高校黨委領導依法治校的路徑思考

劉超美

摘 要：依法治國是“四個全面”戰略布局的保障，為高校黨委領導依法治校和全面深化改革指明了方向。高校黨委要按照“四個全面”戰略布局和依法治國戰略，做好頂層設計，健全法制機構，加強法制宣傳，堅持依法行政，辦學自主和去行政化，健全民主管理和協商民主，推進依法治校，為深化改革提供保障。

關鍵詞：高校黨委；依法治校；方向；路徑

高校依法治校的內涵及重要性分析

1.依法治校是推進依法治國方略的重要基礎

依法治校是依法治國的一個重要組成部分，是社會主義法制建設的必然要求，是社會主義市場經濟條件下高等教育事業發展的必然要求。推進依法治校，有利于教育行政部門進一步轉變職能，嚴格依法辦事；有利于全面推進素質教育，提高國民素質；有利于保障各方的合法權益，協調各方關系；有利于運用法律手段調整、規范和解決教育改革與發展中出現的新情況和新問題，化解矛盾，維護穩定，為推進高校改革發展和依法治國提供堅強保障和動力。

2.依法治校是加強黨對高校領導的核心內容

改革開放以來，我國高校進行了改革領導體制的探索，最終確立了黨委領導下的校長負責制并寫進《中華人民共和國高等教育法》。高校在實踐中積累了許多好的經驗和做法，需要上升到制度層面加以規范。教育部根據中央部署制定了《全面推進依法治校實施綱要》（以下簡稱為《綱要》），就進一步堅持和完善黨委領導下的校長負責制提出要求、作出規定，高校黨委深入貫徹《綱要》精神，領導推進依法治校，對于新形勢下加強和改進黨對高校的領導、完善高校內部治理結構、促進高校科學發展的意義十分重大。

3.依法治校是高校適應“新常態”的必然要求

隨著現代化進程的加快和教育綜合改革的推進，我國高等教育發展出現“新常態”，在發展環境、發展定位、發展方式、發展動力等四個方面都呈現新特征。依法治校已成為高校適應“新常態”、趟過深水區、實現新發展的迫切要求。高校黨委領導依法治校，有利于運用法律手段調整、規范和解決改革中出現的新情況、新問題，理順內部關系，釋放發展活力，引導廣大師生培養良好的法律意識和法治觀念，建立和維護學校良好的辦學秩序，實現管理人性化與法治化的統一。

高校黨委領導依法治校面臨的主要問題

1.傳統的人治思想和現象仍然普遍存在

從歷史來看，我國兩千多年的封建專制主義對法治建設影響深遠，“人治”思想作為一種意識形態和社會文化傳襲下來，滲透到社會各個層面和角落，對今天的依法治國進程仍有較大負面影響。從現實來看，我國實施“依法治國”時間還不長，依法治校更是起步不久，高校普遍習慣于人治模式，還未真正形成依法治校的良好氛圍。高校在處理內外法律糾紛時，鑒于訴訟成本高、時間長，而組織程序、行政手段往往更簡便迅速，所以高校通常選擇通過組織程序、行政手段來處理問題，這也在一定程度上強化了人治模式。

2.落實辦學自主權與依法管理之間存在沖突

長期以來， 政府與高校的關系屬于行政法律關系，政府主管部門對高校采取以行政命令為主的計劃管理方式，包攬了從舉辦到辦學、管理的一系列權力。一些本該由高校自行決策的事務，如辦學經營、經費投入、專業設置、招生計劃、教師管理等，往往直接或間接地受制于政府部門，財權和人事權更是如此，高校自身辦學自主權實際很有限，而政府對高校的行政化管理更是加劇了高校辦學管理的行政化。

3.高校管理人員和師生法治意識和能力不強

普法、知法、懂法是高校依法治校的前提，但一些高校開展法治宣傳不夠，管理人員、師生法治意識和能力淡薄。一是表現在一些黨委成員的依法治校意識不強，習慣于組織程序、行政手段和道德觀念來治理學校，對師生合法權益不夠重視，沒有真正實現依法治校。認為違反“教育法”有關規定不算違法，因而習慣于以權壓人、以言代法、朝令夕改，“管理行政化” “與民爭利” “論文即創新”等現象屢見不鮮。二是表現在高校師生依法辦事意識亟待加強。師生對法律重要性的認識比較模糊，尚未系統地主觀內化，而是與現實脫節。師生利用法律維護自身權益意識較為薄弱，即便被侵權，也往往只能聽之任之。

4.高校制度建設與民主監督方面有待加強

制度建設和民主監督是推進依法治校的重要環節。在高校中，制度建設和民主監督機制普遍不夠完善，在內容、程序、審查、監督等環節上仍存在不少漏洞，在涉及人、財、物、權等方面管理的科學化、規范化、精細化不夠。部分制度的系統性、可操作性不強，對制度落實情況的監督檢查也不到位，這些都成了眾多法律糾紛和內部矛盾的誘因，也成了制約依法治校開展的重要因素。

高校黨委領導依法治校的途徑思考

1.堅持黨委領導下的校長負責制，始終與黨中央保持一致，是高校黨委依法治校的方向保證

黨委領導下的校長負責制是我國高校堅持社會主義辦學方向和貫徹黨的教育方針的根本保證。高校黨委要深入貫徹落實《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，促進黨委決策、行政運行機制的民主化、科學化、規范化。

第一，堅持抓好社會主義辦學方向。黨委統一領導高校工作，要堅持在思想上、政治上與黨中央保持一致，確保正確的辦學方向和符合廣大師生員工的根本利益。當前，就是全面貫徹黨中央一系列重要部署，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨“四個全面”的戰略布局，牢牢掌握意識形態工作的領導權、管理權、話語權，依法保障黨的教育方針在高校的貫徹實施，全面推進高等教育的改革與發展。

第二，圍繞學校的中心工作和根本任務來開展工作。黨委既不能把黨的工作和學校中心工作割裂開來，在切實擔負起領導責任的同時，又不要包攬具體行政事務，不能事無巨細、包辦一切。要把工作重點放在研究和決定學校工作中的重大方針和政策問題上，履行黨章等規定的各項職責，把握學校發展方向，決定學校重大問題，監督重大決議執行。依法治校，校長負責是關鍵，校長既是黨委的重要決策者，也是黨委決定的執行者，必須發揮校長的行政領導作用，支持校長依法獨立負責地開展工作。學校黨委書記要主動協調黨委與校長間的工作關系，并與校長相互尊重、相互信任、相互支持，在重大問題上坦誠相見、榮辱與共。

第三，集中精力去考慮、研究和解決全局性、戰略性的重大問題，促進規模、質量、結構、效益的協調發展；黨委要審時度勢，確保安定團結的局面；要統籌協調好黨群各職能部門的工作，形成合力。要真正發揮校內各級黨組織作用，全面從嚴治黨，把廉政建設和反腐敗斗爭的各項工作落到實處，指導推進黨政管理部門轉變工作作風，多為基層和師生辦實事、辦好事。基層落實是重點，在高校黨委領導依法治校體系框架下，基層單位要主動構建適應學校發展目標、激發建設活力的制度體系，在黨委的領導下，提高依法辦學、依法辦事意識、能力和水平，把依法治校工作貫徹落實到各個具體領域和環節。

2.維護章程權威，健全以章程為核心的現代大學制度體系，是高校黨委依法治校的基礎保障

學校章程是依法治校的基石，上承國家法律法規，下領學校規章制度。高校黨委應依據法律和國家有關規定，建立和完善學校章程，形成符合章程要求的現代大學制度體系，作為學校依法治校、依法決策、依法管理、依法辦學的重要依據，以良法推動善治。

第一，依照大學章程健全校內管理體制。面對高等教育發展“新常態”，高校黨委比以往都更要解放思想、凝聚共識，不斷健全以學校章程為核心的制度體系。一是健全黨委領導下的校長負責制，處理好黨政之間、院校之間、行政權和學術權、師生之間的關系，做到相互配合，權責統一，依法辦事；二是根據國家法律和學校章程，對違反法律的規章制度及時修改或廢止，形成由高到低、由粗到細的規范網絡；三是在頂層設計和發展規劃上，始終堅持以章程為龍頭，體現四個“更加注重”：更加注重內涵發展，更加注重特色發展，更加注重創新發展，更加注重需求導向，實現管理體制的科學化、制度化、系統化。

第二，堅持制度建設的合法性、科學性、民主性和程序性。制度建設不能蒙著頭、關著門、脫離社會需求和師生訴求，而要堅持合法性、科學性、民主性和程序性：堅持合法性，就是學校所制定的各項規章制度必須符合國家法律，不能突破法律界限；堅持科學性，就是制定規章制度應充分尊重各主體的地位，做到權利與義務相對應，體現切實性和可行性；堅持民主性，就是學校規章制度的制定，除要依據國家法律法規外，還應讓師生員工充分參與，廣泛聽取和吸收各方意見，尤其要聽取學生的心聲；堅持程序性，就是各項規章制度的制定均需經過特定的程序，遵守特定程序規則，確保程序公正。

3.加強法制宣傳，樹立法治理念，是高校黨委依法治校的思想基礎

思想是行動的先導，理念是治理的基礎，依法治校的關鍵在于加強法制宣傳、形成法治理念。黨委要牢固樹立“抓好是本職，不抓是失職，抓不好是不稱職”的意識，把法制宣傳作為重要工作，用社會主義法治意識形態統一思想、凝聚力量、鼓舞人心，讓法治理念深入人心，指導辦學和管理活動。

第一，使黨委班子及成員成為學法、守法和執法的楷模。高校黨委領導依法治校，必須讓法治深入人心，形成人人尚法的良好氛圍，才能讓法治轉變成師生的思想觀念。政府教育主管部門及高校各主體均確立依法治校的理念，特別是掌握權力的特殊主體自覺服從法規制度的規范，自覺執行規范，將自己納入法律制度的約束之下。在學法、守法和執法方面，黨委班子及成員要帶頭學習法律知識，強化法治思維，堅持依法決策，嚴于律己，在自覺維護中央權威、維護黨的團結、遵循組織程序等方面，為師生參與依法治校樹立榜樣。出臺具體措施，作出指標要求，將法制宣傳轉化為學校發展的自覺追求和工作常態。

第二，在廣大師生中加強法制宣傳工作。樹立法治理念，教育是基礎。高校黨委要將法制宣傳納入規劃和計劃中，全面傳遞依憲治國、依法治國和依法治校的時代理念。對于廣大教師，要把法律知識作為師資培訓的重要內容，把具備較強法律素質和法律教育宣傳教育能力，作為教師考核的重要內容，以提升其法制宣傳水平。對于廣大學生，要堅持育人為本的思想，按照全國和教育系統普法規劃的要求，把法律知識作為高校的必修課內容，并積極開展生動活潑的法制教育。此外，加強校外法律教育培養和法學實踐教學基地建設，營造良性法制教育環境，使師生在潛移默化中感受法治精神，提高法律素質。

4.堅持以人為本，維護師生合法權益，是高校黨委依法治校的關鍵

教師和學生是高校的主體，維護師生合法權益，是依法治校的出發點和落腳點。高校黨委要堅持“以人為本”理念，充分保障和尊重師生的合法權益，充分發揮師生員工的重要作用，讓廣大師生共享學校改革發展的成果，成為依法治校最大的受益者。

第一，維護教師的合法權益。教師是高校的主力，高校要充分發揮教師在依法治校中的主導作用。就現實而言，高校教師在依法治校中往往處于弱勢地位。高校各級黨政領導干部要樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的意識，尊重和維護教師權益。嚴格依照《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教師資格條例》等有關規定認定教師任職資格和職稱評審，從嚴杜絕與民爭利；依法與教師簽訂聘任合同，明確雙方的權利、義務與責任，尊重教師權利，落實和保障教師待遇；公開透明，公正合理地做好評先、評優和獎懲；建立校內教師申訴渠道，依法公正、公平解決教師與學校的爭議，切實維護教師合法權益。

第二，維護學生的合法權益。學生是高校的主體，高校黨委要充分發揮學生在依法治校中的主體作用。要按照有關法律的規定，健全學籍管理制度，嚴格保護學生的受教育權，自覺尊重并維護學生的人格權及其他合法權益。學校對學生作出依法處分，應當做到事實清楚、證據充分、依據合法，符合規定程序，并經校長辦公會討論通過。保障學生的知情權、申辯權，并報主管教育部門備案。建立校內學生申訴制度，完善學生權利救濟制度，健全學生安全管理制度，明確職責，加強對學校各種設施的安全檢查，落實各項安全防范措施，預防和減少學生傷害事故，健全學生安全事故的應急處理機制和報告制度。

5.改革治理結構，健全法制機構，是高校黨委依法治校的組織保障

要真正落實依法治校，組織建設是基本保證。高校黨委要健全治理結構和法制機構，以治理結構作保障，充分發揮法制機構和法律顧問的作用。

第一，改革治理結構。高校黨委要按照依法行政要求，分步實施、分類指導，改革治理結構，公開辦事程序，精簡審批手續，提高工作效率，切實轉變不適應依法治校需要的行政管理方式、方法，有效維護高校教育活動的正常秩序。相關機構，要遵循“法無授權不可為、法定職責必須為”的原則，依法健全和規范申訴渠道，及時辦理師生申訴案件，及時發現和糾正違法行為，特別是侵犯學生合法權益的違法行為；積極配合有關部門開展校園及周邊環境治理，為辦學創造良好環境。

第二，成立法制機構。高校黨委要根據學校特點和工作需要，設立依法辦學的法制機構。其主要職能包括：圍繞關系學校發展的重大政策及法律問題，制定依法治校評價體系和考核辦法，組織開展調研、論證，為決策者提供咨詢；組織實施依法治校的具體工作，組織對學校規章制度、合同及有關法律文書的合法性審查、管理，代表學校處理各類訴訟及法律事務；在基層院系設立依法治校示范點，由點到線，由線到面，全面推進依法治校。同時，結合需要，適當聘任校外法律專業人士擔任學校法律顧問，為學校提供法律咨詢和法律培訓，并為他們開展工作創造必要的工作條件，以提升學校法治理念和水平。

6.維護辦學自主權，堅持去行政化，是高校依法治校的重要內容

教育主管部門和高校黨委要切實維護辦學自主權，尊重學術權威，堅持去行政化，體現民主管理，依法行政，堅持程序正義。

第一，維護辦學自主權。要切實尊重和維護高校的辦學自主權。一是政府按照法律規定，保障高校的辦學自主權，減少行政干預，增強辦學活力；二是高校黨委要根據法律規定，領導完善自主管理制度，維護辦學自主權，增強辦學活力，提高辦學質量。

第二，堅持去行政化。高校黨委應按照法律規定，領導建立健全學術委員會制度，明確學術委員會職責和權限，強化該委員會地位和權威，保證該委員會能充分發揮職權，盡量避免行政權力對學術事務的介入，讓學術回歸自治。同時，加強學術管理，通過民主程序將學術活動規范化、制度化，將確保學術權規范、合法運行的體制和機制、經驗和方法固定下來，這是確保學術自治，體現大學核心價值的必要步驟。

7.加強民主建設，強化民主監督，是高校依法治校的力量源泉

高校黨委要樹立正確的權力觀，不斷加強民主建設和民主監督，更好地凝聚師生人心、匯聚師生才智，推進依法治校。

第一，完善依法決策、民主決策制度。高校黨委要堅持圍繞中心、服務大局，堅持底線思維、問題導向，加強民主意識、民主建設，不斷提高自身觀大勢、謀大事的能力和法治思維下的依法決策、民主決策水平。一是加強班子建設，特別是黨委集體領導作用，依法轉變領導方式，把黨委領導、民主管理和依法治校有機統一起來；二是科學劃分黨委、書記、校長的權力和職責分工，既保障黨委領導權的實現，也為校長獨立行使行政權提供制度和環境條件；三是完善校長辦公會和黨政聯席會，健全專家咨詢和“智庫”制度，為民主決策提供保障。

第二，加強社會主義協商民主建設。高校加強協商民主建設，有利于促進民主決策，化解矛盾沖突，促進和諧穩定，推進高校管理的現代化。黨委及班子成員要以身作則，帶頭學習掌握協商民主理論，把握協商民主工作規律，領導建立科學的民主決策制度，自覺成為加強協商民主建設的積極組織者、有力促進者、自覺實踐者。完善教職工代表大會制度，健全教職工溝通協商機制，暢通教職工表達合理訴求渠道，切實保障教職工參與學校民主管理和民主監督的權利，充分保證教職工對學校重大事項決策的知情權和民主參與權，夯實依法治校的群眾基礎。

第三，擴大民主監督的范圍和渠道。高校黨委要充分發揮紀檢監察、審計等專門監督部門的作用，發揮好校務、學術、學位委員會和教代會的監督作用，讓權力在陽光下運行，防止職權濫用。要建立健全校務公開制度，堅持重大事務、重點工作公開，暢通信息渠道，激發師生的主人翁精神，調動各方積極性。要建立各級干部向教代會報告工作制度及教職工參與干部考評制度，使干部的管理活動置于師生的監督下。特別是要建立健全民主評議干部制度，依據科學的評價標準和評議程序，對干部的德、能、勤、績諸方面作出科學合理的價值判斷。

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（作者系北京印刷學院黨委書記）

[責任編輯：卜 珺]