農村社會養老保障現狀分析

朱學娟

摘 要：本文旨在通過調查我國目前農村社會養老保障的開展現狀，以該調查作為基礎從而促進我國農村社會養老保險制度的進一步發展和進步，通過實地深入的調查與分析，首先介紹了我國目前農村養老保險實施的總體情況，之后詳細介紹了我國目前已經存在的農村養老保險相關法律制度，細致的指明具體法律政策的側重點和保障對象，同時介紹各地區法律法規的實施情況，最后通過現狀的分析指出我國農村養老保險目前存在的一些顯著問題并提出解決問題的相關建議，同時對我國農村養老保險未來的發展方向做出合理的展望。

關鍵詞：農村社會養老保險；制度；政策法規；現狀分析

1 緒論

根據人口普查局的官方數據，我國農村人口比例占全國總人口的60%以上，而全國60歲以上的人口當中，農村人口占的比例約為65%，根據2010年的數據顯示，我國60歲以上人口數量為1.776億，占總人口比例的月14%，而農村人口中60歲以上人口數量為1.23億，這個數量遠遠大于城市人口總60歲以上的人數，約為城市60歲以上人口數量的1.7倍。而在所有的農村人口中，農村老齡人口約占20%，與之相對比，城市人口中老齡人口占總城市人口比例約為8%，這一比例足以看出農村老齡人口比例之高，突出了農村人口老齡化問題的嚴重性。相比而言，城市人口有著較高的收入，這使得本來已經較為嚴重的農村人口老齡化的問題引申出一個新的問題，就是農村社會養老問題，低收入外加過高的老齡人口比例，養老保險問題在農村社會成為了一項關注度極高的社會問題。目前，我國政府部門已經高度重視社會養老保障問題，2009年9月，國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，表明了政府對于養老保險的關注度的提升，2010年，將加快養老保險服務體系建設納入當年政府工作報告。但是，從目前的實施情況來看，政府將養老保障視為全社會的試點工作，這一工作的普及必然首先起步于城市，目前，城市養老保障制度已經相當完善，但是農村養老保障實施現狀卻不容樂觀。從目前已經出臺的政策來看，政府沒能將城市與農村養老保障體系建設區分開，農村地區的養老保障還不容樂觀。

2 農村社會養老保障的制度現狀

我國于20世紀90年代開始對農村地區養老保障制度問題進行研究，如今已有10幾年的研究過程，也呈現出了多種現狀以及特征，綜合多數學者的觀點，目前主流的觀點將農村社會養老保障制度分為：農村社會養老保險、集體養老制度、傳統救濟養老模式三大類，而從各個學者的研究中能夠發現，目前許多學者對于農村社會養老保障問題的認識還比較局限，存在以偏概全的問題，許多人將農村社會養老保障問題簡單的理解成農村社會養老保險問題去研究，而缺乏了對福利待遇、救濟制度等問題的研究。綜合各類觀點，筆者認為，農村社會養老保障制度可以從以下三個方面將其分類：社會救濟、社會保險、社會福利。其中，社會救濟是指傳統的對于農村貧困老人由政府相關部門給予的救濟金、救助款以及農村最低生活保障制度。農村社會保險是指農村老齡人口應該被給予的各類保險款項，包括養老保險、土地保險、土地征用保險、意外傷害保險以及農民工社會保險等項目。農村社會福利是指農村老齡人口應該享受的相對于年輕人來說的優待項目，包括社區養老服務、公共交通服務、生活津貼、醫療服務等。而農村社會養老保障制度的含義與這三大類息息相關，它是指用來指導三類中具體項目實施規則的國家規定。目前農村社會養老保障制度存在于各個項目中，具體制度如下：

3 農村社會養老保障的政策法規現狀

3.1 國家層面的政策法規

從國家層面來看，目前已經出臺了幾項針對農村地區社會養老保障的專有政策法規。關于農村社會養老保險這個問題國家出臺的政策法規占整個農村社會養老保障政策法規的大多數，國務院于1991年出臺了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，《決定》中將農村地區養老保險問題上升到了國家層面，即規定農村地區養老保險直接由民政部負責，下一年中，根據《決定》中提出的關于農村地區養老保險的綱領性指示制定了細節的實施方案，即出臺《農村社會養老保險基本方案》，《方案》中明確了實施養老保險的細則，包括養老保險發放的途徑、申請的標準等等細節。1995年國務院辦公廳又向全國各地區發放正式通知，強調各地區要根據《決定》與《方案》認真開展農村地區養老保險工作，體現了國務院關于該問題的重視。2002年又出臺了農村地區養老保險整頓工作規定，保障了農民的利益。2007、08年，國務院聯合國家幾個部委一同探討10幾年來農村地區養老保險工作中存在的問題，并出臺解決方案。2009年，國務院出臺農村地區養老保險新政策，旨在改革農村地區養老保險的模式，使養老保險相關政策更加有利于農民，并于2009年、2010年分別出臺《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》和《關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》，二者都明確指明要狠抓農村養老保險工作，提高老齡農民待遇。

圖1

同時，國務院也出臺了關于被征地農民社會保障的相關政策法規。國務院分別于2004年和2006年出臺《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《關于加強土地調控有關問題的通知》、《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，這些政策的出臺旨在彌補農民因被征用土地而對其造成的重大損失，基本上解決了農民土地征收過程中存在的農民與政府之間的矛盾，意在使農民不因其土地被國家征收而造成其個人生活質量嚴重降低，表明了國家不因整體利益而損害農民個人利益的態度。國務院同樣也出臺了關于農民工養老保險問題的相關政策法規，目的是保障離開農村進入城市又擁有農村戶口的打工群體的利益。國務院于2001年、2006年分別出臺《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》和《關于解決農民工問題的若干意見》。一直以來農民工問題就是社會中最有待解決的問題，農民工隨身處城市，但并不能享受城市人口養老保險政策，《通知》和《意見》給了高齡農民工以社會保障。

我國目前存在的國家層面的農村社會養老保障政策法規如圖1：

3.2 地方層面的政策法規

地方層面的相關政策法規是以國家出臺的農村地區養老保障政策法規為基礎，針對地方不同情況而出臺的具有地方特性的政策法規，地方層面的政策法規中有些地區為國家關于農村地區養老保障政策法規的試點地區，因此其更具有創新性。而有些地區農村迅速城市化，大量農民土地被征，因此其補償力度較大。而有些沿海省份經濟較為發達，其為了響應國家號召，因此出臺了較為有待的農村老齡人口福利待遇政策。因此，基于我國地區不一樣的經濟情況、政治情況，我國目前地方性的農村地區養老保障政策差異也相對較大。筆者選取了幾個具有代表性的地區，對這些地區的農村養老保障政策法規現狀加以分析。

北京為我國首都，經濟、政治等各方面走在全國前列，農村養老保障政策較為優待。北京對于農村老齡人口的養老保障主要通過調劑金、基礎養老金等形式發放，具體的較為標準為根據上一年度農村人均純收入的9%-30%位農村老齡人口繳納保障金，每人每年補貼30元作為繳費補貼，同時對于殘疾人老齡人口將按照等價給予參保補貼，其待遇標準為每人每月280元，通過個人專門的養老金賬戶按月分發，并且農村養老保障政策可與城鎮養老保險制度銜接；蘇南地區的養老金繳費標準分為100、200、300、400、500、600、720、1200、1800元九個檔次可供農民選擇，根據繳費的多少后期的補貼額也不同，其對農民的繳費補貼為每年60元，對于殘疾人的補貼政策與北京相同，對于繳費15年以上者每月補貼120元起，多繳費者補貼額更高，繳費不足15年者每月補貼100元，采取按月發放的方式發放養老補貼，同時可與城鎮養老保險銜接；廣東東莞地區按照上一年度全市職工最低工資的15%收取費用，其中，由單位繳費7%，個人繳費8%，對于繳費未滿15年的人員由單位補繳，市鎮村按3：3：4的比例分擔費用，從來未繳費的人員每月補貼200元，繳費滿5年的人員每月補貼430元，繳費不足5年者每月補貼300元，同樣采取按月發放并可與城鎮養老保險銜接的政策；山西寶雞地區繳費標準分為100、200、300、400、500、600、700、800、900、1000八個檔次，對于繳費200以下者補貼30元，繳費300元則補貼40元，繳費400元補貼45元，繳費500元以上者補貼50元，對于60-69周歲的老人每月補貼60元，70-79歲老人每月補貼70元，80-89歲老人每月補貼80元，90歲以上老人每月補貼90元，采取按月發放并可與城鎮養老保險銜接的政策，但其養老關系不可轉移。

從以上各地區政策可以看出，雖然全國的國家性政策相同，但是各地地方層面的農村養老保障政策差異很大，呈現出綜合保險與專項保險并存、市民待遇與差別待遇并存、社會保障與商業保險并存、整體保障與特殊群體保障并存的特點。

4 農村社會養老保障的實踐現狀

4.1 社會救助與社會福利項目覆蓋面小，保障水平低

雖然各個地區有著差別較大的農村社會養老保障政策法規和制度，但是，從目前各地農村社會養老保障開展情況來看，各個地區存在一個共同的特點，各個地區目前關于農村社會養老保險的工作已經開展的較為全面，也對提高農村老齡人口待遇起到了較大的作用，但是，對于農村社會養老保障的其他類別的開展水平則較低，絕大多數地區社會救助、社會福利方面在農村人口中的覆蓋率和實施水平就低，很多地區甚至還沒有開展社會救助與社會福利相關的服務也業務。并且從目前的形式來看，我國政府最關注農村社會養老保障的時間段為上世紀九十年代到2010年間，在近五年的時間內，國務院僅僅發布了少數幾項關于農村地區養老保障的相關通知，但是并沒能出臺改革政策和重大改進措施，同時各個地區在具體實施的過程中也存在領會偏差的問題，即使各個地區的地區層面政策不一致，但國家政策和制度的主旨是一致的，仍然有地區背離主旨開展養老保障活動。

4.2 社會保險項目有待完善

國家層面的政策上要求各地區要加大力度完善農村社會養老保險，但是在實施細節上存在一些問題。地方各級政府財政責任存在分擔問題，經濟發達的地區有能力負擔養老保險的款項，但是在欠發達地區，地方政府沒有能力籌集足夠的錢款來給農村老齡人口分發補助。農民繳費的意愿和繳費能力同樣存在問題，部分農民對自身收取補貼開始的最小年齡存在質疑，有些認為自己繳費的金額會大于返款金額，從而不愿意繳費，同時有些農民收入微薄，沒有能力完成繳費。在中西部一些欠發達地區還存在養老保障水平的問題，一些欠發達地區財政緊張，不能給予農民具有誘惑力的繳費補貼，并且欠發達地區從制度的建設上也存在缺陷。

目前，我國關于農村社會養老保障的研究仍然處于初級階段，還需要加大力度進行改革和完善，筆者從我國目前農村社會養老保障的三個大方面：政策法規現狀、制度開展現狀、實踐現狀介紹了我國目前農村社會養老保障的現狀，望對相關研究的進一步開展提供借鑒。

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