“三區”社工人才項目的實踐困境探討

梁淑平+方禮剛

[提 要]自民政部“三區”社工人才項目實施以來，海南省各派出和受援單位都積極參與到“三區”社工計劃的服務中，經過近兩年的實踐探索，積累了豐富的實踐經驗。以海南省N縣“三區”社工人才項目的實踐為基礎，探討項目實施中的問題和困境，為今后民政部“三區”社工人才項目的實施提供經驗借鑒，改善項目專業化服務的質量。

[關鍵詞]三區；社會工作；困境；認知

[作者簡介]梁淑平（1987—），男，瓊州學院社會工作專業教師，助教，研究方向為社會工作理論與實務；方禮剛（1963—），男，瓊州學院社會工作專業主任、教授，研究方向為老年、民族、戒毒社工。（海南三亞 572022）

基金項目 海南省社科聯“海南社會工作發展的現狀、問題及對策研究”（HNSK（2）13-55）

民政部“三區”社工人才項目是在“邊遠貧困地區、革命老區、邊疆民族地區”開展專業社會工作服務，根據有關要求，海南省民政廳每年選派20名社會工作者赴海南省五個國家級貧困縣開展社會工作專業服務，并為當地培養10名社會工作者?！叭齾^”社工項目開展了已近兩年的時間，通過總結海南省N縣“三區”社工服務的實踐，反思項目運行過程中存在的問題，為今后項目的推進和完善提供經驗借鑒。

總結海南省N縣“三區”社工項目的服務經驗，探討項目實施中存在的問題，主要表現在以下方面：

一、項目管理制度不完善，影響項目實施質量

2013年是“三區”社工人才項目實施的第一年，海南省N縣項目組的服務實踐贏得了社區和民政局的肯定，但從系統性、整體性、規范性層面考慮項目運行情況，還有諸多需要改進的地方。在項目管理制度方面，具體表現在以下方面：

1.多頭管理。海南省“三區”社工人才項目選派的社工都是有工作單位的人員或是在校的社工專業學生，項目社工要受原工作單位的管理，委派到受援單位后，實際業務工作又要受到受援單位的具體指導，此外，項目社工還要受省民政廳（省社工協會）的統一管理。在多頭管理模式下，各管理單位之間具有相對獨立性，單位與單位之間的溝通和銜接不夠，缺乏信息共享和溝通平臺，致使項目社工在多頭管理的夾縫中提供專業服務，影響工作效率。

2.項目經費管理制度欠缺。在項目經費管理制度方面，制度的欠缺主要從三個方面來理解。一是項目活動經費來源制度方面?；顒咏涃M來源即由誰來負責活動經費，并建立穩定的經費供給制度；其次是項目活動經費的使用制度。經費來源確定后，對于經費的使用應有具體規定，明確項目經費使用的內容、使用標準、申請使用的程序等，都需要有規范的制度來保障；最后是經費的使用評估制度。要使項目經費發揮最大的效用，就必須建立經費使用監督和評估機制，最好是由第三方的機構進行評估，保證項目經費使用評估的獨立性。

3.項目評估及激勵機制不足。在項目的評估和激勵機制方面，項目的評估主體、評估指標、指標標準、激勵水平有待完善。首先，項目評估主要由省民政廳（省社工協會）依據各項目組、項目社工的中期總結和項目總結報告進行評估，評估主體缺乏獨立性、多樣性；其次，項目評估指標和指標標準不明確。項目評估前沒有確定明確的具體服務指標。例如一年要開展個案、小組以及社區活動的數量、社區居民對社工認知度的變化情況、服務對象的滿意度等；最后，項目評估對社工的激勵效果不明顯。評估的作用是為了考察項目實施的效果，為改進項目服務質量提供依據，而此項目的評估只以中期或末期書面總結為依據，評估結果也不會對項目社工產生實際影響，激勵效果較差。

二、項目督導體系建設不完善，專業服務質量難以保障

社會工作督導是社會工作的一種間接服務方法，是在社會工作服務機構內設立的，由接受過社會工作專業教育、有資深經驗的督導人員，對所屬工作人員在專業知識、服務技能、工作態度和工作關系等方面進行督促和指導的一種工作制度。在“三區”社工人才項目中，沒有設置專門的督導人員，也沒有建立與項目相匹配的完善督導體系。

1.項目督導制度體系不完善。督導是幫助一線社工提升專業服務質量及情緒支持的重要角色。項目社工在開展服務活動的過程中會遇到實際操作問題，由于工作壓力，也會產生諸多“心理垃圾”，這就需要有經驗的督導及時給予支持，疏通情緒。但項目采取的是高校教師督導實務工作的督導模式，高校社工專業教師可以承擔一定的教育性和支持性督導的職能。而受援單位以及省民政廳的行政督導卻處于“真空地帶”，導致項目社工在受援單位的發展方向、項目整體要求、發展規劃等方面的督導不足。

2.督導作用“不實”。項目主要采取高校教師作為督導的督導模式，此模式具有費用低、靈活、專業的優勢，但也存在一些弊端。一方面，高校教師要承擔學校的教學和科研任務，限于高校教師時間、精力方面的限制，在項目督導方面會存在一定的滯后性，不能在第一時間協助項目社工解決其面臨的問題；另外一面，海南省每個項目組安排一位教師承擔督導任務，由于各項目組離高校相對較遠，這也導致督導教師難以經常到一線督導，更多的是采取網絡、電話等形式進行督導。由于多方面的原因，項目社工沒有與督導教師、受援單位和省民政廳進行全面的協商探討，使得制定的年度服務方案存在內容和指標要求過大、過寬泛、可操作性不強等問題。

三、受援單位領導缺乏對社工的認知，對社工服務的支持力度不足

社工作為新生事物，社會大眾對社工的認知度相對還比較低，除了在廣東、上海、北京等發達地區，政府在逐步加強對社會工作支持和推行力度，社工的發展也取得了一定的成效。但對于經濟欠發達的地區，特別是經濟欠發達的民族地區、革命老區、邊遠貧困地區，信息的傳播和受眾相對缺乏，民眾對社會工作專業的認識處于“零”狀態。受援單位領導對社工非常陌生，對項目社工及社工服務不是很接納，在推行“三區”社工服務項目過程中，駐點社工被派駐到受援單位，有些領導并沒有把社會工作視為其工作的內容，而是將其作為額外的附庸性工作，這是對社工服務工作認識不足的體現。

在實際工作中，項目社工受援單位對社工認知度不足的影響還表現在以下兩個方面：一是申請活動經費困難。在前文中提到，項目組在開展專業服務活動時，項目活動經費來源不明晰，由于領導對社工的認識不足，項目組在申請活動經費時，相對比較困難，而且需要結合民政局的工作開展專業服務，支持力度明顯不足；二是承擔過多行政工作。由于對社工認知度的缺乏，項目社工來到受援單位，經常被理解為“實習生”或“志愿者”，認為項目社工是來受援單位“打雜”，在日常的工作中，被安排從事大量的行政工作，而對專業社工服務的支持力度不夠，還有局內工作人員表示：“你們做一點專業工作，能應付學校就可以”，受援單位對社工的理解存在偏差，影響項目社工服務活動的開展。

四、項目實施經費保障不足，致使“三區”社工人員受制于受援單位

根據民政部“三區”社工人才項目的實施計劃安排，選派人員工作經費為每人每年2萬元，由省民政廳負責撥付給派出單位。工作經費主要用于選派人員的工作補助、交通差旅、保險及培訓等費用，這只是一定程度上解決了服務人員的生活問題，而開展專業服務活動所需的活動經費卻沒得到充分保障。

一是辦公經費和地點的選擇問題。在“三區”社工人才項目中，項目組的具體服務地點沒有具體明確。例如，社工進駐到“三區”，具體服務點在哪？辦公地點如何解決？針對這些問題，目前項目運行主要采取行政干預措施，由省民政廳直接將服務社工安排到各縣市民政局，由各縣市民政部安排服務社工的生活、工作以及履行對社工的管理。但由于各市縣民政局缺乏了解社會工作的管理者，這就導致項目運行中出現了“外行指揮內行”的情況，阻礙項目的有效運行。

二是活動經費保障問題。社會工作服務作為以提供公共服務為主要目標，其活動經費應由政府提供，而在實際項目運行過程中，只安排了項目社工工作相關的補貼，而開展專業服務的費用沒有額外列支，項目社工在需要活動經費時，找不到支持對象?；顒咏涃M實際由各縣市民政局解決，但這一經費來源方式并不穩定，而且各項目組的差異較大，有的領導支持或者項目組成員能積極爭取，那這個項目組的活動經費就相對充足，反之，則活動經費經常處于欠缺狀態。

五、項目社工在受援單位缺乏話語權

話語權是人們為了充分地表達思想、進行言語交際而獲得和擁有說話機會的權利，話語權也是權利和權力的雙重體現。權利主要表現在主體能自主地表達自己意見、思想，而權力則說明主體在表達自己思想、意見時不受外界干預和影響。對項目社工來說，特別是在開展專業服務時，應保持獨立性和自我意識，而實際境況是項目社工在受援單位的工作經常受到政府行政工作的干擾，難以保持專業獨立性，導致項目社工話語權缺失。具體表現為以下方面：

第一，社工的邊緣地位，致使項目社工喪失話語權。由于社會對社工的認識度較低，社工服務很難在短時期內得到群眾的認可，社工地位邊緣化，致使項目社工在受援單位開展服務時無法完全按照自己的意志行事。

第二，項目社工作為“外來人”的身份，導致話語權缺失。項目社工安排到服務單位時，作為與單位無關的第二方，雙方不是利益相關者。項目社工的服務、思想、意志等都得不到受援單位的支持，作為“外來人”的身份，其工作主要在單位的協調下進行，項目社工在受援單位很難獲得發展，專業服務活動開展受阻，導致社工的話語權缺失。

第三，社工服務內容得不到領導的支持，話語權缺失。政府行政部門傾向于采取“行政性”工作模式，使得項目社工在提供何種服務、何時服務、如何服務等方面，都無法真正按照社工實際需求進行，社工話語權缺失。

第四，項目社工專業服務效果未凸顯，致使受援單位和服務對象對社工的認識產生偏差。社工服務效果是一種長期介入、潛移默化影響的結果，一項服務短則幾個月，長則幾年，甚至需要長期跟蹤，這與政府追求“立竿見影”的工作目標來說，兩者之間存在不協調的因素，這也就強化了社工的邊緣化地位，社工在受援單位的作用被忽視。

六、專業服務與行政工作的沖突，致使專業社工的行政異化

關于專業服務與行政工作的關系問題，一直是社工界的熱門話題。論及社工與政府的關系，即專業服務與行政工作的關系，實際情況比較復雜。專業服務與行政工作的區別在于專業社工服務是以服務對象為本，服務中遵循平等、尊重、接納、同理、非評判、傾聽、保密、個別化的工作原則。而在政府行政工作中，工作者以居高臨下的姿態與工作對象進行溝通和交流，工作傾向于執行上級命令，與工作對象是一種非平等的關系，專業的社會工作服務不能過度受政府行政工作的干預。在海南省N縣項目組的實踐中，政府行政工作多度介入專業服務，社工服務活動的專業性受到影響，具體表現如下：

1.受“三區”條件限制，社工依附受援單位。受“三區”經濟社會發展的限制，社區辦公條件相對較差，每個社區居委會只有很小一間辦公室，而且是七八個人圍在一張桌上辦公，很難在社區中為項目社工安排辦公地點。因此，項目組成員只能被安排在縣民政局各股室，工作內容主要為表格制作、信息錄入、文件復印等，項目社工在受援單位從事了大量行政工作，各股室的行政工作擠占了項目社工專業服務的時間和空間，只能利用空余時間開展專業社工服務。如在N縣，三個項目社工都被安排到基層政權股、低保股和辦公室，各股室每一階段都有重要任務，社工平時都以民政局的行政工作為主，在行政工作之余開展社工服務，這就導致了專業社工服務和行政工作的沖突。

2.項目社工嵌入受援單位系統，專業服務受制于政府行政工作。在項目實施中，社工被派駐到受援單位，嵌入到受援單位，自然享有該系統的部分資源，這對社工來講是一種必要的支持系統，可以減少項目社工在受援單位的無能感，有利于服務工作的開展。但從另一方面來講，項目社工嵌入到政府部門，各項服務還需結合政府工作，以政府工作為基礎，政府行政工作理念強勢介入專業服務，項目社工成了服務單位專業社工服務的配角。此外，專業社工的服務模式不同于政府行政的工作模式，由于社工依附于行政系統開展工作，被所在的強大系統所同化、行政化，喪失專業理念和專業精神。

3.在專業服務與行政工作的沖突中，如何保持專業性問題。專業服務與政府行政工作之間具有差異，但也在目標上有一定的相同性。無論是專業社工服務還是政府行政工作，兩者的最終目的是緩解社會矛盾，解決社會問題，促進社會和諧。專業服務在嵌入到政府行政工作中，會受到政府行政工作的干預，如在海南N縣項目組的實踐中，項目組共設計了三期社會工作知識宣傳活動，但在完成第一期后，局內領導則表示：“后面兩期可以不用做了，形式到了就可以”。 但作為社工，應充分遵循社會工作專業理論及服務原則，在政府干預的情況下，要在堅持原則的情況下加強與政府的聯結與合作，要做到“求同存異”，這才是項目社工努力的目標。

總結“三區”社工人才服務項目的實施情況，主要從六個方面探討了項目實施的問題與困境。通過分析項目實施中的問題與困境，一方面可以為今后“三區”社工項目的實施提供良好的經驗借鑒；另一方面對目前項目實施情況進行總結，可為“三區”項目的評估提供重要依據。項目實施困境的探討對制定項目的下一步行動計劃起到較強的指導作用。

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[責任編輯：上官濤]