村鎮銀行設立制度之法律修正

劉言波

摘要：村鎮銀行的設立制度阻礙了村鎮銀行進一步的發展和壯大，也將民間資本排斥在外，致使落后地區村鎮銀行難以成立以及村鎮銀行淪為發起行的“分支機構”。修正村鎮銀行的設立制度有利于解決村鎮銀行設立難、發展難的問題，也有利于村鎮銀行更好的支持農村地區的發展。

關鍵詞：村鎮銀行；設立制度；民間資本；法律修正

一、村鎮銀行的設立背景及發展狀況

農村金融是現代農村經濟的核心，社會主義新農村建設和“三農”問題的解決需要發達的金融來支持，但是隨著幾大國有商業銀行逐步將降格、撤銷、合并，國家主力金融力量已完成向大中城市的戰略轉移，除糧棉油政策性收購業務外，事實上服務農村的金融機構大多為農村信用社。因此，為了提高農村金融服務，完善農村金融體系，促進農村經濟的快速發展，中國銀行業監督管理委員會（簡稱銀監會）于2006年12月放寬了農村銀行業金融機構的準入政策，允許在農村地區設立村鎮銀行。由此村鎮銀行開始登上中國農村金融改革發展的舞臺，改變了以往主要由農村合作社一家獨撐的歷史。自2007年3月第一家村鎮銀行成立以來，截止到2014年8月份，全國已經組建的村鎮銀行達1143家，覆蓋了全國50%以上的縣，其中批準開業的村鎮銀行1095家，已經開業的村鎮銀行資產總額達到7076億，各項貸款余額4457億，負債總額6022億。其中各項存款余額5067億已經累積向113萬農戶和24萬家小微企業發放貸款1.4萬億。可見我國村鎮銀行歷經7年多的發展已經成為農村金融發展的重要力量，支持“三農”和小微企業的作用日漸明顯。

然而我們在關注村鎮銀行取得的成績同時，也不能忽視村鎮銀行在發展中遇到的阻礙和困難，尤其是村鎮銀行的主發起銀行制度已經給當前村鎮銀行的可持續性發展帶來了極大的阻礙。

二、村鎮銀行設立制度及其弊端

根據《村鎮銀行管理暫行規定》，第八條規定村鎮銀行的發起人或者出資人至少有一家是銀行業金融機構。第二十五條規定村鎮銀行的最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構，并且最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮股本總額的20%。雖然這一規定由銀監會2012年5月出臺的《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》作出了修改，將村鎮銀行主發起行的最低持股比例由20%降低到15%。但是仍然沒有改變主發起行在設立村鎮銀行時的強勢地位，現實是許多落后地區村鎮銀行根本找不到發起行。

另外，主發起行往往要求自己在村鎮銀行占絕對多數股本，甚至完全由自己控股不需要民間資本的參與。

主發起銀行制度也阻礙了民間資本參與村鎮銀行的設立和發展，限制了村鎮銀行的融資渠道，使得村鎮銀行初期過度依賴來自發起行的資金支持，不利于村鎮銀行的業務開展和規模擴大。與此相對，民間資本對投資村鎮銀行熱情空前高漲，尤其是當地大企業，摩拳擦掌躍躍欲試者眾多。

三、修正法律規制，加強政策引導

村鎮銀行主發起人制度的規定已經產生了諸多弊端，筆者建議應當修改《村鎮銀行暫行管理規定》對發起人或者出資人至少有一家是銀行業金融機構以及村鎮銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構的規定，將發起人范圍擴大到包括境內金融機構、境外金融機構和境內非金融機構。取消對發起人最低持股比例的要求，由股東自行協商確定控股份額。具體理由如下：

第一，2013年12月銀監會發布了《中國銀監會中資商業銀行行政許可事項實施辦法》，已經允許非金融機構作為中資商業銀行法人機構發起人。目前浙江網商銀行、上海華瑞銀行等5家民營企業為發起人設立的銀行已經批準籌建。在次背景下再對村鎮銀行發起人加以限制已經顯得不合時宜。修改村鎮銀行發起人制度將為民間資本進入銀行業提供絕佳途徑，由民間資本發起設立風險自擔的村鎮銀行，對于有效治理民間金融亂象、社會資本進入實體經濟，促進金融機構類型多樣化、股權結構多樣化，激發金融機構市場意義活力非凡。

第二，我國對村鎮銀行發起人制度的規定及其對其控股份額的要求主要是處于保護存款人利益以及控制金融風險的需要，但是這一規定卻在實際上幫助國有銀行搶占農村市場，損害了市場經濟的自由競爭。存款保險制度的逐步構建以及中國人民銀行和銀監會現有的監管制度已經足以滿足對控制村鎮銀行經營風險的需要。

第三，村鎮銀行具有獨立的法人地位，應保障其經營自主權，由其自己承擔經營風險，在市場經濟自由競爭的推動下，更能激發村鎮銀行的業務創新能力，提高其服務質量，而不是完全照搬發起行的業務方式。

四、村鎮銀行之未來展望

農村地區一直是我國經濟發展的薄弱環節，“三農”問題的解決事關社會主義現代化建設的成敗，黨的十八大指出，解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，而金融是推動城鄉一體化發展的重要力量。村鎮銀行的推出承載著國家利用金融力量支持農村經濟發展的希冀。村鎮銀行的設立制度是村鎮銀行建立和發展的基礎，只有尋找到合適的設立制度，才能促使村鎮銀行更好的服務于我國農村地區，實現村鎮銀行設立的初衷。國內民間資本對投資銀行業的熱情以及村鎮銀行對資金的迫切需求將推動村鎮銀行主發起銀行制度的改革，民間資本的進入將給村鎮銀行注入新的生機和活力。加上國家對村鎮銀行政策的扶持以及農村地區經濟的快速發展，村鎮銀行將迎來歷史性的發展機遇。