我國農村土地流轉法律制度研究

王珺

摘要：土地，作為幾千年人類食物的供給載體，牽動上億人的利益。十八屆三中全會對于農村土地制度的改革做出重大部署，通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，自此開啟了農村土地流轉制度變革的大門。本文將從中國農村土地流轉法律制度立法現狀、農村土地流轉法律制度存在問題、農村土地流轉法律制度的改革及完善這幾個部分來探討。

關鍵詞：十八屆三中全會；土地流轉；改革及完善

一、我國農村土地流轉法律制度立法現狀

法律用詞“農村土地流轉”是指的土地所有權的轉讓，還有基于所有權之上的用益物權在民事主體之間權利的讓渡和移轉，在日常生活中，我國農村土地所有權的流轉都主要是存在于國家和集體這兩個民事主體之間，并以征收為主要方式來進行。

土地作為人類生存和發展的基礎，它需要一套制度來規范其所有和流轉。筆者認為農村土地流轉制度是指在占有、使用、收益、分配等農村土地流轉過程中用于調整人與人之間關系的行為規范，這些行為規范分散得表現在我國相關法律文件中，重要的如《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等認定土地性質和土地流轉方式的法律法規。

另外，從1992年開始，土地流轉問題頻頻出現在中共中央報告、文件中。在市場經濟體制建立初期，有“在堅持土地集體所有制的前提下……允許繼承土地開發性生產項目的承包經營權，允許土地使用權依法有償轉讓”的規定。1994年，農業部首先提出：“在堅持土地集體所有和不改變土地農業用途的前提下，經發包方同意，允許承包方在承包期內，對承包標的，依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護”。2013年的十八屆三中全會更是“要賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及成敗經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。

二、我國農村土地流轉法律制度存在問題

1.農村集體所有土地制度的固有缺陷

土地私有化確實是現今世界大國采取的應對土地問題的主流手段，我國是否也是采取這一手段來推進城市化進程呢？但是筆者認為這顯然與我們《憲法》規定的“土地公有化”原則相抵觸，也不符合我國現今國情，并且，近年來中央文件多次提到“農村土地承包經營權的流轉不得改變集體所有的性質”。退一步談，通過土地私有化能否就解決了我國的土地問題呢？能否使三農矛盾得到有效緩解呢？筆者認為答案是否定的，至少無法使問題得到根本地解決。

但是，要想促進我們土地流轉順暢，清晰土地產權是必須的。有學者提出，關于“集體”的規定模糊可推行土地國有化，筆者認為這在幾十年前集體所有制建立之初便已被否定。另外，雖然這樣做操作簡單，狀態簡潔，但是我們應當考慮到農村土地集體所有制度在農村已經有了根基，農民對于土地的迫切愿望并沒有減輕半分，這一設想操作性不強。

筆者認為在現有農村土地集體所有制度上的改革才是我們下步工作重點。筆者設想將農村現有的、模糊不清的“三級制度”取消，提升村民委員會的位置和職責，完善村民委員會的組織結構，使農民真正地自己管理自己。

農村土地集體所有制度的優點在于容易為廣大農民所接受，也同樣可以保障社會主義經濟建設的正常進行；如果實行國家所有，反而可能引起農民的誤解。但是，我們可以更清晰地看到的是，“農村集體”僅是一個抽象的概念，也是由于農村土地集體所有制度這一固有缺陷，在現實中我們常可以看到農村干部利用職權為自己謀私利的事例。

2.農村土地流轉法律制度存在沖突、缺陷且操作性不強

由于我國現實情況、立法的多層次狀態，整個關于農村土地流轉的法律法規呈現出的是一個層次不清、界限不明的狀態，這甚至體現在農村土地承辦經營權的法律性質認定這一重大問題上。我國《農業法》規定：“在承辦期內，經發包方同意，承辦方可以轉包所承包的土地、山嶺、草原、荒山、灘涂、水面，也可以將農業承包合同的權利和義務轉讓給第三者。”這明顯將農村土地承包經營權認定為了債權。而在《農村土地承包法》中：“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。”這又將農村土地承包經營權認定為了一種物權。筆者認為這一法律規定上的矛盾必然導致現實生活中關于土地承包經營權保護的混亂。

對于農村土地流轉方式的規定存在法律模糊性一問題。對于流轉方式到底有哪些，基本參照的是《物權法》第一百二十八條的規定，“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”對于現實生活中出現的倒包、贈與、反租等到底是否屬于這里的“等”當中，各地出現了不同的處理方式甚至判例。近期，十八屆三中全會雖然是致力于“要賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及經營權抵押、擔保權能……”，對于如何賦予當代農民土地可抵押權、買賣權仍然有待具體制度的出臺。

三、我國農村土地流轉法律制度的改革及完善

1.清晰我國農村土地產權，促進土地流轉順暢

十八屆三中全會要賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及經營權抵押、擔保權能，學者紛紛猜測這是否是我國土地私有化的第一步？土地私有化確實是現今世界大國采取的應對土地問題的主流手段，我國是否也是采取這一手段來推進城市化進程呢？但是筆者認為這顯然與我們《憲法》規定的“土地公有化”原則相抵觸，也不符合我國現今國情，并且，近年來中央文件多次提到“農村土地承包經營權的流轉不得改變集體所有的性質”。退一步談，通過土地私有化能否就解決了我國的土地問題呢？能否使三農矛盾得到有效緩解呢？筆者認為答案是否定的，至少無法使問題得到根本地解決。

但是，要想促進我們土地流轉順暢，清晰土地產權是必須的。有學者提出，關于“集體”的規定模糊，那么我們可否推行土地國有化呢，筆者認為這在幾十年前集體所有制建立之初便已被否定。另外，雖然這樣做操作簡單，狀態簡潔，但是我們應當考慮到農村土地集體所有制度在農村已經有了根基，農民對于土地的迫切愿望并沒有減輕半分，這一設想操作性不強，農民被剝奪土地也是不利于國家的穩定的。

“私有化”和“國有化”的設想都被否定，筆者認為在現有農村土地集體所有制度上的改革才是我們下步工作重點。筆者設想將農村現有的、模糊不清的“三級制度”取消，提升村民委員會的位置和職責，完善村民委員會的組織結構，使農民真正地自己管理自己。土地占有、使用、收益、處分的權利由村民委員會來行使，村民議事、民主決策、財務公開，使村民委員會成為一個名符其實的村民自治組織。

2.加強土地流轉程序立法，完善農村土地流轉法律制度

上層建筑必須與經濟基礎相適應，當前，我國土地流轉的程序立法缺乏或者說并不完善，這無疑是不符合當代社會生產力發展水平的。當前，不論是在根本大法，還是部門法中，原則性的規定總是占多數，具體的程序性規定較少且其中還存在著沖突。

筆者認為每一種土地流轉的方式都有自身特點，中國地大物博但情況錯綜復雜，我們可以因地制宜、因時制宜地采取適合的土地流轉方式，相對應地，我國也應建立健全可應對性的具體規范。完善土地流轉法律制度也需要國家統一些詳細的規范，首當其沖的便是制定出統一的土地流轉合同和登記制度，筆者認為在現代科學技術發達的今天，完全可以采用互聯網登記備案制，使得土地流轉公開，有利于公眾進行監督，有利于減少腐敗的滋生，有利于社會公平。