縣域義務教育均衡發展督導評估的現狀與反思

黎昌偉+方征

摘要：2012年教育部頒布《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》，在全國啟動了縣域義務教育均衡發展督導評估工作。A省作為推行縣域義務教育均衡發展政策的先行省份，在2013年全面開啟了縣域義務教育均衡發展省級督導評估工作。經過兩輪評估A省已有59個縣（區）通過了該項評估，取得了較好的成效。而在評估過程中也存在著評估指標體系不完善、滿意度問卷設計過于專業化、調查過程中缺乏有力監督等問題。為此應進一步完善評估指標體系，完善滿意度問卷，進一步加強評估監督。

關鍵詞：義務教育均衡發展；指標體系；公眾滿意度

中圖分類號：G526文獻標志碼：A文章編號：10017836（2015）06006203

隨著基礎教育改革的不斷深化，“義務教育均衡發展”作為我國義務教育發展的戰略性任務已基本達成共識。2012年教育部印發了《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》，在全國開啟了縣域義務教育均衡發展的督導評估工作。目前為止，已有部分省份實現了大范圍的縣域義務教育均衡發展，如上海市、江蘇省、廣東省等。而義務教育均衡發展督導評估制度作為衡量地區義務教育均衡發展情況的標尺，它直接關系到當地義務教育均衡發展成果的認定，也反映了當地未來義務教育均衡發展的動向。為此，本文以在A省開展的縣域義務教育均衡發展評估活動為例，討論當前縣域義務教育均衡發展評估活動的現狀與問題。

一、縣域義務教育均衡發展評估的現狀——以某省為例為響應中央推行的義務教育均衡發展戰略，2009年A省人民政府下發了《關于推進A省義務教育均衡發展的實施意見》，意見中提出：“堅持分級負責、以縣為主和分類指導、分步推進原則，積極推進義務教育尤其是縣域義務教育均衡發展，力爭經過3-4年時間全面實現全省義務教育階段適齡兒童少年入學機會均等，縣域義務教育學校之間辦學條件、辦學水平相對均衡，地區間義務教育發展差距不斷縮小，全省義務教育整體水平和均衡發展水平明顯提高。”經過近三年的不懈努力，A省的義務教育水平有了較大的發展。經過2013年、2014年兩輪評估，A省已有59個縣區通過了縣域內義務教育基本均衡縣的督導評估，占全省48.76%。根據A省教育廳頒發的《縣域義務教育均衡發展督導評估實施辦法》中的規定，A省縣域義務教育均衡發展督導評估主要包括對縣域內義務教育校際間均衡狀況評估和對縣級人民政府推進義務教育均衡發展工作評估兩個方面，并且將公眾對義務教育均衡發展的滿意度作為評估認定的重要參考。

其中對于校際間均衡狀況的評估主要依據校際間辦學條件差異系數。校際間辦學條件差異系數指標主要包括生均教學及輔助用房面積、生均體育運動場館面積等八項指標的差異系數，將八項指標計算所得平均差異系數作為衡量各縣區內的義務教育校際均衡水平的綜合差異系數。在評估過程中，綜合差異系數越大說明該縣（區）均衡水平越低，綜合差異系數越小則水平該縣（區）均衡水平越高。在A省通過評估的59個縣區的校際辦學水平差異系數都分別低于國家規定的小學綜合差異系數0.65，初中綜合差異系數0.55的水平。其中小學階段校際間綜合差異系數最低為a區0.207 3，最高為b區0.613 0；初中階段校際間綜合差異系數最低為c區0.159 0，最高為d區0.517 6，如圖1所示。

在評估過程中，縣級人民政府推進義務教育均衡發展工作評估指標體系主要供各縣區對本地區的義務教育均衡發展工作進行自評。該指標體系從入學機會、保障機制、教師隊伍、質量與管理四個方面對縣級人民政府針對義務教育均衡發展所做的工作進行評估。在具體的二級指標當中廣泛涉及到了當今的教育熱點問題，比如殘疾兒童、留守兒童、隨遷子女的受教育權力保障問題，優質高中的招生問題，教師績效工資問題，教師專業發展問題，義務教育經費保障問題，等等。該評估體系總分值為100分，85分為達標分，在A省已通過評估的59個縣區當中其自評分數均在90分以上。

“辦人民滿意的教育”理念在縣域義務教育均衡發展督導評估活動中也得到了貫徹。在教育部頒布的《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》中第二條規定：“公眾對本縣義務教育均衡發展的滿意度作為評估認定的重要參考。”[1]在A省的評估中，公眾滿意度調查結果直接影響到當地縣（市、區）能否通過此次評估，如果當地義務教育群眾滿意度調查結果低于85%，則該縣無法通過此次評估。可見在已通過評估的縣區中，當地政府所提供的義務教育服務已獲得了當地公眾較高的認可。

二、縣域義務教育均衡發展評估中存在的問題

1.評估指標體系過于注重辦學條件“量”的均衡，忽視了“質”的均衡

義務教育均衡發展政策的實施目的是通過縣域內各鄉鎮之間、城鄉之間、校際之間及初中與小學之間，在師資配置、生源分配和教學保障條件等方面的平衡，從而促進地區義務教育均衡發展[2]。可見該政策的最終目的是促進地區義務教育的“發展”，“均衡”則只是一種發展模式。在A省縣域義務教育均衡發展狀況評估中規定，只有當該縣區義務教育學校100%通過了A省義務教育規范化學校標準后才能進行，確保辦學條件在“量”上的發展。在符合“量”上的規定后，通過校際辦學條件差異系數對校際間的資源配置差異進行“量”上的均衡。但是在A省實際的評估過程中，我們發現，雖然說評估對象在辦學條件的“量”以及“量”的均衡上均達到了A省所規定的水平，但是卻忽視了對辦學條件的“質”的衡量。以A省某區的小學階段教學輔助用房指標為例，該區小學階段綜合差異系數為0.260 8，其小學生均教學及輔助用房面積為4.09m2/人，該單項指標差異系數為0.260，均符合A省規定水平。但是該區在教學及其輔助用房的房屋質量上卻存在較大的差異。

從圖2可知，該區小學教學及其輔助用房建造結構比例以框架結構為主占全區小學教學及輔助用房面積的68%，其次是磚混結構占到30%，最后為磚木結構占到2%。在該區83所小學及其教學點中，有20所小學或者教學點的房屋構造全為磚混結構，1所小學為磚木結構。而從房屋造價及其安全性而言，框架結構房屋的造價以及其安全性比磚混結構以及磚木結構要高，其中框架結構房屋造價平均每平米要比磚混結構高300元左右[3]，而磚木結構房屋在安全性以及工程造價上比兩者還要低。由此可見，雖然現有的評價指標能夠很好地反映該區小學階段生均教學及輔助用房面積的“量”的均衡水平，但是卻無法準確地反映出該指標校際間“質”的差距。而類似問題在體育場館面積、圖書、計算機等方面也存在，比如有些學校運動跑道為標準的塑膠跑道，有的是水泥跑道，有的甚至是“砂石”跑道等。

2.評估中注重地區“教育投入”的評估，缺少“教育產出”的評估

教育事業發展通常有兩個基本的觀察和評價維度：其一是教育活動的數量與規模發展，其二是教育活動的質量和效益。前者反映了教育活動發展的普及方面，后者反映了教育活動發展的提高方面[4]。在A省縣域義務教育均衡發展評估中校際間辦學條件差異系數指標體系主要是從生均教學及輔助用房面積、生均體育運動場館面積等八項指標對各縣區內的義務教育校際均衡水平進行衡量，是基于教育投入數量和規模方面的定量評估，能夠較為準確地反映出被評估地區的具體情況。在縣級人民政府推進義務教育均衡發展工作評估指標體系也存在質量與管理這一維度評估當地的義務教育質量。其中包含有開足開齊國家課程、小學初中入學率與鞏固率等指標。不可否認，這些指標雖然說在一定程度上能夠反映出當地義務教育的產出水平。但是學生作為教育活動的核心要素、教育的直接體驗者，其個體的綜合發展水平則是教育成果的直接體現。而在現有的評估過程中，卻鮮有涉及到學生學業發展水平、學生心理發展水平等直接反映義務教育成果的指標或活動。

3.義務教育公眾滿意度調查信效度有待提高

《義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》中第二條規定：“公眾對本縣義務教育均衡發展的滿意度作為評估認定的重要參考。”在A省的具體評活動中在此基礎上規定當地公眾義務教育滿意度不能低于0.85，這充分體現了“辦人民滿意的教育”辦學理念。而在目前已通過評估的縣區的公眾滿意度調查過程中，由于受到調查范圍廣、樣本量大的制約，負責實地調查的工作小組在短時間內無法全程參與到問卷的發放、收集工作當中，便只能委托地方督導辦協助發放和收集問卷。在這個過程中，工作小組除了訪談調查了5位家長和5位教師外，并未直接接觸其他的問卷調查對象。并且在整個問卷調查過程中，省級督導部門以及工作小組也沒有對地方督導辦收發問卷工作進行監督。這為地方督導辦提供了一個可操作空間，并且在回收的問卷當中也存在大量的、連續的雷同問卷。除此之外，在公眾滿意度問卷當中，多次未加解釋地出現專業術語，比如第6題出現的“就近入學”，第8題出現的“師資隊伍差距”，第10題出現的“學校辦學行為規范”，等等。而這種情況對調查對象尤其是農村地區的學生家長理解問卷本身造成了一定困難。這一系列的因素也共同造成所獲得的公眾義務教育滿意度結果可信度變低。

三、對縣域義務教育基本均衡縣督導評估的建議

1.完善均衡評估指標體系，兼顧對“量”與“質”“教育投入”與“教育產出”的評估

義務教育均衡發展的政策目標旨在縮小城鄉、校際間的義務教育差距，促進地區義務教育的均衡發展。而對于均衡對象的理解則是非常豐富的，也就是說義務教育要在哪些方面實現均衡目前理論界還沒有達成一致。但是根據政策實施狀況可知，政府部門先將義務教育均衡首先定位在實現校際間辦學條件水平均衡。而我們從上述的分析可以發現，辦學條件的均衡應該是包含兩層含義的：一是辦學條件數量上的均衡，比如說生均教學面積、生均圖書冊數，等等；二是辦學條件質量上的均衡，比如說同樣規格的教學儀器設備、教學場地，等等。所以在評估過程中，還應適當增設能夠反映學校辦學條件質量水平的指標，比如說房屋的質量規格、教學儀器設備配置規格，等等，從而在已有的“量”的均衡水平上確保“質”的均衡，從而實現真正意義上校際間辦學水平的均衡。

教育是一項培養人的活動，其目的在于促進人的發展。而義務教育均衡發展政策的最終落腳點在于為學生的健康全面發展提供一個公正公平的教育教學環境。因此在現有的評估指標體系基礎之上，根據教育部于2013年頒布的《教育部關于推進中小學教育質量綜合評價改革的意見》中制定的中小學學生教育質量評估體系增設能夠反映當地學生發展水平的指標，衡量當地義務教育教學的產出水平，從而進一步評估當地義務教育均衡發展政策的產出效益。

2.完善滿意度調查問卷，加強對問卷調查過程的監督

在A省義務教育群眾滿意度調查中，對于問卷的編制并沒有將《縣域義務教育均衡發展評估暫行辦法》中規定的調查內容如適齡兒童少年就近入學、縣域內校際間師資隊伍差距等帶有專業名詞的問題進行改編，使之能夠讓不同文化水平的被調查者能夠準確理解問卷題目的含義。因此，應切實根據受調查者的文化水平，將問卷當中的專業名詞轉變成易于被群眾所理解和熟悉的詞語，從而提高調查工具本身的效度。并且也應針對問卷調查的實施的實際情況，在地方督導室收發問卷過程中，采用一定的監督方式對問卷調查工作進行必要的監督，比如收集調查樣本的聯系方式，隨機選定回訪對象對其進行電話回訪，詢問是否接受到了滿意度問卷調查、在填寫過程中是否有人影響其作出判斷，等等。從而確保地方教育督導辦在問卷過程中守紀守規，提升數據的可信度。

3.加強社會宣傳，發動群眾監督

教育問題已是全民關注的問題，也是關乎到廣大群眾的切身利益的問題。在縣域義務教育均衡縣評估過程中，應加強社會宣傳，不僅僅讓群眾充分認識到送子女接受義務教育是其個人的責任，也要讓其知道保證區域內義務教育均衡發展是當地政府應盡的義務。同時也要適當宣傳相關的義務教育均衡政策，讓群眾知曉何謂“義務教育均衡發展”“怎樣才能實現義務教育均衡發展”等問題。從而讓群眾參與到區域義務教育均衡發展的過程當中，發揮其監督作用，從而建立一套從下而上的全方位的監督機制，督促政府落實好相應的政策，保證義務教育均衡發展。

雖然縣域義務教育均衡發展督導評估活動在指標體系、評估過程等方面存在一些問題。不容否定的是，該評估政策對于督促地方政府實現教育經費投入的“三個增長”、薄弱學校辦學條件的改善、隨遷子女教育權力的保障等方面具有非常重要的意義。實現義務教育均衡發展是一個長期而又反復的過程，所以只有不斷完善義務教育均衡發展督導評估工作，才能準確有效地衡量出縣域義務教育均衡發展政策的成效。

參考文獻：

[1]教育部.教育部關于印發《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》的通知（教督〔2012〕3號）[EB/OL].[20150310].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1789/201205/xxgk_136600.html.

[2]董世華，范先佐.我國縣域義務教育均衡發展監測指標體系的構建[J].教育發展研究，2011，（9）.

[3]馬東岐.磚混結構和框架結構的優缺點分析[J].中國建材科技，2014，（S1）.

[4]顧明遠.教育大辭典[K].上海：上海出版社，1997.