堅持市場導向 構建“一帶一路”政策支持體系

羅雨澤

“一帶一路”對我國構建開放型經濟新體制具有重要意義，被稱為我國對外開放戰略的2.0版本。1978年以來，通過開放引進國外的資金、設備、技術、人才和管理經驗，我國經濟發展取得舉世矚目的成就，從貿易小國發展成為全球經貿大國。但受區位條件、資源稟賦、發展階段等因素的影響，我國對外開放呈現出“東快西慢”、“海強陸弱”等不協調、不平衡特點?！耙粠б宦贰背h構筑東西互動、南北互通、陸海統籌、內外一體的新型開放合作格局，為我國優化經濟空間布局、打通國內外兩種市場、利用國內外兩種資源提供了綜合戰略依托?！耙粠б宦贰备采w面廣，涉及因素多，地緣政治復雜，經濟發展不平衡，文化多元，需要政府搭建完善的政策支持體系，為企業“走出去”開展國際合作保駕護航。

“一帶一路”建設面臨的問題和挑戰

共建“一帶一路”倡議提出后，得到60多個國家和地區的積極響應，成為沿線區域加強經濟合作的最大共識，但其具體建設過程中存在的問題和挑戰不容回避，概括起來，主要表現在四個方面：

1.地緣政治風險高。沿線諸多國家正處于政治社會轉型期，安全穩定問題突出，宗教、文化、社會矛盾縱橫交織，自身政治風險很大，并且這一地區大國利益集聚，中東是美國長期經營的戰略重心，中亞是俄羅斯的傳統勢力范圍，南亞為印度所苦心經營，海上絲綢之路面對的是美國軍事盟友，大國博弈加劇了地區局勢的復雜性。其中的中東、中亞以及南亞是政變和局部沖突發生的熱點地區，被稱為“戰略不穩定弧”。中國近些年來，積極推進以和平的方式進行疆界劃定，取得重大進展，但仍有一些領土爭端沒有解決，問題和矛盾依然突出，存在沖突隱患。隨著中國國際地位的進一步上升，中美大國關系進入微妙期，兩國關系走向對地區局勢的影響將進一步增強。

2.基礎設施建設資金缺口大。 基礎設施是制約沿線國家經濟發展和經濟合作的主要瓶頸，根據世界經濟論壇的評估，“一帶一路”沿線有競爭力數據的54個國家中，僅有4個國家（新加坡、阿聯酋、克羅地亞、斯洛文尼亞）基礎設施競爭力指數高于綜合基礎競爭力指數。提升基礎設施競爭力所需的投資需求巨大，據亞行估計，2010-2020年，亞洲基礎設施投資需求約為8000億美元，而亞洲開發銀行能提供的貸款僅為200多億美元，其中還包括撬動的私人投資。

3.各國規劃協調對接困難多。由于各國經濟發展水平、經濟活動布局、人口地理分布密度存在差異，發展重點可能不同。以陸上交通運輸基礎設施建設為例，我國貨物運輸量大、運輸距離遠，進行鐵路運輸符合技術經濟要求，而中亞國家地廣人稀，制造業基礎薄弱，運輸量比較分散，公路和民航運輸更符合其目前發展需要。在缺乏分擔和補償機制的情況下，往往會出現區域最優選擇不同于一國最優選擇，國際項目難以落地。并且，國際基礎設施建設涉及不同國家之間的利益博弈、政策對接和制度協調，在很多情況下，即使對雙方都有利，項目也很難推動，除了面臨“市場失靈”之外，還面臨“政府失靈”風險。

4.政策溝通和經貿合作機制建設滯后。該地區不少國家法律不健全、不穩定，自由貿易區建設水平較低，國與國之間仍存在較多貿易投資壁壘，如實施較為嚴格的許可證準入制度等;海關程序和文件不統一，基礎設施建設標準和規范不一致，交通物流運輸信號存在差異等，都對該地區的貿易自由化和投資便利化形成了嚴重阻礙。目前的合作機制要么缺乏大國的引領和強力推動，要么覆蓋的區域不全或合作層次較低，政策協調和制度建設進展緩慢。

搭建“一帶一路”政策支持體系的必要性和思路

“一帶一路”建設迎來良好開局，絲路基金設立完成，亞洲基礎設施投資銀行籌建順利，《“一帶一路”愿景與行動》業已發布，成為地區合作、規劃對接的指導性文件，但不能因此低估上述困難帶來的影響。亞洲地區也曾提出宏偉的區域合作計劃，如1992年聯合國亞太經濟委員會提出的亞洲陸地交通基礎設施發展計劃和2009年亞洲開發銀行提出的構建泛亞基礎設施網絡等，但囿于各種原因進展緩慢，就連執行力比較強的東盟2010年10月提出的《東盟互聯互通總體規劃》實施也遭遇困難。突破多邊合作框架實施的低效率困境，除需要強有力的主導者之外，還必須做好頂層設計和統籌規劃，建立相應機制，匯聚各種資源，調動各方積極性和主動性。

我國作為主導者，肩負著平臺搭建和政策設計的重任?！耙粠б宦贰奔仁俏覈陌l展戰略，也是兼具國際性和開放性的合作框架，這一點不同于現有的大多數多邊合作機制，其政策設計必須統籌考慮國內外因素，做到內外協調，多方互動，建議思路如下：

第一，制定核心政策目標。“一帶一路”共建倡議具有雙重目的，一是經濟上的，通過營造良好商業運營環境，打通經濟合作大通道，構筑經貿合作平臺，建設經濟走廊，消除貿易投資障礙，來實現互利共贏、共同發展。具體到我國又具有多重意義，如外部能源資源礦產安全供應、過剩產能和優勢產業“走出去”、新興市場的進一步拓展、新常態下產業向周邊的主動布局和空間結構優化、改善外匯儲備投資結構等。對沿線伙伴國帶來的是基礎設施建設進程加快、工業化和城鎮化加速、創造和擴大就業、提高人民收入、改善社會福利等。二是政治上的，隨著經濟規模的不斷擴大，中國成為影響國際政治格局和秩序的重要力量，如何營造和平穩定的周邊環境并最終推動互利共贏、公平公正全球新秩序的形成，成為中國不可回避的義務和責任。在“一帶一路”框架下，以經貿合作、人文往來為切入點，增強利益綁定，加深相互了解，增進政治互信，確保中國周邊環境和諧穩定的同時，推進全球和平相處新秩序的形成。

第二，采取多維視角考慮行動或支持政策。從實施主體來看，可分為國家、地區、機構企業、民眾等多層次;從合作領域上看，可分為政策、貿易、基礎設施、金融、教育人文等領域;從合作條件來看，可分為合作機制比較成熟的地區、有一定合作機制的地區和尚未建立合作機制的地區;從政策作用上來看，可分為便利化自由化政策、支持引導性政策、規范約束性政策、應急處理政策等;從政策屬性上來看，可分為財政政策、貨幣政策、產業政策、特殊經濟區政策等;從政策作用的范圍看，可分為國內政策和國際性政策等;從政策制定和執行主體可分為國家發改委、財政部、商務部、工信部和國土資源部等。

第三，確定政策基調、主線和選擇原則。中國既是“一帶一路”合作倡議的倡導者，也是沿線第一經濟大國，中國GDP占“一帶一路”的份額超過四成，比俄羅斯、印度和土耳其的總和還要多。中國在“一帶一路”中的地位不但體現在經濟總量上，而且體現在產業結構和綜合競爭力上，中國擁有最完整的工業產業體系，是世界貨物貿易第一大國，中國的對外工程承包建設能力居世界前列，2014年世界前250大國際工程承包商中，有62家是中國企業，入圍數量居世界首位（見圖1）。中國在“一帶一路”建設中，應責無旁貸地擔當主導者和引領者角色，在行動上要敢于承擔義務和責任，在政策上應積極作為。積極作為不等于要急躁冒進，必須量力而行，追求合理回報，確保行動的可持續性。制定政策的主線要將我國的政治需要和經濟訴求有機結合起來，基于我國自身產業優勢和沿線國家的緊迫需求制定相應的鼓勵和支持政策，如基礎設施是制約沿線國家經濟發展的瓶頸和短板，產業發展落后、生產投入不足是制約人民收入增長的重要原因，而我國在這些方面能力比較突出，可順勢而為。

政策選擇的原則要相互配合好，避免交叉重復。既要體系完整，不存在重大遺漏，又要公開透明、簡單易行。政策既要體現出對企業的大力支持，又要避免實施過度、扭曲的市場行為。政策選擇要注意動態靈活性，介入程度要隨發展階段而變，早期企業可能對政治環境缺乏了解，對市場環境認識不足，需要政府發揮更積極作用，但隨著條件成熟，市場活力被激發出來后，部分政策實施力度要減少或適時退出。此外，政策的選擇也要考慮相鄰國家的政策動向，避免相互抵觸、效果弱化，必要時通過國際磋商的方式加強相關政策的協同和配合。

第四，完善實施落實機制。“一帶一路”覆蓋交通、能源、金融、旅游、文化教育等眾多領域，涉及中央和地方多個層級、多個部門。我國已在中央層面設置“一帶一路”工作領導小組，統籌協調國家發改委、外交部、商務部、財政部、工信部、交通運輸部等相關部門。工作組圍繞重大項目庫建設、項目評估遴選、資金籌備、執行主體、投資機制、國際協調等問題進行研討，制定總體方案，明確分工。各部門各主體根據各自分工制訂實施計劃和推進時間表。發揮智庫的第三方評估作用，做好科學論證和效果評估。建立完善的獎懲激勵問責機制，調動各部門積極性，使其主動作為，并依法行政。

“一帶一路”政策支持體系架構建議

“一帶一路”政策支持體系應該包括以下五大模塊：國際環境營造、國家規劃指導、宏觀政策支持、投融資平臺建設、支撐服務提供（見圖2）。

1.國際環境營造模塊。立足周邊，面向“一帶一路”，通過商簽自貿區和投資保護協定，建立高水平的自由貿易區網絡，消除投資和貿易壁壘，提高相互開放水平，營造更為寬松、透明、公平競爭的商業環境;加強沿線各國海關、檢驗檢疫、標準認證部門和機構之間的合作，推進監管互認、信息共享和標準兼容，降低經貿合作成本;加強生態環境保護合作，嚴格執行環境保護標準，主動承擔社會責任，樹立良好國際形象;通過高層互訪和部門交流，簽署多雙邊合作備忘錄，利用國家主權的信譽和影響;充分利用亞太經合組織、亞洲合作對話、亞歐會議等現有機制，加強“一帶一路”議題，推動相關協調機制建立。

2.國家規劃指導模塊。做好三類規劃：一是國際層面的，形式上可以為單方發布的合作倡議白皮書、雙方或多方聯合制定的區域性合作發展規劃;二是國家層面的，在一國之內就可能影響“一帶一路”經貿人文合作的事項進行研究，做好規劃，匯聚各方資源，協調多方力量，確立建設和推進路徑，避免內部惡性競爭，確保建設的效率和效益;三是地方或部門層面的，在國際和國家規劃框架下，就各自區位條件和職能職責進行規劃，確立重點項目和重點工作，發揮自身優勢。此外，不同層級規劃要有效銜接，不同部門規劃要彼此協調，有必要建立信息分享公共平臺;針對沿線地區仍存在較多不穩定因素，需要建立一套高效的風險規避、預警和處理機制，做到及時發現、及早預警、提前規避、妥善處理。

3.宏觀政策支持模塊。加大中央財政投入和國家開發銀行、進出口銀行等對重點項目的信貸支持力度;推進人民幣國際化，擴大與沿線國家本幣互換、結算的范圍和規模，加強金融機構合作，提升結算便利化水平;推進區域通關一體化改革，推廣海關“單一窗口”管理和“三個一”（一次申報、一次查驗、一次放行）的通關模式;鼓勵沿海地區與沿線國家重點港口之間加強合作，支持地方設立中外經濟合作園區和對外開放園區;適當加大對沿線發展中國家的援助力度，幫助建設一批民生項目和培訓一批管理技能人才，促進民心相通。

4.投融資平臺建設模塊。建設利用好亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發銀行和絲路基金，加強與亞洲開發銀行、世界銀行、國際貨幣基金、歐洲投資銀行等國際金融機構的合作;促進沿線國家銀行合作，推動以聯合體的方式開展銀團貸款、授信擔保等業務;鼓勵沿線國家在國內成立或聯合成立基礎設施建設基金;推動東盟及中國、日本、韓國多邊合作的“10+3”宏觀經濟研究辦公室（AMRO）功能升級，擴大覆蓋面，使之成為監測和維護沿線地區宏觀經濟和金融系統運行情況的重要國際機構;推進亞洲債券基金建設，推動亞洲債券市場的開放發展，大力培育亞洲債券市場，優化亞洲金融資源配置;創新利用PPP等投融資模式，推出海外投資保險產品，對購買相關保險給予一定的補貼，引入和撬動民間資本，發揮市場機制作用。多措并舉構建資金來源渠道廣、配置效率高、投資收益有保障的投融資平臺和機制。

5.支撐服務模塊。利用沿線各國區域、次區域國際論壇、展會，加強對外宣傳，加深理解，創造合作機會;加強“一帶一路”投資的信息服務，在對外投資國別指南基礎上，提供更新、更豐富的國情信息和動態信息，包括政治關系信息、投資項目信息、合作信息、當地企業情況以及各類風險的動態變化信息等，幫助企業減少學習成本，大幅降低運營風險;發揮外交尤其是駐外大使館等駐外機構的支持作用，在企業與東道國政府、企業和民眾之間搭建橋梁，幫助企業實時把握投資國國情變化情況、加強與當地溝通交流，做好爭端和糾紛解決等保障;鼓勵各科研院所加強對“一帶一路”相關問題的研究，為企業提供充足的智力支持。多渠道、多方式開發和培育“一帶一路”建設所需的人力資源：加強我國與沿線國家的高校聯合培養和交流合作，加快培養適合雙邊投資的各方面人才;加大語言、管理類人才引進力度，對參與“一帶一路”建設緊缺的信息、咨詢、語言等人才引進提供優惠條件;建議國家層面設立“一帶一路”建設培訓基金，對企業加強人力資源培訓和人才引進給予重大資金支持，對員工參與海外運行培訓給予補助和獎勵。

（作者系國務院發展研究中心對外經濟研究部第二研究室副主任、研究員）

責任編輯：楊再梅