“十三五”時(shí)期內(nèi)蒙古推進(jìn)改革的有效途徑和實(shí)現(xiàn)方式的研究

內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心課題組

一、“十二五”期間改革存在的主要問題

“十二五”期間，內(nèi)蒙古按照國家的總體部署，結(jié)合地方實(shí)際，不斷探索改革領(lǐng)域、方式和路徑，通過建立組織機(jī)制、推進(jìn)改革試點(diǎn)等方式，在經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明等方面取得了一定成效。當(dāng)前，我區(qū)改革推進(jìn)過程中仍然存在一些矛盾和問題。

（一）改革體制機(jī)制缺乏創(chuàng)新

在簡政放權(quán)方面，我區(qū)雖然取消和下放了大量行政審批事項(xiàng)，但主要還停留在具體事項(xiàng)的數(shù)目刪減上，而從體制機(jī)制上如何保證保留的審批事項(xiàng)高效公正運(yùn)行、未來如何從體制上確保簡政放權(quán)的持續(xù)推進(jìn)等方面，并未提出新的體制機(jī)制，缺少好的思路。

（二）改革推進(jìn)的協(xié)調(diào)性不夠

從改革推進(jìn)和落實(shí)層面看，有的地方反映，各專項(xiàng)小組之間、各部門之間以及旗市區(qū)之間的改革工作存在不平衡現(xiàn)象，民主法制、紀(jì)檢等領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化、社會領(lǐng)域改革相比還稍顯滯后;有的基層，上級出臺一項(xiàng)改革政策后就馬上跟進(jìn)，缺乏整體設(shè)計(jì)，沒有形成與之配套的政策和制度，存在照搬落實(shí)的情況。從改革實(shí)施效果層面看，目前對各項(xiàng)改革任務(wù)實(shí)施進(jìn)度和效果情況的督促檢查尚未形成定期的監(jiān)督檢查機(jī)制，在引進(jìn)第三方評價(jià)、開展改革實(shí)施效果評估和激勵約束等方面的工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）改革措施不配套問題突出

發(fā)展形勢倒逼改革提速，但目前我區(qū)某些領(lǐng)域的改革表現(xiàn)出準(zhǔn)備和應(yīng)對不足。一些政府部門的改革步伐仍然趕不上市場主體的需求，影響了改革的效果。改革不同步、配套不暢以及放權(quán)打折扣的現(xiàn)象不容忽視。以行政審批為例，一方面是國家、自治區(qū)有關(guān)部門下放投資項(xiàng)目審批等部分行政審批權(quán)限到基層，但配套的行政審批權(quán)限并未同步下放到地方，導(dǎo)致企業(yè)依然往上“跑”。另一方面，2013年以來國家、自治區(qū)和盟市雖然取消或下放了大量項(xiàng)目審批事項(xiàng)，但是環(huán)保等部門并沒有同步改革，開展前期工作還要求發(fā)展改革部門的許可文件，不僅沒有減輕項(xiàng)目單位的負(fù)擔(dān)，反而給發(fā)展改革部門的改革造成了困擾。

（四）基層對如何改革在認(rèn)識上準(zhǔn)備不足

以呼倫貝爾市為例，呼倫貝爾市市委高度重視改革工作，截至目前，2014年已先后召開了5次市委常委會、4次領(lǐng)導(dǎo)小組會議、12次專題座談會研究全面深化改革工作，制定出臺了多項(xiàng)改革方案及時(shí)間表、路線圖等文件，明確了全面深化改革的任務(wù)和工作重點(diǎn)。但旗市區(qū)和部門層面對改革認(rèn)識不足，不知道改什么、怎么改，推進(jìn)力度不大。究其原因，與對改革事項(xiàng)研究的不深不透有關(guān)，從而導(dǎo)致改革工作方案不夠細(xì)致具體，對承擔(dān)單位缺乏有針對性的指導(dǎo)。

（五）個(gè)別地方對推進(jìn)改革存在等待和觀望現(xiàn)象

一是存在一些畏難情緒。全區(qū)改革工作同時(shí)面臨著穩(wěn)增長、保就業(yè)、防通脹、控風(fēng)險(xiǎn)的艱巨任務(wù)，還要提質(zhì)增效、治理污染，多重目標(biāo)協(xié)調(diào)配合的問題十分突出，使少數(shù)干部產(chǎn)生畏難情緒或避實(shí)就虛。二是把改革與發(fā)展對立起來。投資刺激發(fā)展觀念依然嚴(yán)重，對能夠爭取到土地、優(yōu)惠稅收和投資的改革事項(xiàng)充滿熱情，極力回避穩(wěn)增長挑戰(zhàn)，最終又回到靠上項(xiàng)目、拉投資、提增速的老路上來。三是一些地方存在“不作為、等上級、等其他地區(qū)”的消極傾向。自主改革的動力不足，怕?lián)?zé)任、擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情緒比較濃，有的不敢觸動敏感的改革事項(xiàng)，工作缺乏主動性。

（六）財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理

當(dāng)前基層政府財(cái)源較少，卻又承擔(dān)著民生領(lǐng)域改革的重要任務(wù)，盡管一些項(xiàng)目有上級政府的資金支持，但所需的自籌配套資金仍很難到位。如扎蘭屯市蘑菇氣鎮(zhèn)是所在區(qū)域的中心鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)面臨著加快城鎮(zhèn)化步伐、完善推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革發(fā)展的緊迫任務(wù)，但鎮(zhèn)政府每年只有120萬元的行政經(jīng)費(fèi)，新農(nóng)村和小城鎮(zhèn)建設(shè)只能逐項(xiàng)爭取上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，改革發(fā)展受到了制約。

二、“十三五”期間推進(jìn)改革的基本途徑

“十三五”期間，內(nèi)蒙古將按照黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的總體部署和自治區(qū)“8337”發(fā)展思路的總體要求，以建立規(guī)范、高效、公平的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為根本目標(biāo)，從以下幾方面入手，實(shí)現(xiàn)推進(jìn)改革的基本途徑。

（一）緊密結(jié)合和圍繞發(fā)展推動改革

要處理好改革的力度、發(fā)展的速度與社會的可承受度之間的關(guān)系，以更大的勇氣和智慧深化改革。要緊密圍繞加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、加快改善人民生活等重點(diǎn)和關(guān)鍵領(lǐng)域推動改革。例如，我區(qū)地廣人稀，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，貧困旗縣、邊遠(yuǎn)地區(qū)金融服務(wù)不足，針對該問題可以通過改革，鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產(chǎn)品，支持小額貸款公司規(guī)范發(fā)展，鼓勵金融機(jī)構(gòu)在貧困旗縣、邊遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)立營業(yè)網(wǎng)點(diǎn);探索涉農(nóng)涉牧專項(xiàng)資金與金融機(jī)構(gòu)新的合作方式;鼓勵自治區(qū)各金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品;進(jìn)一步簡化社區(qū)支行、小微支行的審批流程。

（二）通過堅(jiān)持依法治國深化改革

全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國是相輔相成、并行不悖的。一是通過全面深化改革，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)社會公平正義，用足、用好、用活《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的若干意見》賦予我區(qū)的先行先試權(quán)利，促進(jìn)改革紅利的加快釋放、充分釋放;二是通過全面推進(jìn)依法治國，確保我區(qū)改革沿著法治軌道有序推進(jìn)，為完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的法制保障。

（三）利用開放倒逼改革

我區(qū)有著擴(kuò)大開放的良好條件，自治區(qū)黨委政府提出建設(shè)我國向北開放橋頭堡和充滿活力的沿邊經(jīng)濟(jì)帶。打造“一堡一帶”的過程就是我區(qū)投資環(huán)境改善的過程，就是相關(guān)領(lǐng)域改革的過程。因此，我區(qū)應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化不斷發(fā)展的趨勢，密切關(guān)注全球經(jīng)濟(jì)體制變革的大方向，充分借鑒國際有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國國情和現(xiàn)實(shí)需要，構(gòu)造既與國際通行規(guī)則相一致、又與國家和自治區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展利益相契合的體制機(jī)制，不斷提高開放型經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和水平。

（四）以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口推進(jìn)改革

只有全面正確地履行政府職能，把該管的事情管好、管到位，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，更好地滿足人民群眾的新期待。“十三五”時(shí)期，隨著我區(qū)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展從主要依靠要素投入和規(guī)模擴(kuò)張為主，逐步轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動和提高效率為主，需要政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，為市場主體充分發(fā)揮作用騰出空間，以增強(qiáng)全社會的創(chuàng)新活力。推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。

（五）通過頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新并重協(xié)調(diào)推進(jìn)改革

改革既要注重頂層設(shè)計(jì)，又要充分發(fā)揮基層創(chuàng)新精神。要加強(qiáng)對改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，注重統(tǒng)籌規(guī)劃、整體布局，協(xié)調(diào)配套推進(jìn)各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)的改革，也要鼓勵基層探索，尊重群眾的首創(chuàng)精神。“十三五”期間，我區(qū)要協(xié)調(diào)推進(jìn)改革，要把自覺維護(hù)上級特別是中央大政方針的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和因地制宜、充分發(fā)揮基層的主觀能動性結(jié)合起來。一方面，要緊密圍繞中央要求，做好政策部署的貫徹落實(shí);另一方面，要做好自治區(qū)層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，就體現(xiàn)自身特點(diǎn)的改革任務(wù)做好推進(jìn)工作。

（六）通過加大改革試點(diǎn)力度引導(dǎo)改革

推進(jìn)綜合改革試驗(yàn)，是新時(shí)期調(diào)動地方政府積極性、加快推進(jìn)改革的重要方式。“十三五”時(shí)期，我區(qū)應(yīng)發(fā)揮盟市旗縣各自優(yōu)勢和積極性，依據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)及優(yōu)勢，鼓勵開展適宜推進(jìn)的改革試點(diǎn)。對一些暫不具備條件在全區(qū)推進(jìn)的改革，優(yōu)先鼓勵盟市、旗縣區(qū)積極爭取和創(chuàng)造條件先行先試，這樣既有利于積累經(jīng)驗(yàn)，也有利于為全區(qū)改革儲備政策。一方面，要積極爭取成為國家某一領(lǐng)域改革的試點(diǎn)，率先改革，總結(jié)經(jīng)驗(yàn);另一方面，也要在自治區(qū)職責(zé)和權(quán)力范圍內(nèi)，積極尋找綜合或者單項(xiàng)內(nèi)容，選擇合適的地方進(jìn)行試點(diǎn)。

三、完善改革推進(jìn)方式和機(jī)制的建議

“十三五”期間，我區(qū)應(yīng)充分考慮改革工作的不同特性和要求，重點(diǎn)建立和完善以下幾方面的推進(jìn)方式和保障措施，持續(xù)推進(jìn)和完善自治區(qū)的改革工作。

（一）健全和完善網(wǎng)絡(luò)化改革工作體系

旗縣區(qū)政府作為改革的重要層級和實(shí)施主體，可參照自治區(qū)、盟市建立綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機(jī)構(gòu)，明確專職機(jī)構(gòu)和人員，研究部署本旗縣區(qū)的改革工作，定期向上級匯報(bào)改革進(jìn)展情況。自治區(qū)應(yīng)鼓勵基層根據(jù)自身特點(diǎn)，設(shè)立有地方特點(diǎn)的改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要重視改革任務(wù)的細(xì)化分解，對綜合復(fù)雜性改革任務(wù)要組織有關(guān)單位進(jìn)行細(xì)致研究，制定科學(xué)合理的改革路線圖和時(shí)間表，合理確定承辦單位，使改革目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)。

（二）建立改革的需求調(diào)查機(jī)制和決策研究咨詢機(jī)制

建立渠道暢通的改革利益表達(dá)機(jī)制，建立規(guī)范化、經(jīng)常性的改革社會參與機(jī)制。一是建立改革需求調(diào)查的成效機(jī)制。將各級政府重大改革決策及時(shí)在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布，讓老百姓了解政府的行為，實(shí)行改革決策的透明化。二是確保涉及廣大民眾利益的改革方案制定公開化，讓各個(gè)利益群體都可以在改革方案制定過程中平等地表達(dá)訴求。三是引導(dǎo)社會組織參與改革咨詢。積極引導(dǎo)和規(guī)范社會組織參與改革，充分發(fā)揮社會組織對推進(jìn)改革的能動作用。

（三）加強(qiáng)改革的宣傳動員

在信息化時(shí)代，媒體和輿論的力量日漸強(qiáng)大，因勢利導(dǎo)地發(fā)揮媒體輿論的力量推動改革攻堅(jiān)，是新時(shí)期完善改革工作機(jī)制與推進(jìn)方式的重要組成部分。要充分發(fā)揮新聞宣傳的輿論導(dǎo)向作用，切實(shí)加強(qiáng)先進(jìn)典型宣傳、改革政策解讀、輿情分析引導(dǎo)，爭取群眾對改革的理解、支持和參與，充分調(diào)動各方面參與和推進(jìn)改革的積極性、主動性和創(chuàng)造性，進(jìn)一步凝聚改革共識，增強(qiáng)改革合力，積極營造深化改革的良好氛圍。

（四）嘗試用項(xiàng)目庫推進(jìn)改革

通過基層調(diào)研、專家咨詢會、委托機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會調(diào)查，以及通過公眾建議和熱線等渠道獲得改革試點(diǎn)建議信息，整理形成改革試點(diǎn)項(xiàng)目建議。建立自治區(qū)改革試點(diǎn)項(xiàng)目庫，項(xiàng)目庫包括正在實(shí)施的改革試點(diǎn)項(xiàng)目、近期準(zhǔn)備推出的改革試點(diǎn)項(xiàng)目、正在方案研究階段的改革試點(diǎn)項(xiàng)目。對已經(jīng)推進(jìn)的改革試點(diǎn)項(xiàng)目，要加強(qiáng)實(shí)施督導(dǎo)、檢查和跟蹤，及時(shí)總結(jié)評估，推進(jìn)改革試點(diǎn)得以完整實(shí)施。

（五）擴(kuò)大地方綜合改革范圍

一是把充分發(fā)揮改革試點(diǎn)的作用作為推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的重要途徑，進(jìn)一步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，特別是選擇具有代表性的區(qū)域加大試點(diǎn)力度。二是加強(qiáng)改革試點(diǎn)的項(xiàng)目和資金支持。自治區(qū)設(shè)立全面深化改革專項(xiàng)資金或獎勵基金，或者將現(xiàn)有的一些項(xiàng)目資金整合成全面深化改革試點(diǎn)專項(xiàng)資金，鼓勵各地和各部門勇于推進(jìn)改革試點(diǎn)工作。三是加強(qiáng)改革試點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評估與防范。建立重大改革試點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范機(jī)制，以化解改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)。四是加強(qiáng)改革試點(diǎn)的跟蹤監(jiān)測、監(jiān)督評價(jià)和責(zé)任落實(shí)。建立改革項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、改革項(xiàng)目化管理制度、改革先試點(diǎn)再評估后推廣的制度、改革宏觀監(jiān)測體系和年度改革綜合評價(jià)報(bào)告制度，建立及時(shí)調(diào)整和糾錯(cuò)的機(jī)制，完善評估機(jī)制，大力推行第三方評估。

（六）完善政策激勵和考核評價(jià)機(jī)制

一是制定全面深化改革獎懲激勵辦法。設(shè)立綜合配套改革創(chuàng)新獎，評選在全區(qū)推進(jìn)改革試點(diǎn)工作中成效突出的改革創(chuàng)新案例，對成績突出和具有示范意義制度創(chuàng)新的盟市旗縣單位給予表彰獎勵。二是加強(qiáng)干部改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和工作交流，形成長效機(jī)制和制度化的政策。選派年輕干部到改革創(chuàng)新前沿地區(qū)交流、掛職和學(xué)習(xí)。

（負(fù)責(zé)人：朱曉俊; 成員：康磊、趙秀清、黃占兵、王冬石）

責(zé)任編輯：楊再梅