簡析行政調解制度的性質及其應然價值

霍然

摘要：行政調解制度在當前的經濟和社會生活中，越來越成為行政機關解決民事糾紛和部分行政爭議的重要方法。隨著“和諧社會”的理念在國內及世界的倡導推廣，國內外在本領域的研究也會隨之深入。行政調解是多元化糾紛解決機制的重要組成部分，具有秩序價值、公正價值、自由價值以及效益價值。現行行政調解缺乏規范性，范圍狹窄，缺乏基本程序保障，缺乏法律效力；應該統一行政調解規范，適當擴大行政調解范圍，完善行政調解程序，增強行政調解效力。

關鍵詞：行政主體；行政調解；調解程序

一、行政調解的內涵及性質

1.行政調解的內涵

行政調解是國家行政機關根據法律規定，對屬于國家行政機關職權管轄范圍內的行政糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當事人互相諒解，在平等協商的基礎上達成一致協議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。

2.行政調解制度的性質

行政調解協議雖然不具有強制執行的法律效力，但它的性質是合同，應當按照法律對合同的規定來處理相關問題，并按照法律對合同的有關規定對消費者進行進一步的保護。

行政調解與法院調解相比，同人民調解一樣，屬于訴訟外調解，所達成的協議均不具有法律上的強制執行的效力，但對當事人均應具有約束力。因為，行政調解和人民調解一樣，均是在自愿的基礎上所進行的調解活動，按照現有法律規定，當事人對所達成的協議，都應當自覺履行。因此，可以說行政調解所達成的協議，仍應與人民調解所達成的協議一樣，對當事人具有約束力。

中國行政機關的職能主要體現行政管理與行政執法兩大職能上，行政調解就是國家行政機關對經濟活動和社會生活執行管理和監督的一種方式。它不僅可以調解公民之間的糾紛，還可以調解公民與法人之間和法人與法人之間的權利義務關系的爭議。這是它不同于人民調解的一個重要特點。中國行政機關調解處理了大量的經濟糾紛和民事糾紛，而通過調解的許多糾紛，大量的是雙方當事人自覺履行，很少再通過訴訟途徑解決。可以說，行政調解對保護公民、法人和其它組織的合法利益不受侵犯，為調整經濟關系和社會關系，維護社會穩定，推動社會主義經濟建設起了重要作用。

二、行政調解的應然價值

1.秩序價值

秩序作為法律所追求的最基本價值，它的存在是人類一切活動的必要前提。利益的紛爭是由人對利益的追求所導致的，而這種紛爭必然會導致經濟的衰退，影響社會的和諧，因此需要制定各種制度對人無限制的欲望進行規制，對各種紛爭進行調整。雖然目前來看只有訴訟能夠最終解決爭議，但是很多糾紛并不是通過訴訟所能夠解決的。調解是除訴訟之外能夠便捷解決社會糾紛的重要方式。與訴訟相比，調解解決糾紛，氣氛相對緩和，并且本著互諒互讓的原則，爭議雙方更便于協商。同時，相比較于訴訟，調解的程序性較弱，也比較靈活，以解決糾紛為目的，調解可以防止矛盾擴大化，一旦調解不成，當事人還可以選擇通過訴訟渠道解決糾紛。

2.公正價值

作為法的基本價值，公正不僅設是法治社會的必然要求，同時也是行政調解制度的核心價值。行政調解的主體在進行調解之前首先要對糾紛的事實進行了解，明確雙方當事人的利益關系，確認雙方利益出現的不平衡，提出公正的利益補償方案，從而恢復雙方的公正關系。行政調解對公正價值的維護主要是實體公正和程序公正。首先，作為行政調解的主體必須要保持中立，行政主體不能同時是裁決者和糾紛者，面對當事人時不能區別對待。其次，行政調解的程序必須公開、公正，竭盡全力在程序上符合糾紛雙方的利益需求。

3.效益價值

行政調解最終是為了使雙方當事人達成協商協議，從而使雙方都能從中獲益。行政調解一方面使雙方利益不受既有制度的束縛，另一方面在行政主體的監督下協商又不會偏離解除糾紛的主題，因此，相比較訴訟，行政調解更有利于雙方當事人的利益。同時，行政調解使許多民事糾紛止步于起訴，減輕了法院的負擔。而且很多時候當事人除訴訟以外還會有其他的需求，而由于訴訟的封閉性，對于這些需求都不能滿足。相反，行政調解不講求過程，強調解決糾紛的結果，這一點相較訴訟更具靈活性，也更具開放性，解決了當事人的其他訴求，解決糾紛的效率也更高，節約了司法自愿，優化了糾紛的解決路徑。

三、我國行政調解制度的完善

1.統一行政調解規范

正如前面所說，我國的行政調解制度缺乏統一的規范，因而需要進行歸納與整理。根據不同的程度將其分為以下幾種方式：一是制定《行政調解法》。二是中央制定行政法規，各地方根據實際情況制定行政法規實施細則。三是中央協調地方各部門有關的行政調解規范，通過政策和規范性文件的方式，制定出普遍適用的調解程序、原則以及職權要求等，運用指導性的方法整合分散的規范。總的來看，前者模式值得商榷，而第二種和第三種模式具有可操作性。第二種模式可能會集中各個地方的不同實踐經驗，經過討論與反思后，第二種模式更加完善，更具有普片適用性。最后一種模式可以運用靈活的方式對調解過程中出現的問題進行應對，更具有便捷性和實效性。實質上綜合來看就是：一是界定行政調解的范圍，劃分行政調解的職權；二是約束行政調解協議對行政主體的行為。統一起來這兩點，二、三種模式變可以共同進行，互相彌補。

2.適當擴大行政調解范圍

行政調解在解決糾紛方面發揮著重要作用，而現行的調解范圍過于狹窄，因此應該適當放寬行政調解的范圍。一是增設涉及財產權和人身權的民事糾紛和利益糾紛；二是增設在行政管理或其他公益、私益活動中，實現行政目的的方式、手段等相關事項的爭議；三是增設具體行政隸屬關系內部不同單位成員之間的行政爭議。應當考慮到糾紛的屬性、是否應用行政調解以及其他糾紛解決方式的銜接問題等，不應完全限制行政調解的范圍。

社會的快速發展催生了多元化的矛盾糾紛解決機制，另一方面，社會的進步也使得糾紛解決機制越來越完善。在處理糾紛解決矛盾的過程中，行政調解發揮著重要作用，應該因應時勢對其進行改革，這對于構建多元化的矛盾解決機制具有長遠的意義。