淺析構(gòu)建我國(guó)行政合同法律制度的根據(jù)

曾靖雅

摘要：我國(guó)行政合同法律制度宜盡速構(gòu)建的原因和根據(jù)在于：①行政合同在實(shí)踐中客觀、長(zhǎng)期、普遍存在；②行政合同具有為現(xiàn)代行政所必需之獨(dú)特功能；③法制缺位限制了行政合同的發(fā)展及其功能的發(fā)揮；④理論爭(zhēng)議不是拒絕或推遲建立行政合同法律制度的理由。我國(guó)行政合同的建制應(yīng)選擇公法模式。在公法模式下，一個(gè)較完整的行政合同法律制度體系包括主體制度、權(quán)利制度、行為制度、責(zé)任制度和救濟(jì)制度五個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：行政合同；法律地位；性質(zhì)；根據(jù)

一、我國(guó)行政合同的法律地位及性質(zhì)

行政合同，是指行政主體為了行使行政職能、實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過(guò)協(xié)商，相互意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和公眾對(duì)行政民主化的期望，私法中“合同”的概念被引入公法領(lǐng)域，行政合同由此而生，它結(jié)合了契約精神和現(xiàn)代行政理念，具有“柔性”管理和“彈性”行政的特點(diǎn)，可以說(shuō)，行政合同是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主制度快速和深入發(fā)展的產(chǎn)物。當(dāng)前，“行政合同”在我國(guó)還不是一個(gè)法律上的稱謂，民法學(xué)者普遍否認(rèn)行政合同的存在，行政法學(xué)者則將其劃入行政法范疇。然而，隨著民主與法治的發(fā)展與完善，公私法領(lǐng)域已經(jīng)不能用簡(jiǎn)單的“分割式”方法劃分，公私法理念相互借鑒與移植也是法律理論和實(shí)踐發(fā)展的助推劑。而且在我國(guó)司法實(shí)踐中，2004年最高人民法院出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》明確了“行政合同”是27種“行政行為種類”之一。因此，筆者認(rèn)為，行政合同的存在毋庸置疑，因其簽訂目的是為了行使行政職能，實(shí)現(xiàn)特定的國(guó)家行政管理目標(biāo)，其指向性應(yīng)更為偏向于行政法領(lǐng)域，是一個(gè)“披著民法外衣”的行政法概念。

對(duì)于行政合同的性質(zhì)，理論上意見(jiàn)不一，筆者認(rèn)為，行政合同是公私法結(jié)合的產(chǎn)物，其性質(zhì)應(yīng)始終具有行政和合同的雙重性。行政合同的“雙重性”可見(jiàn)于行政合同的自身特征，“行政合同的當(dāng)事人一方必定是行政主體”、“行政合同簽訂的目的是為了行使行政職能”、“在行政合同的履行、變更或解除中，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)”體現(xiàn)了行政合同的行政屬性；“行政合同以雙方意思表示一致為前提”則體現(xiàn)了行政合同的合同屬性。

二、構(gòu)建我國(guó)行政合同法律制度的原因和根據(jù)

1.行政合同在實(shí)踐中客觀、長(zhǎng)期、普遍存在

首先，行政合同在實(shí)踐中客觀存在。隨著單方行政向契約化行政的轉(zhuǎn)變，難以為私法原理和規(guī)范所調(diào)整的行政合同在行政管理中的實(shí)際應(yīng)用已是不爭(zhēng)的事實(shí)。例如，為推行計(jì)劃生育基本國(guó)策，實(shí)踐中運(yùn)用了計(jì)劃生育合同，成為“加強(qiáng)計(jì)劃生育管理與服務(wù)工作的一項(xiàng)有效措施。”可以說(shuō)，通過(guò)行政合同達(dá)成行政目的，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)中行政主體不可不運(yùn)用的一種法律手段。在制定《合同法》的過(guò)程中，部分學(xué)者對(duì)“我國(guó)現(xiàn)實(shí)中有沒(méi)有行政合同”提出了質(zhì)疑，但客觀來(lái)講，那場(chǎng)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是行政合同的性質(zhì)和范圍應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)，以及“是否要由合同法調(diào)整”的問(wèn)題，而不是行政合同在客觀上是否存在的問(wèn)題。對(duì)部分學(xué)者心中關(guān)于行政合同的“巨大問(wèn)號(hào)”，現(xiàn)實(shí)已經(jīng)給出了最雄辯的回答。

其次，行政合同在實(shí)踐中長(zhǎng)期存在。行政合同與民事合同的膠著狀態(tài)導(dǎo)致我們難以精確鎖定行政合同究竟濫觴于何時(shí)、何處。但一般認(rèn)為，行政合同是我國(guó)改革開(kāi)放的產(chǎn)物。中共十一屆三中全會(huì)之后，在農(nóng)村，農(nóng)民通過(guò)行政合同獲得了土地使用權(quán)，開(kāi)創(chuàng)了農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的巨大變革。中共十三大進(jìn)一步明確提出：“無(wú)論哪種經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，都要運(yùn)用法律手段，以契約形式確定國(guó)家與企業(yè)、企業(yè)所有者與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。”從而把行政合同的實(shí)踐擴(kuò)展到工業(yè)、商業(yè)、交通運(yùn)輸、外貿(mào)、基建等其他領(lǐng)域。作為民主化與市場(chǎng)化兩大潮流交互作用的產(chǎn)物，行政合同因具有與現(xiàn)代政府相契合的品格，得以在行政實(shí)踐領(lǐng)域長(zhǎng)期存在。

2.行政合同具有為現(xiàn)代行政所必需之獨(dú)特功能

行政法律關(guān)系的設(shè)立、變更、消滅，可以通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)：一是基于法律規(guī)定；二是經(jīng)由意思表示。經(jīng)由意思表示設(shè)立、變更、消滅行政法律關(guān)系的情況，又可兩分：一是行政主體以其單方意思表示設(shè)立、變更、消滅行政法律關(guān)系；二是行政法主體以各方一致的意思表示設(shè)立、變更、消滅行政法律關(guān)系。行政合同的本質(zhì)，就是以一致的意思表示設(shè)立、變更、消滅行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

基于這個(gè)本質(zhì)，行政合同所具有的功能可以概括為以下幾個(gè)方面：①設(shè)權(quán)功能。即通過(guò)行政合同創(chuàng)設(shè)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。法諺曰：“契約即當(dāng)事人之間的法律。”法律具有設(shè)權(quán)功能，行政合同在一定限度內(nèi)有與之相同的功能。②保障功能。即通過(guò)行政合同保護(hù)當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人權(quán)益。行政合同為當(dāng)事人參與作出行政行為提供了機(jī)會(huì)，當(dāng)行政相對(duì)人參與作出最終決定的過(guò)程受到保障時(shí)，其結(jié)果自然比未經(jīng)行政相對(duì)人參與的行政行為更能保護(hù)其權(quán)益。③控權(quán)功能。即通過(guò)行政合同控制政府權(quán)力的設(shè)定、運(yùn)行及擴(kuò)張。控權(quán)功能主要體現(xiàn)在行政合同要求政府平等對(duì)待相對(duì)人、尊重相對(duì)人意志、重視相對(duì)人的權(quán)利，要求政府有信用和責(zé)任感。④調(diào)和功能。即通過(guò)行政合同調(diào)和當(dāng)事人之間的沖突。行政合同的內(nèi)容較具彈性，更容易取得各方當(dāng)事人需求的最大公約數(shù)，進(jìn)而能調(diào)和利益沖突，降低達(dá)成行政目的的成本。⑤組織功能。即通過(guò)行政合同形成行政機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。被稱為當(dāng)代政府主要構(gòu)筑物的合同，是聯(lián)系傳統(tǒng)政府框架中互不協(xié)調(diào)部分的主要介質(zhì)和填補(bǔ)國(guó)家機(jī)構(gòu)漏洞的重要成分。⑥替補(bǔ)功能。即通過(guò)行政合同替代或補(bǔ)充行政決定。由于行政合同也是達(dá)成行政目的的手段之一，行政主體在履行公務(wù)時(shí)多了一個(gè)可供選擇的利器。⑦規(guī)范功能。即通過(guò)約定了當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的行政合同的法律效力規(guī)制和約束當(dāng)事人的行為。行政合同是當(dāng)事人之間的“法律”，意味著行政合同具有相當(dāng)于法律的效力，用以羈束和規(guī)范當(dāng)事人的行為。

前述功能決定了行政合同是宣示現(xiàn)代行政理念不可或缺的重要載體，是推行現(xiàn)代行政政策不可或缺的基礎(chǔ)平臺(tái)，是管理現(xiàn)代行政事務(wù)不可或缺的基本方式，一言蔽之，是現(xiàn)代行政不可或缺的法律手段。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，在現(xiàn)代社會(huì)中，行政合同在國(guó)家行政管理中發(fā)揮著不可或缺的作用。行政合同制度的建立不單因?yàn)檫@種管理方式具有靈活性等特點(diǎn)，而且能為解決行政合同糾紛開(kāi)辟一條道路。