反洗錢：贓款外逃的防火墻

童文俊++葉慧超

我國黨和政府在長期反腐敗斗爭實踐中，已經關注到運用反洗錢制度防治腐敗的重要性。中共中央2005 年頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，專門指出“要建立健全反洗錢制度”，同時要“建立對大額資金外流的有效監控的預警機制和金融信息共享制度”。2010年，中紀委第五次全會工作報告也明確要求“進一步健全大額和可疑資金交易報告制度，加強資金監管，打擊洗錢行為”。我國于2003年12月正式簽署《聯合國反腐敗公約》，2007年加入反洗錢國際組織金融特別行動組（FATF）組織。

市場經濟環境下腐敗和洗錢互為因果、互成條件，洗錢成為了腐敗的重要發生機制，因此，通過反洗錢制度防治腐敗犯罪，是科學有效反腐的重要內容和必然選擇。運用反洗錢制度防治腐敗，首先在于解決法律適用問題，對此FATF要求各國遵守《公約》規定，將腐敗列為洗錢上游犯罪，已經掃清了反洗錢制度反腐的立法障礙。

其次，在于提高制度反腐的針對性和有效性，相關方面的制度建設進展明顯，如FATF明確提出專門強化對政治公眾人物的反洗錢審查和監測制度等，專門研究腐敗洗錢類型。

最后，還應與有關反腐敗和反洗錢立法、財產申報及個人信息保護制度等有機銜接，全面構建起懲治和預防腐敗的法律制度“籠子”。

缺乏監督、制約和透明度的權力運行和資源配置過程中易于滋生腐敗。鑒于金融系統在市場資源配置和洗錢過程中的雙重核心作用，將其作為一只腐敗“老虎”加強監管和治理并不為過，同時還可以建立對全社會資金資產運行的反洗錢監測體系，增加市場經濟透明度，完善分配制度，以反洗錢機制為切入點建設市場經濟不能腐、不敢腐和不必腐的防范機制、懲戒機制和激勵保障機制。

針對政治公眾人物，構建洗錢防范機制

一是提高反洗錢監管有效性，建設金融系統內外部反腐工作體系。強有效的反洗錢監管，能在推動金融機構監控和防范打擊腐敗洗錢的同時，強化法人治理和風險防范，雙管齊下保障金融系統合法、合規、透明運營。反洗錢監管的保障作用，首先能推動金融機構成為獨立自主的市場主體。在轉型時期的市場經濟環境下，金融腐敗主要產生于行政權力干預市場主體及其資源配置過程。以風險為本實施反洗錢監管，可推動金融機構強化風險管理的法人責任，自覺自律健全法人治理結構和內控管理機制，成長為獨立自主市場主體，有效降低行政干預和人為原因造成的腐敗漏洞。其次，推動金融機構流程改造和制度建設，提高風險監測和控制能力。為適應國內外日益嚴峻復雜的反洗錢形勢需要，反洗錢監管可推動金融機構加緊流程改造，以風險為導向，以客戶為單位歸集其所有賬戶、身份和交易信息，提高金融機構對客戶、賬戶和交易的管理效率和控制力度，并發展成為一項重要的社會管理和控制手段。

二是以風險為導向健全反洗錢監測體系，增強金融資產運行和配置過程的透明度。一個領域反腐敗洗錢的制度和機制建立并強化后，涉腐資金和資產會向其他領域轉移。特別重要的一環是需要建立起動態的針對政治公眾人物的名單監測篩查機制。

按照FATF界定，政治公眾人物包括了“現任或曾任政府中行政、立法、軍隊、司法部門的高級官員（無論該政府是否民選）；主要政黨的高級官員；政府擁有的商業實體的高級管理人員；上述自然人的直系親屬（如配偶、父母、兄弟姐妹、子女、配偶的父母及兄弟姐妹）；為公眾所知的（或者金融機構實際知道的）、與政要個人關系或工作關系密切的自然人”。根據腐敗發生機制進行分析，政治公眾人物具備腐敗的條件和機會，反洗錢機制作用在于限制此類人群的腐敗動機，使其不能腐。

有效識別政治公眾人物。通過開展身份識別和盡職調查，同時結合政府指導和金融機構按照風險原則建立的高風險客戶監控名單，可有效甄別出哪些客戶屬于政治公眾人物，識別出哪些屬于實際受益人、控制人及其關系密切人的政治敏感人物，為監控此類腐敗高風險人群的經濟金融活動打好基礎。

全程監控政治公眾人物的經濟金融活動。結合其職業背景和公開的合法收入來源進行可疑交易甄別分析，可有效發現其隱瞞或掩飾犯罪收益等行為，提高發現和懲治腐敗犯罪的概率。

針對特定群體開展反洗錢宣傳和警示教育。針對國家工作人員開展反洗錢知識和警示教育，則可極大地降低公職人員的職務犯罪動機和主動意識，有效提升公職人員拒腐防變能力。

因此，通過創新發揮反洗錢客戶身份識別、盡職調查、可疑交易報告、交易記錄保存以及宣傳和培訓等工作機制，能夠系統地提高腐敗犯罪成本、查處犯罪收益，是遏制腐敗動機的有力武器。

三是根據不同洗錢類型監測關鍵點，加強反洗錢監測分析力度。

走私攜帶：在洗錢的過程中， 通過對資金的分散攜帶，“螞蟻搬家”式的現金走私方式成為洗錢者通過走私攜帶方式洗錢的主要模式。相關部門只有落實嚴把海關驗貨關，加強貨幣出入境的監督和管理，才能有效防止貨幣的現金走私。

可控機構：洗錢者對中間利益機構的實際掌控權決定著其所要選擇的洗錢模式。對于這種洗錢方式，其監測的關鍵點就是辨識企業的法定代表人及其實際控制人是否同一人。要加強海關的作用，防止不法分子虛報貨物價值，確保貨物與報關單相符。

非控機構：涉及非控機構的洗錢，辨識其是否洗錢行為的關鍵是識別金融機構的客戶身份。洗錢者利用非控機構洗錢涉及最多的機構是地下錢莊，因此，金融、海關、外匯管理局等相關部門可查處相關的可疑現金交易和大額現金交易，而且，我國應盡快實現上述各部門的信息聯網，提高監督和管理的有效性。

購買兌換：通過對贓款身份變換實現資金的漂白以達到洗錢犯罪目的的洗錢方式即為購買兌換的洗錢方式。由于贓款身份變換時涉及龐大的現金數量，大額現金交易成為監測該種模式洗錢行為的關鍵點。使用購買兌換方式洗錢與其他洗錢方式不同，該方式中贓款首先需要進行身份的變換，再通過正常納稅、出國變現、虛擬賬戶轉賬、退保等方式達到洗錢犯罪的目的。因此，實行對證券、期貨市場，金屬、古玩等大額交易以及虛擬貨幣、彩票、保險等市場的身份識別制度可以有效預防洗錢犯罪的發生。

加強反洗錢情報分析會商和跨境交流合作

通過機制創新提高反腐敗金融情報信息敏感性和有效性，為懲治腐敗提供及時而真實有效的情報線索。根本解決我國反洗錢工作中“防御型報告”等有效性難題，需要一系列制度、機制和監管創新改革。

一是全面建設以腐敗犯罪為基礎、基于“合理懷疑”的可疑交易報告機制。要根本改變當前法定異常交易標準和報告要求的可疑交易報告制度，允許并充分賦予反洗錢義務主體自主識別判斷可疑交易的權利，明確要求其在監管指導、案例信息支持和風險提示下，結合自身實際建立腐敗資金監測和風險預警指標模型。

二是深入開展腐敗洗錢類型分析，強化風險提示和政策引導。充分發揮好反洗錢主管部門和金融情報中心的信息和情報分析優勢，全面收集腐敗洗錢案例和可疑交易報告信息，準確掌握腐敗洗錢類型、手法、渠道及發展變化趨勢，及時提示洗錢風險，通過監管推動和政策引導反洗錢義務主體提高對腐敗分子及其資金監測的敏感性、針對性和有效性。

三是創新監管政策和方法體系。全面構建風險為本的反洗錢監管體系，合理調整合規監管標準，構建起以監管對象整體風險預防和控制能力為基礎的監管方法和體系，推動反洗錢義務主體基于洗錢風險提交真實有效的腐敗資金情報信息。提高發現概率，加大懲治力度是這一機制的核心。

打破部門壁壘，解決長期存在的縱向執行有余，橫向協作不夠；情報壟斷有余，信息共享不足的問題。一方面金融機構已經開始建立反洗錢數據系統進行交易數據的分析、報告工作，但是這些信息系統也都只具有比較簡單的分析處理功能，在數據采集范圍、數據完整性方面都存在缺陷，更不可能支持復雜情景模式的分析要求，因此無法對金融數據進行有效的運用。另一方面，金融業反洗錢監管部門還無法直接獲取海關、稅務、工商等其他行政執法機構的電子信息。雖然工商、海關、稅務等部門已經有自己的信息系統，但這些信息無論在體制上還是在技術上都不能為金融情報信息分析所使用。面對大量金融交易數據和洗錢犯罪日益智能化、電子化、網絡化的特點，信息化手段上的局限較大程度會影響我國金融業反洗錢監管的有效性。因此，在新時期我們要特別加強大數據云計算能力的開發與應用，大幅度提高發現、跟蹤、截獲和打擊貪腐犯罪行為的精準性和高效性。

加強跨境反腐情報交流和合作，提高對跨境涉腐資金的監測和追繳能力。由于國家間信息情報交流一般按照對等和互惠互利原則進行，交流情報類型和范圍同請求國犯罪直接關聯。要以加入埃格蒙特集團等金融情報機構國際組織為契機和平臺，有針對性地加強與其他國家，尤其是腐敗分子外逃集中目的地北美、澳大利亞和東亞地區的情報交流力度，提高跨境資金監測能力，堵死腐敗分子跨境洗錢的通道。同時，要以跨境金融情報交流為合作平臺，進一步拓寬反腐敗國際合作方式，探索與各個國家建立防逃、追逃和貪腐資金的凍結返還機制，將涉嫌腐敗官員置于各國反洗錢部門聯合監控和打擊中，建立起全球性的防腐敗懲戒機制。

反洗錢配套制度和實施機制

反腐是一個長期系統工程，通過反洗錢制度創新防治腐敗，還需要一系列法律、制度和設施配套。

一是將市場經濟下所有涉腐犯罪納入洗錢上游犯罪，犯罪類型可拓展到徇私舞弊低價折股、出售國有資產罪、私分國有資產罪、私分罰沒財物罪、巨額財產來源不明罪和境外存款隱瞞不報罪等罪名，犯罪主體不僅限于公職人員，還應包括與公職人員個人關系或工作關系密切的私營部門和自然人等，洗錢犯罪不僅囊括現有轉換、轉移、隱瞞或掩飾腐敗犯罪所得等洗錢方式，還應涉及腐敗洗錢犯罪未遂和共犯等行為方式。

二是配套建立完善政治公眾人物名單和公職人員財產公開申報制度。首先，應盡快建立起我國的政治敏感人物名單庫。不僅包括政要人物，且應涵蓋在特定領域和特定地區具有一定政治影響力、掌握一定公共資源的公職人員，同時建立起獲取并持續維護政治敏感人物名單庫的信息渠道，明確對政治敏感人物的反洗錢措施。其次，完善公職人員財產申報制度。我國雖然于2010年制定了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，但其中要求報告的內容并不公開，無法為反洗錢系統所獲取并開展監督。建議國家應盡早出臺《公職人員財產申報法》，將申報個人財產明確為特定公職人員的一項特別義務，進而強化對特定公職人員的賬戶、資金和財產的反洗錢監控措施。

三是進一步深化社會主義市場經濟改革。防治腐敗的反洗錢機制扎根于市場經濟，社會主義市場經濟的基礎設施越完善，地下經濟金融的生存空間就越小，反洗錢對腐敗犯罪的監控體系就越完善。一方面要加大支付設施建設力度，減少現金方式結算，同時加強現金管理，最大限度地消除現金這一腐敗洗錢黑洞。另一方面，還要加緊個人信息保護立法，全面規范市場和商業領域對個人信息的使用和管理，按照公共利益優先和安全保密的原則，在充分發揮經濟金融系統反腐敗功能的同時，避免侵害市場經濟主體的正常信息權益。

（童文俊，中國人民銀行上海總部反洗錢監測分中心，復旦大學中國反洗錢研究中心特任研究員；葉慧超，復旦大學經濟學院博士）

【感謝中央紀律監察委員會（中紀研〔2014〕2號）及上海市紀委、上海廉政研究會對復旦大學中國反洗錢研究中心以及本課題的資助和支持。】

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com