全面深化改革對“土地財政”的影響分析

李盛凱

“土地財政”是社會各界關注的焦點。土地財政在促進地方經濟發展、社會事業進步等方面發揮了重要作用，但也存在一些問題和風險?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）具體部署了全面深化改革的主要任務和重大舉措，將有利于正確引導土地財政發揮積極作用，防范和化解風險。

一、土地財政的積極作用

土地出讓收入是土地財政最重要的載體。2011年至2014年，全國地方土地出讓收入占地方可支配財政收入的比例均在30%以上或接近30%，占政府性基金收入的80%以上，發揮著一般公共財政不可替代的作用。一是促進地方經濟發展，提升群眾收入水平。地方政府通過大量供應土地，一次性增加財政收入的同時，吸引外來投資，增加稅收收入，提高就業水平，帶動當地群眾收入水平提升，加快本地經濟發展。二是推動城市基礎設施建設，加快城市化進程。2010年和2011年，地方政府直接安排用于城市建設支出的土地出讓收入占當年土地出讓凈收益支出的比例最大，分別是26.92%和16.78%。三是加快社會事業的進步，促進民生建設。土地出讓凈收益中計提的廉租住房保障資金、教育資金，為解決低收入家庭住房困難、促進基礎教育事業健康發展起到了積極的作用。四是向“三農”傾斜，統籌城鄉發展。土地出讓收入中計提用于農業土地開發和農田水利建設資金，加快推動“三農”建設步伐，征地拆遷等成本性支出也大大改善了農民生產生活條件。

二、土地財政存在的主要問題和風險

（一）土地資源的特點決定了土地財政的不可持續性

土地具有稀缺性和有限性，不可能無限制地開發利用，堅持保護耕地和節約集約用地是我國土地利用的根本方針。為守住18億畝耕地紅線，我國實行最嚴格的土地管理制度，嚴格控制新增建設用地規模，使得可供應土地日趨減少，帶來土地財政的不可持續性。

（二）經濟發展周期影響土地財政的持續性

土地的供需關系受經濟發展周期的影響明顯，經濟下行很可能導致土地價格的下滑以及土地財政收入的減少，進而使得地方政府面臨一定的財政壓力。

（三）土地融資帶來的政府性債務風險

地方政府通過土地抵押融資進行城市基礎設施建設和土地收儲，形成了大量政府性債務，土地出讓收入是地方政府償還債務最主要的資金來源。長期看，在債務風險臨界點不好把握的情況下，此舉具有一定的隱性風險。

（四）土地出讓收入的征收、管理和使用中存在諸多問題

近幾年的審計結果顯示，市、縣級政府在土地出讓收入的征收管理和使用中仍然存在很多問題，比如未完全納入政府性基金預算管理，虛增財政收入、調節財政收入進度、平衡預算、超范圍使用等。

三、全面深化改革對土地財政的影響

土地財政的成因涉及土地制度、財稅體制、干部考核評價制度等多個方面，是一個復雜的系統工程。《決定》以及十八屆三中全會以來的多項改革措施，將對土地財政產生積極而又深遠的影響。

（一）土地管理制度改革

1.完善農村集體經營性建設用地權能。我國現行法律規定，農村集體建設用地不能上市交易、不能抵押?！稕Q定》的一個亮點，就是進一步擴大了土地的權能，不僅允許土地承包經營權抵押、擔保，而且賦予了農村集體經營性建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能，可以出讓、租賃、入股，與國有土地一樣享有同等入市、同權同價的待遇。這一舉措為建立城鄉統一的建設用地市場提供了保障，邁出了土地管理制度改革的一大步。

2.改革征地制度?！稕Q定》明確了深化征地制度改革的方向和重點任務，提出縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。通過進一步規范和約束政府征地行為，逐步減少強制征地數量，減少征地糾紛，使被征地農民享受到土地增值帶來的收益，真正實現被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。

3.改革完善土地市場?！稕Q定》提出要建立城鄉統一的建設用地市場，將農村集體經營性建設用地交易納入國有建設用地市場交易平臺，加快建立農村集體經營性建設用地流轉。還要減少非公益性用地劃撥，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場，使市場在國有建設用地配置中發揮更大作用。

（二）財稅體制改革

1.完善轉移支付制度?！稕Q定》提出要完善一般性轉移支付增長機制，增加其規模和比例，同時清理、整合、規范專項轉移支付項目，促進地區間財力均衡。這些舉措可以解決地方政府的財力缺口，避免習慣于向土地財政“伸手”的現象。

2.建立政府性債務管理體系。防范和化解財政風險，建立規范合理的中央和地方政府債務及風險預警機制，《決定》對政府債務管理做出了重要部署，明確了地方可以名正言順地發行地方債，而不是單純地依靠土地融資，以防范和化解土地融資帶來的債務風險。十二屆全國人大常委會第十次會議通過的修改預算法的決定中，對地方債務管理作出明確規定，經全國人大或全國人大常委會批準發債規模后，地方政府可以發行債券，這是我國政府債務管理的新突破。

3.完善稅收制度。《決定》提出，深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重，有利于培育地方主體稅種，調動地方組織收入的積極性和自主性。同時完善地方收入體系，相應減少政府性基金收入的比重，地方對土地出讓收入的依賴程度將得到緩解。

4.建立事權和支出責任相適應的制度。《決定》提出了中央、地方事權和支出責任的改革方向，通過逐步理順中央和地方事權關系，明確事權劃分，提高中央支出責任、減少地方支出責任，緩解地方的財力困難。

（三）干部考核評價制度改革

《決定》提出，改革和完善干部考核評價制度，突出科學發展導向，綜合評價經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設方面的全面成效，不再僅僅把GDP作為考核評價政績的主要指標。體現了黨中央以科學發展觀指導政績考核工作的鮮明導向，“以GDP論英雄”將成為歷史，領導干部片面追求政績的現象將得到緩解。這些措施有助于促使地方政府官員“看淡”土地財政，不再過分追求土地財政。

土地財政改革相當復雜，涉及憲法、預算法、土地管理法、物權法等諸多法律法規的修訂，一系列相關部門規章也都需要重新梳理和修改。因此，改革不能一蹴而就，是一個長期、漸進的過程。可喜的是，十八屆三中全會以后，黨中央、國務院及有關部門多次召開會議、出臺文件，促進各領域改革措施的落地，用實際行動表明了中央全面深化改革的決心和信心，讓我們看到了曙光。

（作者單位：天津濱海農村商業銀行股份有限公司）

責任編輯：代建明