“新型城鎮化”背景下義務教育均衡發展的創新機制*

王忠惠

新型城鎮化是我國經濟社會發展的基本趨勢。面對新型城鎮化的要求，我國義務教育如何通過自身的轉型升級和結構調整來實現均衡發展，成為未來義務教育均衡發展的重要命題。本文從新型城鎮化的機制創新入手，明晰新型城鎮化發展的意蘊，探尋義務教育均衡發展中的問題，構建出新型城鎮化背景下義務教育均衡發展的創新機制，以期推進義務教育均衡發展與可持續發展。

新型城鎮化 義務教育 均衡發展 機制

“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。”十八大提出走具有中國特色的新型城鎮化道路。義務教育均衡發展作為城鎮化背景下的首要教育問題逐漸提上日程，如何推進義務教育均衡發展也一度成為眾多學者熱議話題，新型城鎮化道路對教育提出挑戰的同時也為義務教育的均衡發展指明了方向。

目前，我國新型城鎮化語境下的義務教育均衡發展存在著“失范”與“越軌”的行為，這些行為表現為義務教育的“非均衡發展”，它在機制構建的不完善、不健全方面體現得最為直接、最為具體，“長效機制的不健全是義務教育非均衡發展的根源之一”。義務教育均衡發展的機制欠缺主要體現在三個方面。第一，保障機制不健全。城鄉義務教育的經費投入是保障義務教育均衡發展的關鍵，而我國由于人口基數、經濟發展、政策規劃等方面的原因，導致義務教育經費的投入不足，城鄉義務教育的投入比例差距較大，投入結構和分擔結構也不盡合理，沒有健全的機制保障義務教育的均衡發展。第二，管理機制不完善。城鄉義務教育在資源分配、學校建設、教師隊伍、學生發展等管理方面均存在著不均衡，尤其是教師隊伍的管理機制仍不完善，如城鄉教師的收入差距問題、教師編制問題、教師的流動問題等，這些教師管理層面的問題都在無形中阻礙了義務教育的均衡發展。第三，監督評價機制尚未形成。義務教育的均衡發展不是“自由發展”，它需要在監督與評估中不斷地調整發展的步伐與方向。目前來看，我國并沒有形成系統化的義務教育均衡發展的監督與評估機制，正是由于監督與問責機制的缺位，導致義務教育在發展中出現偏離均衡的發展趨勢，逐漸游離于均衡與非均衡之間，最終形成了義務教育非均衡發展的態勢。

“推進義務教育均衡發展，是一個動態的過程，也是一項復雜的、長期的系統工程，需要政府通過機制創新引導義務教育均衡發展。”面對義務教育均衡發展在體制機制方面遭受的尷尬境遇，建立以常住人口為準的城市公共服務提供機制成為推動義務教育均衡發展的重要戰略，機制的創新也已然成為新型城鎮化進程中義務教育均衡發展的突破口與切入點。從保障機制、激勵機制、動力機制及監督機制四方面入手，匯聚政府、學校、學生與社會的四方合力，以自上而下、自下而上、自內而外、自外而內的方式共同推進新型城鎮化背景下義務教育均衡發展的態勢。

一、保障機制：“自上而下”的政府保障

無論從義務教育的產品屬性角度，還是從社會公平的實現視角，政府都是義務教育均衡發展的“第一責任人”，在義務教育均衡發展中承擔著義不容辭的責任。政府的責任主要包括四個方面的內容。

1.合理的資源配置

義務教育均衡發展最基本的要求就是在正常的教育群體之間平等地分配公共教育資源，達到教育需求與教育供給的相對均衡，并最終落實到人們對教育資源的支配和使用上。教育資源的合理配置是政府在義務教育均衡發展中面臨的首要任務，一方面政府要將社會總資源合理分配到教育領域，另一方面，政府要按照一定的客觀比例將教育系統內的資源合理分配到不同的教育子系統之中，如各級各類學校間、不同教育群體間。政府在資源配置過程中要始終秉持教育內資源配置的本質理念——最大限度地實現公平，由經濟視域下的“效率優先，兼顧公平”轉變為教育視野下的“公平優先，兼顧效率”，要在實現稀缺資源、有限資源最充分、最有效利用的同時，保證資源在不同區域、不同部門甚至不同群體間的公平分配。因此，城鎮化進程中義務教育均衡發展的實質是農村義務教育資源的均衡分配與使用問題，政府作為資源分配的主要負責人，既要保證資源分配的質與量，又要確保向農村地區配置資源的傾斜，還要不斷引導農村教育開發原生教育資源，挖掘延生教育資源，探尋再生教育資源，創造創生教育資源。

2.合法的財政支持

財政投入是城鎮化進程中義務教育均衡發展中需要解決的最為根本的問題，政府在財政投入方面首先應依法治教，按照法律的規定向特定地區給予一定比例的財政支持。其次，政府要統一教育的事權與財權，一方面堅持“地方政府負責，分級管理，以縣為主”的教育體制，另一方面要加強中央政府與省政府對義務教育發展所承擔的責任，并逐漸讓渡為省級政府統籌管理義務教育，承擔義務教育均衡發展的財政責任。最后，加大對農村義務教育的財政轉移支付力度，向部分貧困、落后的農村地區實行專項撥款。政府要作為農村地區義務教育發展的主要支持者，保證不同區域或地區義務教育發展的相對均衡。

3.學校標準化建設

學校標準化建設是城鎮化進程中義務教育均衡發展的突破口與落腳點，政府在學校的標準化建設中起著巨大的引導作用，為不同學校的標準建設與均衡發展指明了方向。從宏觀層面來看，政府應充分考慮不同區域的學校規模、數量等實際情況，合理規劃不同地區的學校布局，實現《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中“小學就近入學，初中相對集中，優化教育資源配置的原則”的相關規定；從中觀層面來看，政府要確保不同學校在軟硬件方面的達標，一方面推進薄弱學校的硬件達標，完善貧困地區的基礎設施建設，另一方面促進薄弱學校師資力量的提升，實現弱勢學校在軟件層面的基本達標；從微觀層面來看，政府應最大限度地保證每個學生的均衡發展，要加大對薄弱學校的生均經費支持，為個體之間的均衡發展提供前提條件。

4.教育信息化引入

“信息技術對教育發展具有革命性影響。”《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》中的這句話彰顯了信息技術對教育公平、教育效果等方面的重要影響，教育信息化必然成為城鎮化進程中義務教育均衡發展的重要命題。政府作為教育信息化的首要倡導者應做好以下幾個方面的工作。其一，提供信息化的現代教育教學資源，從經費、設施、技術三個環節保證不同學校間的教育信息化進程；其二，搭建信息化的教育資源共享平臺，構建城市與農村學校在資源共享方面的橋梁，促進城鄉學校之間的溝通與交流；其三，建設信息化的教師隊伍梯度發展，開展各級各類的信息技術應用培訓或專題活動，提高教師的信息化素養與能力。

二、激勵機制：“自內而外”的學校激勵

百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。在新的歷史時期，義務教育均衡發展的關鍵是學校均衡，學校均衡的關鍵是教師均衡。學校均衡不僅需要來自政府、社會的各方面支持，還需要學校的自我糾偏與自我發展，因此，在義務教育均衡發展中，學校本身作為一個系統要能夠構建出促進各子系統正常運作、超常發揮的激勵方式。

1.理念激勵

理念系統是一所學校辦學的指導思想，包括學校精神、愿景、校訓、校風等，它如一只“無形的手”，是學校辦學行為的航標燈，具有導向功能、激勵功能、凝聚功能等。如重慶南川書院中學，以“明德弘道，成己達人”為辦學理念，以“立鴻鵠之志，修鴻漸之儀”為培養目標，開創了“博達通雅，至善至誠”的校訓，遵循著“主敬窮理，誠明兼具”的校風，始終堅定創辦重慶南部特色名校的辦學目標，凸顯了南川中學“書院特色”的辦學方向。學校的理念激勵一方面能夠促進學校成員形成歸屬感與自豪感，增強學校的凝聚力量；另一方面可以形塑學校的特色發展與品牌效應，形成具有特色的學校文化。

2.課程激勵

學校的課程是聯接教師與學生的溝通橋梁，課程的質量影響著教師對課程的二次開發及學生對課程的深層次理解。因此，薄弱學校要結合自身的實際情況，選擇、開發適合學生的本土化課程。其一，優化課程結構。精簡傳統課程，更多地選擇符合本土學生的應用性內容；其二，凸顯本土特色。課程內容與當地文化、民俗、景觀等融為一體，增強課程的本土性與特色性；其三，彰顯“職業”取向。課程目標與學生的未來就業緊密結合，重點把握學生就業的未來走向；其四，開發校本內容。增強學校領導、教師、學生參與課程的積極性，鼓勵教師與學生參與課程選擇的熱情，發揮課程應有的教育價值。

3.教師激勵

教師的質量是學生學習質量保證的前提，學校之間師資力量的失衡是學校不均衡發展的重要原因。學校首先應完善教師的工資福利制度，縮小教師之間的收入差距，通過實行績效制激勵教師提高教學質量；其次，學校應建構教師專業發展的培訓體系，促進教師之間合作學習與教師個人的終身學習理念的踐行；再次，學校要加強教師的輪崗、流動制度，推動不同學校之間教師的溝通與交流，向薄弱學校輸入“新鮮血液”；最后，學校要完善教師隊伍建設，培養一批骨干教師發揮積極帶頭作用，帶動全體教師的共同發展。

三、動力機制：“自下而上”的學生驅動

學生位于創新機制的末端，但學生是教育的根本，是教育的目的與歸宿，他們是推動教育不斷前進的永恒動力。因此，學生在城鎮化進程中對義務教育的均衡發展具有巨大的驅動作用。城鎮化進程中，學生對義務教育均衡發展的驅動體現在兩個方面。

1.內源動力驅動

內源動力是學生自發的內部力量，不管是農村學生還是城市學生、他們都有著不同層次的需求，而他們對于成就的滿足感、自身價值的實現感都是內源動力的重要表現，正是學生對這些內部動力源的需求，使得城鎮化進程中義務教育的發展要滿足不同學生的基本需要層次，如自尊的需要、愛與歸屬感的需要等，只有義務教育均衡發展才能最大限度地平衡不同學生的心理需求。

2.外部動力驅動

外部動力來自于外部環境的支持，如物質支持、環境支持等，學生需要適合的學校環境，合格的學校教師，還需要促進學生學習的資源共享平臺，這些都要求義務教育不斷走向均衡以使外部環境對學生發展的滿足。另外，學生公平發展也是驅動義務教育均衡發展的重要力量。“辦好每一所學校，發展好每一個學生”不僅是一個口號，更是義務教育發展的目標指向，學生與學生之間并不存在本質上的差異，更多的差異來自于社會地位的差異，因此，學生之間的公平發展就要求實現義務教育的均衡發展，彌補社會地位差距帶來的“教育鴻溝”。

四、監督機制：“自外而內”的社會監督

城鎮化進程中，社會公眾作為義務教育均衡發展的“監督者”通常被邊緣化，教育監控、教育問責等權利都掌控在政府的手中，政府始終是義務教育均衡發展過程中各級教育、各類學校的職、責、權三方面的“第一監督人”。“社會公眾雖然無法直接進入系統和直接改變系統，但可以通過公共生活的平臺，把民眾的種種意見和要求予以表達，把生活中的種種不滿和憤懣予以發泄，通過震蕩和吶喊引起更多人的共鳴和支持，從而刺激系統進行反思和調整。”社會公眾逐漸以監督者的身份涌入公共領域。城鎮化進程中，社會公眾在義務教育均衡發展方面具有三方面的功能，這三方面的功能主要指向政府行為。第一，監督功能。社會公眾的一方面可對政府的權力運作進行監督，另一方面可對政府的政策執行情況進行監督；第二，反饋功能。社會公眾對政府的監督情況產生不滿時，可以匯集成“意見洪流”反饋給政府，促使政府及時發現、處理問題；第三，預警功能。政府出現失范與失職行為時，社會公眾的不滿情緒與過度行為可以適當對政府的不當行為提出警示，提醒政府解決出現的一系列問題，調整、改善已有的不良行為。

政府自上而下的保障機制、學校自內而外的激勵機制、學生自下而上的動力機制以及社會自外而內的監督機制四個方面不是條塊分割、封閉單一的關系，而是相互作用、相互影響，最終凝結成各方合力的“集結體”，共同推動城鎮化進程中義務教育的均衡發展。

參考文獻

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【責任編輯 關燕云】