實施職員制度目的就是希望高校“去行政化”、破除“官本位”思想，真正打破管理人員的身份管理，廣泛調動管理人員的工作積極性，更好地為學校事業發展服務。

3.從人力資源管理角度看。職員制度是現代大學人力資源管理的重要組成部分。實施教育職員制度，是將管理人員職業化、專業化，為建立一支高素質、專業化的管理人員隊伍提供制度保障，從而促進高校管理工作的規范化、人性化和科學化。

三、管理人員的職業定位

《高等教育法》提出建立高校教育職員制度，實際是高校管理人員職業化的開端，對高校管理人員重新定位，為高校管理人員職業化提供了法律依據。高校教育職員制度的構建和實施，實質就是管理人員職業化的一個過程。通過對管理人員職業進行科學定位，才能更好地了解需配備怎么樣的人才、需具備哪些能力素質以及其成長規律，為構建科學的、具有可操作性的教育職員制度架構指明方向。

1.從法律看。《高等教育法》第五條規定：“高等教育的任務是培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才，發展科學技術文化，促進社會主義現代化建設。”高校是實施高等教育的主體。教師、科研人員是實施高校教學、科研、社會服務等三大任務的主要承擔者，因此，高校的主體還是教學、科研人員。由此推論，法律對管理人員的職業定位更多的是服務。這種“服務”定位將使得職員制度的設計不應該再套用計劃經濟時代的“行政管理”模式，為去行政化改革的實現提供依據。

2.從現代大學建設需求看。2004年10月，教育部人事司原司長李衛紅提出：“管理是科學，也是生產力。一流的高校必須要有一流的管理水平。高校的管理上不去，教學科研肯定上不去。”[1]從西方高等教育的發展史看，其管理人員的職業定位從早期的“業余型”，經歷高校規模擴大時期的“兼職型”，最后由于高等教育普及化以及管理學科的興起和發展并應用到高校內部管理中，使高校管理人員逐漸發展為完善的“專職型”。近年來，隨著我國高等教育事業的高速發展，高等教育大眾化水平不斷提高，尤其是現代大學的建設，要求高校管理人員能夠提供具有針對性、多樣性、專業性的管理服務。這種客觀要求，使得我國高校管理人員逐步向西方高校管理人員的“專職型”過渡，以提高 “專業化”水平。“專業化”的職業定位，要求管理人員在知識上和技能上專業化。這種專業化需要通過制度來予以保障。因此，在設計職員制度框架時，必須以專業化為方向，搭建科學合理的崗位分類、職務晉升、考核激勵、薪酬福利等制度，以制度管理推動管理人員專業素養的形成。

四、高校職員制度的框架體系

教育部人事司出臺的《暫行規定》共八章四十條，分別對職員崗位職責和任職條件、崗位設置、聘任、考核與培訓待遇、解聘與辭聘等作出了規定。各試點高校的職員制度實施方案也基本按照《暫行規定》的基本框架，設計本校的職員制度。但按照職員制度設計的目的和管理人員職業定位的要求，《暫行規定》距離制度化的要求還有較大的差距，其關注度和落腳點主要在職員崗位級別的設置和待遇的落實，忽略了職位分類、準入標準、崗位職責、權利與義務等制度的建設。制度上的缺陷影響了管理人員隊伍的專業化進程，同時也影響了制度的進一步應用和推廣。

教育職員制度作為一種現代人事管理制度，其框架體系離不開人力資源管理學的原理。美國人力資源管理專家雷蒙德等人認為人力資源管理實踐包括：1）分析和設計工作（職位分析與設計）；2）確定人力資源需要（人力資源規劃）；3）吸引潛在的員工（招募）；4）挑選新員工（甄選）；5）教育員工如何完成工作（培訓與開發）；6）為員工提供報酬（薪酬管理）；7）對員工的工作績效進行評價（績效管理）；8）創造一種積極的工作環境（員工關系）。這一整套人力資源流程最終的目標是提高組織的績效和競爭力。[2]按照上述人力資源管理的理念，應建立的高校教育職員制度包括崗位分類制度、資格準入制度、崗位聘用制度、職務晉升制度、激勵制度、考核制度。

1.崗位分類制度。崗位分類管理是根據高校管理人員的工作崗位性質不同、服務對象的不同，建立起更有針對性、系統性的管理制度，以提高人事管理的有效性。如按照高校的任務，管理人員崗位從服務對象可分行政事務崗位、教學服務崗位、科研服務崗位、學生服務崗位等；從崗位能力素質要求可分一般管理崗位和需要專業技術背景的管理崗位，如財務、審計等。科學的崗位分類制度是建立教育職員制度的基礎，為今后的資格準入制度、職務晉升制度、績效考核制度、薪酬制度的有效管理提供重要的理論依據。

2.資格準入制度。資格準入制度是把好管理人員入口關的重要依據，是管理人員職業專業化的基本特征。按照管理人員的職業定位要求，結合崗位分類管理的實際，對不同崗位的管理人員的素質和能力提出要求，使得管理人員的遴選標準化、制度化，為管理人員的專業化發展提供基礎保障。

3.崗位聘用制度。崗位聘用制度是按照各類不同的管理崗位的準入標準和工作任務，科學合理確定管理崗位，采取考試、考核等不同方式，遴選合格的管理人員，并通過聘用合同規范管理人員的任職年限、崗位職責、權力義務、薪酬待遇等等。通過崗位聘用制度，使得管理人員從以往的身份管理變為合同管理，改變以往的行政任命方式，是去“行政化”和打破“官本位”的基本手段。

4.職務晉升制度。職務晉升制度是高校職員制度的核心，在科學合理確定管理人員崗位的基礎上，采取分類管理的方式，打通管理人員晉升通道。如對于一般管理崗位，增加管理職務層級，按比例核定各職務層級崗位；對于需要專業技術背景的管理崗位，可參照專業技術人員的職務晉升辦法，在管理崗位的總量下，核定專業技術管理人員的職務層級，使得職員通過不同的途徑可以獲得晉升。

5.激勵制度。激勵機制包括薪酬制度、各種福利制度、社會保障制度、休假制度、獎懲制度、培訓制度等。長期以來，薪酬制度成為高校管理人員唯一有效的激勵機制，管理人員只能通過獲得職務晉升，才能獲得更多的薪金。“獨木橋”的晉升制度，使管理人員職業怠倦度高，缺乏工作積極性。與此同時，國家也沒有為高校管理人員設立專門的工資保障體系，管理人員的薪酬制度又沒有與其專業能力、工作績效、工作任務掛鉤，不利于高校管理人員自覺發揮工作積極性和能動性。因此，建立有效的綜合激勵機制，參照高校專業技術人員的做法，建立管理人員的獎懲制度、休假機制、培訓制度，將會提升管理人員的地位，激發管理人員的工作激情，推動管理人員追求專業發展，從而在工作上投入更多的精力，促進學校管理服務水平的提高。

6.考核制度。考核制度是高校管理人員專業發展的重要指標。按照崗位分類和崗位聘用制度的要求，分類建立管理人員考核評價體制，客觀、公正、公平地對管理人員的德能勤績廉進行全面考核。通過考核，在高校管理人員中形成良性的競爭意識，以此作為管理人員職務晉升、激勵獎勵的的重要依據，從而提升管理人員的素質能力，促進其專業化水平，最終達到提高管理服務水平和工作效率、質量的目的。

五、推行職員制度的政策建議

十八屆三中全會提出要“深化行政體制改革，創新行政管理方式，進一步簡政放權，最大限度減少政府對微觀事務的管理，特別是加快事業單位分類改革，推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化”，為構建政府、學校、社會之間新型關系，落實和擴大學校辦學自主權，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度創造了良好環境。《國家教育體制改革領導小組辦公室關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》（教改辦〔2014〕2號）明確提出：“支持高校自主選聘教職工，發揮各類人才的積極性創造性。高校可根據實際需要，自主確定教學、科研、管理等內部組織機構的設置和人員配備。支持高校建設職業化管理干部隊伍，擴大實施高校職員制，逐步拓寬管理人員晉升通道。”這為深化高校職員制度改革營造了良好氛圍。

（一）更新管理觀念。無論是制度設計者還是實施者要清晰認識和了解實施高校職員制度的目的，按照人力資源管理學的規律，設計職員制度框架和推動其落實。其次，管理人員雖然是服務于教學、科研人員，但是缺少了管理人員，教學科研工作寸步難行。因此，管理崗位屬于關鍵崗位，學校在資源分配時，不應光向教育科研崗位一線傾斜，對重要的、關鍵的管理崗位，應適當傾斜，提升學校管理人員的地位，不要在制度設計的初期就刻意降低管理崗位或管理人員的資源分配。

（二）破除制度障礙。按照十八大三中全會深化教育領域改革的要求，加大力度破解高校“去行政化”和消除“官本位”難題，為職員制度的實施提供可行性。首先要改革高校的內部管理機制。高校現有的內部管理體制和模式大體上是為了應付上級部門的管理而產生的。現行政府部門對高校的管理模式，本來就存在濃厚的“級別管理”意識。單方面地要高校去“行政化”、破除“官本位”，不變革政府部門對高校的管理模式，不可能真正去“行政化”和破除“官本位”。因此，必須把這種政府對高校的“級別管理”破除，真正落實高校辦學的獨立法人地位，還高校辦學自主權，讓高校按規律獨立辦學，才有可能為職員制度的設計和推行提供空間。其次要解決干部身份管理、工資薪酬、職員任命機制等深層次問題，才能真正讓管理人員從“行政級別”的桎梏中釋放出來，使高校及其管理人員從被動的改革對象，成為職員制度改革的支持者和擁護者，為職員制度改革掃除思想障礙。

（三）統籌推進改革。《教育法》、《高等教育法》均提出要求建立教育職員制度。組織、編制、人事等不同的管理部門對高校職員制度的改革存在不同看法，建議部門之間摒棄部門利益，以推動落實教育領域綜合改革為宗旨，統籌推進改革，加強合作，為改革營造良好的制度環境。

參考文獻：

[1]李衛紅.深入推進高校職員制改革[Z].2004.

[2][美]雷蒙德·A·諾伊，等.人力資源管理：贏得競爭優勢[M].第5版.劉昕，譯.北京：中國人民大學出版社，2005：4.