南極條約體系下的協商會議機制

張彤

1908年，英國以“扇形理論”對南極提出領土要求，從此南極的法律地位問題也隨之而產生。目前南極的環境政策在兩方面是獨一無二的：這是世界上唯一的一塊主要由有關國家在國際協議的基礎上進行合作管理的大陸；其政策主要是前瞻性的，力圖將潛在問題解決在出現之前。南極，這片神奇的大陸，無論從環保、科研，還是從經濟、戰略的角度，其重要的戰略地位都應受到全世界的關注。

一、南極條約協商會議概述

1.歷史形成過程

1959年12月1日，蘇聯、美國、英國、法國、新西蘭、澳大利亞、挪威、比利時、日本、阿根廷、智利和南非等12個國家簽署了《南極條約》，于1961年6月23日起條約生效，有效期30年。1959年的《南極條約》是和平解決南極爭端的一次創舉，為南極具體的法律制度打下基礎。五十幾年來，這種“共管”體制一直行之有效。目前，南極條約締約國已經從12個上升到48個，約占世界人口的90%，其中協商國28個。1991年，各締約國在第16次協商會議上商定繼續保持《南極條約》的法律地位50年不變。根據《南極條約》規定，建立協商會議制度，定期召開以決策南極國際事務。

2.南極條約協商會議決策機制

目前，《南極條約》共有48個締約國，其中28個為協商國（包括12個原始締約國），19個為非協商國。協商會議主宰著南極事務，南極的一切國際事務都由協商國集體決定。然而，想要成為南極條約協商國，獲得有關南極事務的決策權，必須經過雙重“認證”。首先，要成為南極條約的締約國，須將本國的批準書（或者加入書）遞交美國政府保存。然后，要在南極進行實質性的科學考察活動。滿足這雙重條件，方有可能成為南極條約協商國。《南極條約》的12個原始締約國是協商會議的當然成員，其他在南極擁有“全年站”的締約國也有資格成為協商國，否則將以觀察員的身份參加協商會議，無表決權。協商會議按照協商一致原則表決，每個協商國擁有一票。

《南極條約》沒有常設機構，各項決策由協商國會議做出。協商會議并不是一個常設機構。協商會議由協商國主持，以各協商國國名的英文字母順序輪流主持。在協商會議之前，各協商國應通過外交渠道將其準備提交協商會議審議的資料或者建議提交給其他協商國，且應在協商會議召開前至少一個月。然后根據各協商國提交的材料和建議，經協商籌備會議，確定臨時議程。

二、關于南極條約協商會議的幾點認識

1.建議：國際組織是否可以作為協商會議成員

從《南極條約》來看，目前為止共有45個締約國，且都是主權國家。是否應該將部分國際組織吸收成為《南極條約》成員國？筆者認為是肯定的。現在的世界發展之快令人難以想象，資源緊張問題十分嚴重，南極作為地球上最后一塊“凈土”，今后必將成為各國爭奪自身利益的戰略高地。而國家利益是國家間交往的風向標，顯而易見，在南極協商會議機制中，對涉及各國國家利益的事項上面，各協商國，非協商國都是站在自己國家利益的角度上進行考慮并為實現本國在南極的最高利益而努力，很難讓其舍棄本國利益而站在全人類的立場去思考。因此，當各協商國，或者是協商國與非協商國之間的利益發生沖突時，會發生“大國主導”甚至使協商會議機制難以有效并正義的運行，極有可能淪為部分大國搶奪南極資源的“正當化”工具。

國際組織的加入可以在一定程度上解決上述問題。國際組織雖然由國家組成，但其具有相對獨立性，也比國家所追求的利益更具平衡性。此外，隨著國際問題的越加復雜化，國際組織將發揮出越來越大的作用。因此，若吸收某些重要的國際組織作為《南極條約》協商國，對于協調協商國內部利益，減少協商國與非協商國之間矛盾，將有很大的意義。

2.條約疑為大國操縱搶奪南極利益的工具

值得注意的是，被南極條約體系這一法律框架排除在外的國家曾經質疑《南極條約》創始國代表世界共同締約的法律地，這是南極條約最致命的缺陷，也是形成目前南極問題不安定的主要原因。根據條約規定，只有南極協商會議有權對南極事務進行決策，也只有它才有權利修改條約，以現行條約來確定未來的南極地位的主張到了第三世界甲家的反對，它們正在謀求改寫或重訂這個條約。對于這些國家而言，南極大陸仍是作為“全球公地”而存在，因此公約可能對締約國有約束力，但對于未參加締約的國家不具有約束力。即使1959年《南極條約》的締約國已經由12個上升為48個，但他們仍不能代表整個國際社會。相關數據表明，當前參與或者控制南極事務的核心力量是新、英、澳、美、智為核心的12個《南極條約》原始締約國。它們對南極事務的參與度最高，影響力最大，在南極事務中發揮著主導作用。實質性的科學考察需要財力、科技支持，只有實力雄厚的大國方有能力。另一方面，南極事務中科學與政治的互動性越加突出，各國積極加強在南極的政治存在。國家南極考察綜合實力與研究成果為國家的南極事務和外交提供強有力的支撐將日益突顯。例如美國，71號和318號總統備忘錄都重申保持美國南極影響的重要性；其他國家在積極堅持對南極土地的領土要求，爭取南極事務的發言權和決策權是任何主權國家維護自身利益，捍衛主權尊嚴的重要象征。

3.以“集體霸權”代替“個人霸權”

條約表面開放實則排外，實際上是“集體霸權”的一種形式，其代表性和正義性受到質疑。國家只有在南極大陸上“進行了實質的科學考察”才能取得完整的投票權，這條排他性條款使很多國家將條約體制稱為“小型俱樂部”，而不是真正的需要國際批準的權威體制。至今為止，聯合國并未做出共同管理的決定，也沒有構成能代替現在《南極條約》體系的新法律體系。因此，原有的法律體系仍是共同管理南極的唯一體制。

非協商國只能開會，無權參與決策，其條約締約國的身份幾乎毫無意義。這種現象由國際法與國際政治之間的內在邏輯關系所決定的。條約表面上接受任何其他國家的加入，但是卻在國家加入條約后通過將其劃分為“協商國”和“締約國”來制約其權利，其區別在于只有條約協“協商國”才有在有關南極事務的事項上投票表決的權利，而“締約國”只是有權作為觀察員參與協商會議，卻無權參與投票，只能“干瞪眼”。12個最初的簽約國當然成為了條約協商國，而后加入條約的國家只有在南極從事過實質性科學研究活動才有可能被接受為協商國，這是對發展中國家的一種變相歧視與制約。眾所周知，一個國家若想能夠在南極進行實質性科學考察活動，必須有足夠的資金支持，先進的科學技術以及大量的高級科技人才儲備，而這些恰恰都是發展中國家所欠缺的。

中國也曾經歷過這樣一段時期，1983年我國加入《南極條約》，因為還未對南極進行過實質性考察活動而未能成為協商國。1983年9月13日至27日，中國首次以觀察員的身份列席第12界南極條約協商國會議，然而，在大會表決時，中國等非協商國代表卻被安排到咖啡廳“喝咖啡”，甚至連最終決策都沒有被告知。在中國對南極考察的努力下，我國終于在1986年成為南極條約協商國，有權對南極事務進行表決。然而，在目前的48個締約國中，仍有20個非締約國不能進行表決，無法爭取屬于自己的利益。

這種非常隱蔽的條約排外傷害了非協商國的利益，將廣大發展中國家排除在討論南極事務的門外，不利于公正地，有效的解決南極問題。然而，即使在協商國之間，也存在著事實上的不平等。雖然各協商國都有平等的權利參與南極事務的決策，但是由于各協商國對南極考察活動深度廣度的不同，使得各協商國在對南極事務的認識和把握上存在一定差距。在關于實質問題所謂的“協商一致”原則下，小國往往受到了大國的左右，難以發揮自身的真正作用。

三、南極條約協商會議機制的未來走向及分析

在過去的50多年里，南極條約體系在促進南極科考活動、南極環境保護和加強國際合作等方面發揮了巨大作用。隨著全球經濟環境和生態環境的不斷變化，南極的戰略性地位日益突出，其和平有序的秩序對整個世界的可持續發展至關重要。然而可想而知，隨著人們對南極的探索實踐不斷加深，新的問題也會隨之涌現，更加錯綜復雜，更加難以解決，這必將引起國際社會的廣泛關注，最終被放在協商會議的桌面上進行討論，從而不斷產生新的國際南極管理規則。一套行之有效的南極管理規則，不僅直接影響著人類在南極活動的發展，也關系著各個國家的根本利益，值得國際社會的廣泛關注。

由此可以預測南極條約協商會議機制未來發展的三種可能：一是協商會議解體，各協商國為爭奪各自在南極的最大利益而無法達成一致，難以形成有效的決議，從而解體；二是南極“聯合國化”，成為全人類共同繼承財產。隨著世界各國不斷加入《南極條約》，最后甚至可能出現成員“泛化”，協商會議沒有實際存在意義，可交由聯合國處理；第三種是協商會議繼續存續。隨著各項爭議在協商中解決，協商會議機制得到不斷完善，得以繼續存在，在南極事務決策中繼續發揮重要作用。

筆者贊同第三種觀點。盡管國際社會每天都在發生翻天覆地的變化，但協商會議機制仍是目前唯一行之有效的制度。眾多發展中國家還沒有能力顛覆已有的“南極秩序”，正因為如此，南極條約締約國與非締約國應該求同存異，協商國與非協商國應該在合作的基礎上妥善的協調彼此的利益關系，在此基礎上，多多考慮發展中國家的利益，是協商會議機制更加具有正義性，合理性，這是避免國家間沖突的關鍵。就像有人所有，各國與其在南極問題上互相爭奪，沖突迭起，不如把南極繼續“封存”下去，將這塊凈土留給子孫后代，保證人類不論何時總有最后一根“救命稻草”。

五十多年的實踐表明，盡管南極協商會議機制弊端很多，但其仍是解決國際南極事務的最佳方法。南極的領土、資源和環境問題都需要在南極條約協商會議體制下才能妥善解決。世界各國應加強國際合作，本著維護人類共同利益的觀點，兼顧彼此利益，最終實現“多贏”。