南極條約體系下的協(xié)商會(huì)議機(jī)制

張彤

1908年，英國(guó)以“扇形理論”對(duì)南極提出領(lǐng)土要求，從此南極的法律地位問(wèn)題也隨之而產(chǎn)生。目前南極的環(huán)境政策在兩方面是獨(dú)一無(wú)二的：這是世界上唯一的一塊主要由有關(guān)國(guó)家在國(guó)際協(xié)議的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作管理的大陸；其政策主要是前瞻性的，力圖將潛在問(wèn)題解決在出現(xiàn)之前。南極，這片神奇的大陸，無(wú)論從環(huán)保、科研，還是從經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略的角度，其重要的戰(zhàn)略地位都應(yīng)受到全世界的關(guān)注。

一、南極條約協(xié)商會(huì)議概述

1.歷史形成過(guò)程

1959年12月1日，蘇聯(lián)、美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、新西蘭、澳大利亞、挪威、比利時(shí)、日本、阿根廷、智利和南非等12個(gè)國(guó)家簽署了《南極條約》，于1961年6月23日起條約生效，有效期30年。1959年的《南極條約》是和平解決南極爭(zhēng)端的一次創(chuàng)舉，為南極具體的法律制度打下基礎(chǔ)。五十幾年來(lái)，這種“共管”體制一直行之有效。目前，南極條約締約國(guó)已經(jīng)從12個(gè)上升到48個(gè)，約占世界人口的90%，其中協(xié)商國(guó)28個(gè)。1991年，各締約國(guó)在第16次協(xié)商會(huì)議上商定繼續(xù)保持《南極條約》的法律地位50年不變。根據(jù)《南極條約》規(guī)定，建立協(xié)商會(huì)議制度，定期召開(kāi)以決策南極國(guó)際事務(wù)。

2.南極條約協(xié)商會(huì)議決策機(jī)制

目前，《南極條約》共有48個(gè)締約國(guó)，其中28個(gè)為協(xié)商國(guó)（包括12個(gè)原始締約國(guó)），19個(gè)為非協(xié)商國(guó)。協(xié)商會(huì)議主宰著南極事務(wù)，南極的一切國(guó)際事務(wù)都由協(xié)商國(guó)集體決定。然而，想要成為南極條約協(xié)商國(guó)，獲得有關(guān)南極事務(wù)的決策權(quán)，必須經(jīng)過(guò)雙重“認(rèn)證”。首先，要成為南極條約的締約國(guó)，須將本國(guó)的批準(zhǔn)書(shū)（或者加入書(shū)）遞交美國(guó)政府保存。然后，要在南極進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的科學(xué)考察活動(dòng)。滿足這雙重條件，方有可能成為南極條約協(xié)商國(guó)。《南極條約》的12個(gè)原始締約國(guó)是協(xié)商會(huì)議的當(dāng)然成員，其他在南極擁有“全年站”的締約國(guó)也有資格成為協(xié)商國(guó)，否則將以觀察員的身份參加協(xié)商會(huì)議，無(wú)表決權(quán)。協(xié)商會(huì)議按照協(xié)商一致原則表決，每個(gè)協(xié)商國(guó)擁有一票。

《南極條約》沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)，各項(xiàng)決策由協(xié)商國(guó)會(huì)議做出。協(xié)商會(huì)議并不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。協(xié)商會(huì)議由協(xié)商國(guó)主持，以各協(xié)商國(guó)國(guó)名的英文字母順序輪流主持。在協(xié)商會(huì)議之前，各協(xié)商國(guó)應(yīng)通過(guò)外交渠道將其準(zhǔn)備提交協(xié)商會(huì)議審議的資料或者建議提交給其他協(xié)商國(guó)，且應(yīng)在協(xié)商會(huì)議召開(kāi)前至少一個(gè)月。然后根據(jù)各協(xié)商國(guó)提交的材料和建議，經(jīng)協(xié)商籌備會(huì)議，確定臨時(shí)議程。

二、關(guān)于南極條約協(xié)商會(huì)議的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

1.建議：國(guó)際組織是否可以作為協(xié)商會(huì)議成員

從《南極條約》來(lái)看，目前為止共有45個(gè)締約國(guó)，且都是主權(quán)國(guó)家。是否應(yīng)該將部分國(guó)際組織吸收成為《南極條約》成員國(guó)？筆者認(rèn)為是肯定的。現(xiàn)在的世界發(fā)展之快令人難以想象，資源緊張問(wèn)題十分嚴(yán)重，南極作為地球上最后一塊“凈土”，今后必將成為各國(guó)爭(zhēng)奪自身利益的戰(zhàn)略高地。而國(guó)家利益是國(guó)家間交往的風(fēng)向標(biāo)，顯而易見(jiàn)，在南極協(xié)商會(huì)議機(jī)制中，對(duì)涉及各國(guó)國(guó)家利益的事項(xiàng)上面，各協(xié)商國(guó)，非協(xié)商國(guó)都是站在自己國(guó)家利益的角度上進(jìn)行考慮并為實(shí)現(xiàn)本國(guó)在南極的最高利益而努力，很難讓其舍棄本國(guó)利益而站在全人類的立場(chǎng)去思考。因此，當(dāng)各協(xié)商國(guó)，或者是協(xié)商國(guó)與非協(xié)商國(guó)之間的利益發(fā)生沖突時(shí)，會(huì)發(fā)生“大國(guó)主導(dǎo)”甚至使協(xié)商會(huì)議機(jī)制難以有效并正義的運(yùn)行，極有可能淪為部分大國(guó)搶奪南極資源的“正當(dāng)化”工具。

國(guó)際組織的加入可以在一定程度上解決上述問(wèn)題。國(guó)際組織雖然由國(guó)家組成，但其具有相對(duì)獨(dú)立性，也比國(guó)家所追求的利益更具平衡性。此外，隨著國(guó)際問(wèn)題的越加復(fù)雜化，國(guó)際組織將發(fā)揮出越來(lái)越大的作用。因此，若吸收某些重要的國(guó)際組織作為《南極條約》協(xié)商國(guó)，對(duì)于協(xié)調(diào)協(xié)商國(guó)內(nèi)部利益，減少協(xié)商國(guó)與非協(xié)商國(guó)之間矛盾，將有很大的意義。

2.條約疑為大國(guó)操縱搶奪南極利益的工具

值得注意的是，被南極條約體系這一法律框架排除在外的國(guó)家曾經(jīng)質(zhì)疑《南極條約》創(chuàng)始國(guó)代表世界共同締約的法律地，這是南極條約最致命的缺陷，也是形成目前南極問(wèn)題不安定的主要原因。根據(jù)條約規(guī)定，只有南極協(xié)商會(huì)議有權(quán)對(duì)南極事務(wù)進(jìn)行決策，也只有它才有權(quán)利修改條約，以現(xiàn)行條約來(lái)確定未來(lái)的南極地位的主張到了第三世界甲家的反對(duì)，它們正在謀求改寫(xiě)或重訂這個(gè)條約。對(duì)于這些國(guó)家而言，南極大陸仍是作為“全球公地”而存在，因此公約可能對(duì)締約國(guó)有約束力，但對(duì)于未參加締約的國(guó)家不具有約束力。即使1959年《南極條約》的締約國(guó)已經(jīng)由12個(gè)上升為48個(gè)，但他們?nèi)圆荒艽碚麄€(gè)國(guó)際社會(huì)。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前參與或者控制南極事務(wù)的核心力量是新、英、澳、美、智為核心的12個(gè)《南極條約》原始締約國(guó)。它們對(duì)南極事務(wù)的參與度最高，影響力最大，在南極事務(wù)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。實(shí)質(zhì)性的科學(xué)考察需要財(cái)力、科技支持，只有實(shí)力雄厚的大國(guó)方有能力。另一方面，南極事務(wù)中科學(xué)與政治的互動(dòng)性越加突出，各國(guó)積極加強(qiáng)在南極的政治存在。國(guó)家南極考察綜合實(shí)力與研究成果為國(guó)家的南極事務(wù)和外交提供強(qiáng)有力的支撐將日益突顯。例如美國(guó)，71號(hào)和318號(hào)總統(tǒng)備忘錄都重申保持美國(guó)南極影響的重要性；其他國(guó)家在積極堅(jiān)持對(duì)南極土地的領(lǐng)土要求，爭(zhēng)取南極事務(wù)的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)是任何主權(quán)國(guó)家維護(hù)自身利益，捍衛(wèi)主權(quán)尊嚴(yán)的重要象征。

3.以“集體霸權(quán)”代替“個(gè)人霸權(quán)”

條約表面開(kāi)放實(shí)則排外，實(shí)際上是“集體霸權(quán)”的一種形式，其代表性和正義性受到質(zhì)疑。國(guó)家只有在南極大陸上“進(jìn)行了實(shí)質(zhì)的科學(xué)考察”才能取得完整的投票權(quán)，這條排他性條款使很多國(guó)家將條約體制稱為“小型俱樂(lè)部”，而不是真正的需要國(guó)際批準(zhǔn)的權(quán)威體制。至今為止，聯(lián)合國(guó)并未做出共同管理的決定，也沒(méi)有構(gòu)成能代替現(xiàn)在《南極條約》體系的新法律體系。因此，原有的法律體系仍是共同管理南極的唯一體制。

非協(xié)商國(guó)只能開(kāi)會(huì)，無(wú)權(quán)參與決策，其條約締約國(guó)的身份幾乎毫無(wú)意義。這種現(xiàn)象由國(guó)際法與國(guó)際政治之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系所決定的。條約表面上接受任何其他國(guó)家的加入，但是卻在國(guó)家加入條約后通過(guò)將其劃分為“協(xié)商國(guó)”和“締約國(guó)”來(lái)制約其權(quán)利，其區(qū)別在于只有條約協(xié)“協(xié)商國(guó)”才有在有關(guān)南極事務(wù)的事項(xiàng)上投票表決的權(quán)利，而“締約國(guó)”只是有權(quán)作為觀察員參與協(xié)商會(huì)議，卻無(wú)權(quán)參與投票，只能“干瞪眼”。12個(gè)最初的簽約國(guó)當(dāng)然成為了條約協(xié)商國(guó)，而后加入條約的國(guó)家只有在南極從事過(guò)實(shí)質(zhì)性科學(xué)研究活動(dòng)才有可能被接受為協(xié)商國(guó)，這是對(duì)發(fā)展中國(guó)家的一種變相歧視與制約。眾所周知，一個(gè)國(guó)家若想能夠在南極進(jìn)行實(shí)質(zhì)性科學(xué)考察活動(dòng)，必須有足夠的資金支持，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)以及大量的高級(jí)科技人才儲(chǔ)備，而這些恰恰都是發(fā)展中國(guó)家所欠缺的。

中國(guó)也曾經(jīng)歷過(guò)這樣一段時(shí)期，1983年我國(guó)加入《南極條約》，因?yàn)檫€未對(duì)南極進(jìn)行過(guò)實(shí)質(zhì)性考察活動(dòng)而未能成為協(xié)商國(guó)。1983年9月13日至27日，中國(guó)首次以觀察員的身份列席第12界南極條約協(xié)商國(guó)會(huì)議，然而，在大會(huì)表決時(shí)，中國(guó)等非協(xié)商國(guó)代表卻被安排到咖啡廳“喝咖啡”，甚至連最終決策都沒(méi)有被告知。在中國(guó)對(duì)南極考察的努力下，我國(guó)終于在1986年成為南極條約協(xié)商國(guó)，有權(quán)對(duì)南極事務(wù)進(jìn)行表決。然而，在目前的48個(gè)締約國(guó)中，仍有20個(gè)非締約國(guó)不能進(jìn)行表決，無(wú)法爭(zhēng)取屬于自己的利益。

這種非常隱蔽的條約排外傷害了非協(xié)商國(guó)的利益，將廣大發(fā)展中國(guó)家排除在討論南極事務(wù)的門(mén)外，不利于公正地，有效的解決南極問(wèn)題。然而，即使在協(xié)商國(guó)之間，也存在著事實(shí)上的不平等。雖然各協(xié)商國(guó)都有平等的權(quán)利參與南極事務(wù)的決策，但是由于各協(xié)商國(guó)對(duì)南極考察活動(dòng)深度廣度的不同，使得各協(xié)商國(guó)在對(duì)南極事務(wù)的認(rèn)識(shí)和把握上存在一定差距。在關(guān)于實(shí)質(zhì)問(wèn)題所謂的“協(xié)商一致”原則下，小國(guó)往往受到了大國(guó)的左右，難以發(fā)揮自身的真正作用。

三、南極條約協(xié)商會(huì)議機(jī)制的未來(lái)走向及分析

在過(guò)去的50多年里，南極條約體系在促進(jìn)南極科考活動(dòng)、南極環(huán)境保護(hù)和加強(qiáng)國(guó)際合作等方面發(fā)揮了巨大作用。隨著全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的不斷變化，南極的戰(zhàn)略性地位日益突出，其和平有序的秩序?qū)φ麄€(gè)世界的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。然而可想而知，隨著人們對(duì)南極的探索實(shí)踐不斷加深，新的問(wèn)題也會(huì)隨之涌現(xiàn)，更加錯(cuò)綜復(fù)雜，更加難以解決，這必將引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，最終被放在協(xié)商會(huì)議的桌面上進(jìn)行討論，從而不斷產(chǎn)生新的國(guó)際南極管理規(guī)則。一套行之有效的南極管理規(guī)則，不僅直接影響著人類在南極活動(dòng)的發(fā)展，也關(guān)系著各個(gè)國(guó)家的根本利益，值得國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。

由此可以預(yù)測(cè)南極條約協(xié)商會(huì)議機(jī)制未來(lái)發(fā)展的三種可能：一是協(xié)商會(huì)議解體，各協(xié)商國(guó)為爭(zhēng)奪各自在南極的最大利益而無(wú)法達(dá)成一致，難以形成有效的決議，從而解體；二是南極“聯(lián)合國(guó)化”，成為全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)。隨著世界各國(guó)不斷加入《南極條約》，最后甚至可能出現(xiàn)成員“泛化”，協(xié)商會(huì)議沒(méi)有實(shí)際存在意義，可交由聯(lián)合國(guó)處理；第三種是協(xié)商會(huì)議繼續(xù)存續(xù)。隨著各項(xiàng)爭(zhēng)議在協(xié)商中解決，協(xié)商會(huì)議機(jī)制得到不斷完善，得以繼續(xù)存在，在南極事務(wù)決策中繼續(xù)發(fā)揮重要作用。

筆者贊同第三種觀點(diǎn)。盡管國(guó)際社會(huì)每天都在發(fā)生翻天覆地的變化，但協(xié)商會(huì)議機(jī)制仍是目前唯一行之有效的制度。眾多發(fā)展中國(guó)家還沒(méi)有能力顛覆已有的“南極秩序”，正因?yàn)槿绱耍蠘O條約締約國(guó)與非締約國(guó)應(yīng)該求同存異，協(xié)商國(guó)與非協(xié)商國(guó)應(yīng)該在合作的基礎(chǔ)上妥善的協(xié)調(diào)彼此的利益關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，多多考慮發(fā)展中國(guó)家的利益，是協(xié)商會(huì)議機(jī)制更加具有正義性，合理性，這是避免國(guó)家間沖突的關(guān)鍵。就像有人所有，各國(guó)與其在南極問(wèn)題上互相爭(zhēng)奪，沖突迭起，不如把南極繼續(xù)“封存”下去，將這塊凈土留給子孫后代，保證人類不論何時(shí)總有最后一根“救命稻草”。

五十多年的實(shí)踐表明，盡管南極協(xié)商會(huì)議機(jī)制弊端很多，但其仍是解決國(guó)際南極事務(wù)的最佳方法。南極的領(lǐng)土、資源和環(huán)境問(wèn)題都需要在南極條約協(xié)商會(huì)議體制下才能妥善解決。世界各國(guó)應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際合作，本著維護(hù)人類共同利益的觀點(diǎn)，兼顧彼此利益，最終實(shí)現(xiàn)“多贏”。