我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度研究

王珺

摘要：土地，作為幾千年人類食物的供給載體，牽動(dòng)上億人的利益。十八屆三中全會(huì)對(duì)于農(nóng)村土地制度的改革做出重大部署，通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，自此開啟了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變革的大門。本文將從中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度立法現(xiàn)狀、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度存在問題、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的改革及完善這幾個(gè)部分來探討。

關(guān)鍵詞：十八屆三中全會(huì)；土地流轉(zhuǎn)；改革及完善

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度立法現(xiàn)狀

法律用詞“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”是指的土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，還有基于所有權(quán)之上的用益物權(quán)在民事主體之間權(quán)利的讓渡和移轉(zhuǎn)，在日常生活中，我國農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)都主要是存在于國家和集體這兩個(gè)民事主體之間，并以征收為主要方式來進(jìn)行。

土地作為人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它需要一套制度來規(guī)范其所有和流轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是指在占有、使用、收益、分配等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中用于調(diào)整人與人之間關(guān)系的行為規(guī)范，這些行為規(guī)范分散得表現(xiàn)在我國相關(guān)法律文件中，重要的如《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等認(rèn)定土地性質(zhì)和土地流轉(zhuǎn)方式的法律法規(guī)。

另外，從1992年開始，土地流轉(zhuǎn)問題頻頻出現(xiàn)在中共中央報(bào)告、文件中。在市場經(jīng)濟(jì)體制建立初期，有“在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下……允許繼承土地開發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營權(quán)，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。1994年，農(nóng)業(yè)部首先提出：“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包標(biāo)的，依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)”。2013年的十八屆三中全會(huì)更是“要賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及成敗經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度存在問題

1.農(nóng)村集體所有土地制度的固有缺陷

土地私有化確實(shí)是現(xiàn)今世界大國采取的應(yīng)對(duì)土地問題的主流手段，我國是否也是采取這一手段來推進(jìn)城市化進(jìn)程呢？但是筆者認(rèn)為這顯然與我們《憲法》規(guī)定的“土地公有化”原則相抵觸，也不符合我國現(xiàn)今國情，并且，近年來中央文件多次提到“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變集體所有的性質(zhì)”。退一步談，通過土地私有化能否就解決了我國的土地問題呢？能否使三農(nóng)矛盾得到有效緩解呢？筆者認(rèn)為答案是否定的，至少無法使問題得到根本地解決。

但是，要想促進(jìn)我們土地流轉(zhuǎn)順暢，清晰土地產(chǎn)權(quán)是必須的。有學(xué)者提出，關(guān)于“集體”的規(guī)定模糊可推行土地國有化，筆者認(rèn)為這在幾十年前集體所有制建立之初便已被否定。另外，雖然這樣做操作簡單，狀態(tài)簡潔，但是我們應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)村土地集體所有制度在農(nóng)村已經(jīng)有了根基，農(nóng)民對(duì)于土地的迫切愿望并沒有減輕半分，這一設(shè)想操作性不強(qiáng)。

筆者認(rèn)為在現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制度上的改革才是我們下步工作重點(diǎn)。筆者設(shè)想將農(nóng)村現(xiàn)有的、模糊不清的“三級(jí)制度”取消，提升村民委員會(huì)的位置和職責(zé)，完善村民委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民真正地自己管理自己。

農(nóng)村土地集體所有制度的優(yōu)點(diǎn)在于容易為廣大農(nóng)民所接受，也同樣可以保障社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常進(jìn)行；如果實(shí)行國家所有，反而可能引起農(nóng)民的誤解。但是，我們可以更清晰地看到的是，“農(nóng)村集體”僅是一個(gè)抽象的概念，也是由于農(nóng)村土地集體所有制度這一固有缺陷，在現(xiàn)實(shí)中我們常可以看到農(nóng)村干部利用職權(quán)為自己謀私利的事例。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度存在沖突、缺陷且操作性不強(qiáng)

由于我國現(xiàn)實(shí)情況、立法的多層次狀態(tài)，整個(gè)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)呈現(xiàn)出的是一個(gè)層次不清、界限不明的狀態(tài)，這甚至體現(xiàn)在農(nóng)村土地承辦經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)認(rèn)定這一重大問題上。我國《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：“在承辦期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承辦方可以轉(zhuǎn)包所承包的土地、山嶺、草原、荒山、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者。”這明顯將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為了債權(quán)。而在《農(nóng)村土地承包法》中：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。”這又將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為了一種物權(quán)。筆者認(rèn)為這一法律規(guī)定上的矛盾必然導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)的混亂。

對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定存在法律模糊性一問題。對(duì)于流轉(zhuǎn)方式到底有哪些，基本參照的是《物權(quán)法》第一百二十八條的規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的倒包、贈(zèng)與、反租等到底是否屬于這里的“等”當(dāng)中，各地出現(xiàn)了不同的處理方式甚至判例。近期，十八屆三中全會(huì)雖然是致力于“要賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能……”，對(duì)于如何賦予當(dāng)代農(nóng)民土地可抵押權(quán)、買賣權(quán)仍然有待具體制度的出臺(tái)。

三、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的改革及完善

1.清晰我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)順暢

十八屆三中全會(huì)要賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，學(xué)者紛紛猜測這是否是我國土地私有化的第一步？土地私有化確實(shí)是現(xiàn)今世界大國采取的應(yīng)對(duì)土地問題的主流手段，我國是否也是采取這一手段來推進(jìn)城市化進(jìn)程呢？但是筆者認(rèn)為這顯然與我們《憲法》規(guī)定的“土地公有化”原則相抵觸，也不符合我國現(xiàn)今國情，并且，近年來中央文件多次提到“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變集體所有的性質(zhì)”。退一步談，通過土地私有化能否就解決了我國的土地問題呢？能否使三農(nóng)矛盾得到有效緩解呢？筆者認(rèn)為答案是否定的，至少無法使問題得到根本地解決。

但是，要想促進(jìn)我們土地流轉(zhuǎn)順暢，清晰土地產(chǎn)權(quán)是必須的。有學(xué)者提出，關(guān)于“集體”的規(guī)定模糊，那么我們可否推行土地國有化呢，筆者認(rèn)為這在幾十年前集體所有制建立之初便已被否定。另外，雖然這樣做操作簡單，狀態(tài)簡潔，但是我們應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)村土地集體所有制度在農(nóng)村已經(jīng)有了根基，農(nóng)民對(duì)于土地的迫切愿望并沒有減輕半分，這一設(shè)想操作性不強(qiáng)，農(nóng)民被剝奪土地也是不利于國家的穩(wěn)定的。

“私有化”和“國有化”的設(shè)想都被否定，筆者認(rèn)為在現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制度上的改革才是我們下步工作重點(diǎn)。筆者設(shè)想將農(nóng)村現(xiàn)有的、模糊不清的“三級(jí)制度”取消，提升村民委員會(huì)的位置和職責(zé)，完善村民委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民真正地自己管理自己。土地占有、使用、收益、處分的權(quán)利由村民委員會(huì)來行使，村民議事、民主決策、財(cái)務(wù)公開，使村民委員會(huì)成為一個(gè)名符其實(shí)的村民自治組織。

2.加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)程序立法，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度

上層建筑必須與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，當(dāng)前，我國土地流轉(zhuǎn)的程序立法缺乏或者說并不完善，這無疑是不符合當(dāng)代社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平的。當(dāng)前，不論是在根本大法，還是部門法中，原則性的規(guī)定總是占多數(shù)，具體的程序性規(guī)定較少且其中還存在著沖突。

筆者認(rèn)為每一種土地流轉(zhuǎn)的方式都有自身特點(diǎn)，中國地大物博但情況錯(cuò)綜復(fù)雜，我們可以因地制宜、因時(shí)制宜地采取適合的土地流轉(zhuǎn)方式，相對(duì)應(yīng)地，我國也應(yīng)建立健全可應(yīng)對(duì)性的具體規(guī)范。完善土地流轉(zhuǎn)法律制度也需要國家統(tǒng)一些詳細(xì)的規(guī)范，首當(dāng)其沖的便是制定出統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同和登記制度，筆者認(rèn)為在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)達(dá)的今天，完全可以采用互聯(lián)網(wǎng)登記備案制，使得土地流轉(zhuǎn)公開，有利于公眾進(jìn)行監(jiān)督，有利于減少腐敗的滋生，有利于社會(huì)公平。