民辦高校內(nèi)部控制權(quán)模式形成與變更的影響因素

劉曼琴

(廣東金融學(xué)院 經(jīng)濟貿(mào)易系,廣東 廣州 510521)

民辦高校內(nèi)部控制權(quán)模式形成與變更的影響因素

劉曼琴

(廣東金融學(xué)院 經(jīng)濟貿(mào)易系,廣東 廣州 510521)

通過對4所民辦高校的案例分析,探討民辦高校內(nèi)部控制權(quán)在形成與變更過程中的影響因素及內(nèi)在規(guī)律。民辦高校創(chuàng)建與發(fā)展的過程,也是各要素所有者建立契約與分配權(quán)力的過程。學(xué)校內(nèi)部控制權(quán)在形成過程中受舉辦者類型、出資目的和政府力量強弱等因素影響,核心要素組建模式對學(xué)校內(nèi)部控制模式起決定性作用。從組織治理的角度看,內(nèi)部控制模式被認為是基于外部環(huán)境、內(nèi)部戰(zhàn)略目標(biāo)而在各利益相關(guān)者之間形成的權(quán)力均衡結(jié)果。當(dāng)外部環(huán)境、內(nèi)部戰(zhàn)略發(fā)生變化時,內(nèi)部權(quán)力配置也會發(fā)生變化,當(dāng)量變積累為質(zhì)變時,則體現(xiàn)為民辦高校內(nèi)部控制權(quán)模式的變更。總體而言,控制權(quán)模式呈現(xiàn)出顯著的階段性,從發(fā)展的視角來看,民辦高校的控制權(quán)分享力量呈現(xiàn)出多元化趨勢。

民辦高等教育;民辦高校;控制權(quán)模式;利益相關(guān)者;治理機制

在我國民辦高校迅猛發(fā)展的同時,針對民辦高校治理的研究也大量涌現(xiàn)。已有對民辦高校治理的研究,總體傾向于以公司治理為參照體系。與公司治理相似,民辦高校治理機制也包括內(nèi)部治理機制與外部治理機制。但相比之下,民辦高校的外部治理機制顯然弱得多:職業(yè)校長市場遠不及職業(yè)經(jīng)理人市場成熟;雖然民辦高校也有因經(jīng)營不善而發(fā)生兼并或破產(chǎn)的案例,但其控制權(quán)市場尚未形成;等等。*劉頌:《民辦高校治理結(jié)構(gòu)的成因分析:內(nèi)外約束下的結(jié)果》,《黑龍江高教研究》2009年第3期,第102頁。因此,民辦高校的治理更倚重于內(nèi)部治理機制。

內(nèi)部控制權(quán)模式是民辦高校內(nèi)部治理的本質(zhì)反映,決定著學(xué)校戰(zhàn)略決策時的目標(biāo)利益取向。內(nèi)部控制的身份決定高校決策的利益目標(biāo),民辦高?？刂茩?quán)模式在相當(dāng)程度上反映為民辦高校是否為小團體控制,*周紅衛(wèi):《民辦高校控制權(quán)私利來源途徑和方式的案例研究》,《中國高教研究》2012年第4期,第21頁。并影響其公益性與否。理論界與政策層認為“民辦高?！泵媾R資本逐利性與教育公益性的沖突,*李望國:《資本的逐利性與教育的公益性——民辦高校的“非營利性”探討》,《中國高教研究》2010年第10期,第47頁。對此,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，遵循“學(xué)校自愿選擇,政府分類管理”的原則,“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。*徐緒卿:《關(guān)于民辦高校分類管理的思考》,《教育發(fā)展研究》2011年第12期,第2頁。民辦高校的內(nèi)部控制權(quán)模式在一定程度上是學(xué)校決策時目標(biāo)利益的組織基礎(chǔ),也將影響著學(xué)校未來“營利性”與否的路徑選擇。

民辦高校不像上市公司那樣定期披露信息,針對民辦高校治理的研究因為資料與數(shù)據(jù)的不易獲取,研究者往往難以作數(shù)理性的實證研究。本文遴選了4所典型民辦高校作為案例,以期探討民辦高校在創(chuàng)建過程中形成內(nèi)部控制權(quán)模式的影響因素、后續(xù)發(fā)展過程中導(dǎo)致控制權(quán)模式變更的因素以及其所呈現(xiàn)出來的規(guī)律性。

一、研究的對象與方法

(一)研究對象的選取

在公司治理研究中,資本結(jié)構(gòu)對公司的控制權(quán)起到?jīng)Q定性的作用。*肖作平:《所有權(quán)和控制權(quán)的分離度、政府干預(yù)與資本結(jié)構(gòu)選擇——來自中國上市公司的實證證據(jù)》,《南開管理評論》2010年第5期,第144頁。民辦高校的內(nèi)部治理模式同樣受到出資方的影響,但因其提供的教育服務(wù)具有外部性,政府有規(guī)制的權(quán)力,因此,其治理模式也受到政府制度影響,還被要求符合教育規(guī)律。*鄔大光:《我國民辦教育的特殊性與基本特征》,《教育研究》2007年第1期,第3-8頁。一般認為,組織內(nèi)部良好而均衡的治理機制有利于組織績效的改善。因此,組織績效成為組織治理有效性的標(biāo)準。*Hillman A J, Cannella A A, Paetzold R L,The Resource Dependence Role of Corporate Directors: Strategic Adaptation of Board Composition in Response to Environmental Chance,Journal of Management Studies, 2000, Vol.37,No.2,pp.235-255.在探討民辦高校治理績效時,作為非營利性組織的民辦高校,其績效體現(xiàn)與企業(yè)不同。企業(yè)的績效可以通過利潤率、市值、營業(yè)額、市場占有率和品牌影響力等指標(biāo)來測度,但民辦高校的治理機制與其所影響的績效之間存在更長的時滯,度量也更為復(fù)雜:招生規(guī)模、辦學(xué)條件、社會美譽度和校友資源等。*胡文燕:《我國民辦高?？冃гu價研究》,南京航空航天大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文,第32頁。

盡管存在時滯,民辦高校治理無疑會影響到高校的辦學(xué)水平、辦學(xué)實力與美譽度。根據(jù)2013年中國校友會網(wǎng)對我國具有獨立建制的民辦高校的評價,*中國校友會網(wǎng):《2013中國民辦大學(xué)排行榜》,2013-01-09,http://learning.sohu.com/20130109/n362908660.shtml。并結(jié)合資料的可獲取性,筆者重點關(guān)注了排行前100名民辦高校中的58所。需要說明的是，雖然這些民辦高?！芭琶壳啊?但并不意味著他們的內(nèi)部治理機制優(yōu)于其他民辦高校。現(xiàn)階段我國民辦高校依然面臨著激烈的生源競爭、就業(yè)競爭,制度環(huán)境尚不健全。在這種背景下,具有較大在校生規(guī)模與較長辦學(xué)時間的民辦高校,被現(xiàn)實地認為具有較強的生存能力和較好的辦學(xué)效果,或者可以理解為具有較好的“績效”,這是毋庸置疑的。因此,在選擇案例研究的對象時,考慮以下因素:一是辦學(xué)年限與辦學(xué)規(guī)模。研究對象是擁有獨立建制、辦學(xué)相對規(guī)范、在校生規(guī)模1萬人以上并具備良好發(fā)展前景的民辦高校。出于權(quán)威與便捷的考慮,筆者以中國校友會網(wǎng)對我國獨立建制的民辦高校的評估結(jié)果為基礎(chǔ)。二是建校資本來源與舉辦人背景。民辦高校的創(chuàng)建過程同企業(yè)一樣，也需要有物質(zhì)資本、核心人力資本和寬松的政策環(huán)境等。我國民辦高校創(chuàng)辦模式有出資辦學(xué)、捐資辦學(xué)和教授辦學(xué),采用“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”的方式滾動發(fā)展。各校在創(chuàng)建過程中主導(dǎo)力量不同,形成的內(nèi)部治理模式也各不相同。三是現(xiàn)有的內(nèi)部控制權(quán)模式。從內(nèi)部治理中的主導(dǎo)力量由誰掌控來看,我國民辦高校主要有人力資本主導(dǎo)型、資本主導(dǎo)型與利益相關(guān)者綜合控制型。*李望國、劉曼琴:《民辦高校治理模式與形成機理:基于發(fā)展的視角》,《高教探索》2014年第5期,第151頁。

此處的“人力資本”,可能為擁有豐富辦學(xué)經(jīng)驗和教學(xué)管理經(jīng)驗的職業(yè)校長或者深諳教育規(guī)律的教育家,可能為學(xué)科的權(quán)威專家或者擁有學(xué)校發(fā)展重要資源的退休官員。人力資本主導(dǎo)體現(xiàn)為學(xué)校的控制權(quán)由上述“人力資本”擁有并掌握。資本主導(dǎo)控制型則類似于公司,民辦高校的控制權(quán)分配近乎按持股比率。人力資本主導(dǎo)型與資本主導(dǎo)型都偏向于一方權(quán)力過大,綜合控制型的內(nèi)部權(quán)力控制更均衡。鑒于民辦高校治理資料的可獲得性,對所涉民辦高校的相關(guān)分類與理論分析,雖力求客觀但也難免偏差。

(二)研究方法

同樣是組織的治理研究,上市公司有信息披露制度,其財務(wù)情況、董事會成員和高管層等信息都需要定期公開,數(shù)據(jù)可獲得性較高。由于難以獲取足夠的民辦高校數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析,因此在對前面58所民辦高校的資料、信息進行搜集與整理后,選取其中4所進行剖析,以期通過案例研究的方式探尋民辦高?？刂茩?quán)在形成與變遷過程中的影響因素與機理。

獲取資料的渠道包括:一是學(xué)校自身宣傳資料,包括學(xué)校網(wǎng)絡(luò)主頁信息、已經(jīng)公開的內(nèi)部文件。二是外在相關(guān)信息,包括政府部門或機構(gòu)公布的數(shù)據(jù)、有關(guān)該校的相關(guān)新聞報道以及相關(guān)理論研究中的信息。三是通過電話對學(xué)校內(nèi)部人士進行訪談獲得的信息。在使用來自學(xué)校內(nèi)部人士調(diào)研信息時,考慮到會受利益、身份所限,甚至帶有個人的主觀判斷,在采納和處理這些消息時已作必要的甄別,以盡可能地做到客觀。

二、內(nèi)部控制權(quán)模式的形成:案例及分析

與企業(yè)一樣,民辦高校的創(chuàng)建也需要相關(guān)的“生產(chǎn)要素”,包括建校資金、治校專家、校舍(或土地)以及寬松的政策環(huán)境。民辦高校的審批、土地的申請、招生的規(guī)模以及財政撥款(部分學(xué)校有撥款)等,都需要政府的支持。在民辦高校興辦初期,相關(guān)制度并不完善,政府主管部門操作空間較大,因此民辦高校與政府保持良好的關(guān)系,并獲得了寬松的辦學(xué)環(huán)境。民辦高校可能由上述要素中核心要素的擁有者創(chuàng)立,也可能由幾個要素持有者共同創(chuàng)立，建校之初的組建力量和要素的結(jié)合模式天然地影響著內(nèi)部控制權(quán)模式的形成。

在分析民辦高校建立后內(nèi)部控制權(quán)的形成時,可以從舉辦過程、校長遴選與任職、其他內(nèi)部治理特征三個方面來分析。這是因為:一是民辦高校的創(chuàng)辦特征是控制權(quán)形成過程的關(guān)鍵影響因素。二是校長的遴選與任命是民辦高校內(nèi)部治理的主要表征。在內(nèi)部治理全局的細節(jié)難以全面獲取時,可以從校長的任期時長、此前的行政與學(xué)術(shù)背景、離任后與該校的互動等判斷出校長在學(xué)校內(nèi)部治理中處于強勢還是弱勢。三是其他內(nèi)部治理特征,比如政府影響的強弱,行政、學(xué)術(shù)與資本三方力量的格局與作用模式等。

(一)教授舉辦、吸引捐資的A校

1.創(chuàng)辦特征。A校成立于1992年，由北京市、上海市一些著名高校的退休教授舉辦,在政府強有力的支持下獲得社會捐贈并得以創(chuàng)建,在“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”模式中不斷發(fā)展壯大。在創(chuàng)建初期，作為專業(yè)力量與教育力量的專家學(xué)者、提供政策環(huán)境與支持的政府、擁有財力與重教助教的慈善家，三方力量使得該校得以發(fā)展，他們分別為學(xué)校的發(fā)展提供了人力資本與辦學(xué)經(jīng)驗、寬松的制度環(huán)境與政策傾斜以及教育發(fā)展所需的前期投入。對于當(dāng)時民辦高校的發(fā)展環(huán)境來說,這三者是缺一不可的。

2.校長的遴選與任職。一是從校長任職時間來看,該校主要管理層相對穩(wěn)定,不存在短期內(nèi)隨意更替的現(xiàn)象，但任期不固定,帶有一定的“因人而異”的隨意性。二是歷任校長在退休前有在公辦高校擔(dān)任校長或副校長等工作經(jīng)歷,有利于為民辦高校凝聚資源，并在管理上駕輕就熟。

3.其他內(nèi)部治理特征。該校歷任校長學(xué)術(shù)背景深厚,在全國范圍內(nèi)有顯著的影響力，且任職時年齡相對較大。具備這類資歷與背景的校長,對發(fā)展中的民辦高校來說是一個重要資源——在專業(yè)上具有影響力與號召力,在專業(yè)設(shè)置、辦學(xué)指導(dǎo)甚至教師招聘上都具有優(yōu)勢。

(二)教授舉辦、政府強力支持的B校

1.創(chuàng)辦特征。該校的創(chuàng)建過程有兩股顯著力量:一是原著名公辦高校教師為該校的組織、管理提供人力資本,堪稱國內(nèi)首屈一指的優(yōu)質(zhì)教育資源。這在公辦高校入學(xué)門檻極高、高等教育市場供求缺口極大的上世紀90年代極富吸引力。二是政府提供強有力的政策支持。這些支持體現(xiàn)在:第一,早在上世紀90年代開始就向該校“提供干部配備”,而向民辦高校委派黨委書記的做法直到2009年前后才在我國民辦高校中普遍實施。第二,為該校教師設(shè)立“人事編制”。是否具有“事業(yè)單位編制”,與民辦高校教師收入、預(yù)期養(yǎng)老金、身份的自我認同以及社會地位等緊密相關(guān)。該校擁有一般民辦高校所沒有的“政策優(yōu)惠”,它的實施有助于吸引、儲備優(yōu)質(zhì)的教師資源。第三,該校在創(chuàng)辦初期曾面臨資金鏈瀕臨斷裂的情況,地方政府提供了類似政府擔(dān)保,使得該校向銀行順利借貸得以擺脫困境,進而存續(xù)與發(fā)展。

2.校長的遴選與任期。一是強人治理。該校建校時間已達30多年,共有兩任校長。首任校長從建校起至退休掌管學(xué)校20多年,無論在我國公辦高校還是民辦高校中都不多見,反而與我國首代創(chuàng)業(yè)的家族企業(yè)創(chuàng)始人類似。從該校的校園文化、對外宣傳的形象定位等相關(guān)資料中,也可見該校的威權(quán)治理與強人控制風(fēng)格。二是內(nèi)部成長。第二任校長兼任黨委書記、校董事,迄今為止已任職8年,表現(xiàn)出典型的權(quán)力集中型控制模式。

3.其他內(nèi)部治理特征。一是行政力量較強。正因為得到政府強有力的支持,所以在該校的治理模式中,政府不僅僅是外部環(huán)境的提供者,也是內(nèi)部治理的參與者。黨委是內(nèi)部治理者中重要的一極,體現(xiàn)出公辦高校常見的“行政”與“學(xué)術(shù)”的典型二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。二是整個學(xué)校的管理團隊體現(xiàn)為內(nèi)部成長的特征。內(nèi)生型的選拔與遴選機制,既會對校內(nèi)青年教師構(gòu)成強有力的激勵,也會因選人機制的相對封閉而對外部優(yōu)秀人力資源的引進形成壁壘。

(三)案例分析

上述2所同樣由公辦高校退休教授舉辦的民辦高校,在創(chuàng)建后形成的內(nèi)部治理模式不盡相同。從A、B兩校現(xiàn)有的內(nèi)部控制權(quán)模式來看:A校體現(xiàn)為教授代表的學(xué)術(shù)力量、捐資方和政府三方力量較均衡,是一種綜合控制模式;B校則體現(xiàn)為典型的強人威權(quán)控制模式,其集權(quán)、控制權(quán)程度甚至高于公辦高校校長、黨委書記對學(xué)校的影響,可歸為典型的人力資本控制模式(見表1)。

表1 A、B兩校的基本情況及治理特征比較

三、內(nèi)部控制權(quán)模式的變更:案例及分析

我國民辦高校已有三四十年的發(fā)展歷史,部分學(xué)校在發(fā)展過程中經(jīng)歷了內(nèi)部控制權(quán)模式的顯著變化。民辦高校在創(chuàng)辦及發(fā)展過程中,會逐步形成相對穩(wěn)定的控制權(quán)模式。下文的案例分析中,筆者選取2所內(nèi)部控制權(quán)模式發(fā)生明顯變更的民辦高校。

控制權(quán)模式的變更體現(xiàn)在以下兩個方面:第一方面是校董之間的權(quán)力分配。學(xué)校內(nèi)部控制權(quán)體現(xiàn)為董事會與校長之間的權(quán)力分配以及校長的權(quán)力邊界大小。這種內(nèi)部治理通常很難在外部觀測到,即使身處內(nèi)部,其隱蔽性也只可“意會”不可“言傳”。因此,通過以下指標(biāo)間接測度:一是校長任職前的社會影響與專業(yè)背景。被聘任的民辦高校校長不少是公辦高校的退休校領(lǐng)導(dǎo)或權(quán)威專家,又或教育部門退休的政府官員等。一般而言,退休前職位越高或個人專業(yè)影響力越大,帶給學(xué)校的資源也越多,校長與董事會的議價能力就越強,董事會也傾向于向校長讓渡更大的權(quán)力。二是校長的任期長短與穩(wěn)定性。當(dāng)學(xué)校內(nèi)部治理模式較為成熟時,內(nèi)部權(quán)力配置會較平衡,董事會對校長的遴選與聘用有規(guī)定的程序,校長不會被隨意撤換,任期相對穩(wěn)定。反之,若董事會內(nèi)部一方權(quán)力獨大,校長可能會被頻繁更換或成為“橡皮圖章”。因此,校長的任期可以反映內(nèi)部控制權(quán)模式中校長的權(quán)力情況。三是校長離職后與該校的關(guān)系。常見的有兩種情況:一種是卸任后被聘為名譽校長或者諸如理事、顧問的職位,換種方式繼續(xù)與董事會合作,參與學(xué)校的治理;另一種則是不歡而散,甚至需要訴諸法律解決與學(xué)校之間的糾紛。通常前者反映出民辦高校內(nèi)部控制權(quán)比較均衡,校長任職期間權(quán)力邊界較清晰。第二方面是學(xué)校內(nèi)部決策的參與者人數(shù)與結(jié)構(gòu)。參照公司治理理論,通常內(nèi)部決策的人數(shù)越多,參與決策的成員來源越豐富,該組織的內(nèi)部控制權(quán)模式就更傾向于均衡。

(一)內(nèi)外共治模式轉(zhuǎn)為內(nèi)部控制模式的C校

C校由有影響力的港澳地區(qū)校友捐資創(chuàng)建,早期校友和社會捐資使學(xué)校擁有了辦學(xué)的基本資金。當(dāng)時正處我國民辦高等教育恢復(fù)發(fā)展初期,政府相關(guān)制度尚不健全,既存在管理制度的“缺位”情況,也存在實際管理中的“越位”情況,但主要創(chuàng)建者政府退休官員的身份、所擁有的人脈資源及其在各級地方政府的影響等,使該校享受到有利的辦學(xué)政策。在民辦高等教育發(fā)展態(tài)勢良好的背景下,該校地處經(jīng)濟發(fā)達的東南沿海,憑借“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”和校友捐資迅速發(fā)展壯大,辦學(xué)設(shè)施、人才培養(yǎng)、綜合聲譽以及總體評價等指標(biāo)都位于我國民辦高校前列。

該校內(nèi)部控制模式發(fā)生顯著變動是在其升本前后,即建校10周年前后。當(dāng)時,該?？刂茩?quán)模式發(fā)生了一些變化:一是董事會內(nèi)部控制化。該校原為港澳地區(qū)及海外校友捐資創(chuàng)建,董事會成員一半以上為港澳地區(qū)董事。但隨著外部環(huán)境(不再過于依賴捐資辦學(xué))與內(nèi)部戰(zhàn)略(提高辦學(xué)層次)的變化,學(xué)校開始在董事會中引入教師代表,而港澳地區(qū)董事逐漸退出董事會議,并淡出內(nèi)部事務(wù)決策。*張宏博:《民辦高校治理結(jié)構(gòu)失衡的制度根源——基于廣東X學(xué)院的個案分析》,《教育發(fā)展研究》2012年第7期,第29頁。二是內(nèi)部決策機制使得權(quán)力更為集中。學(xué)校由原來的“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負責(zé)制”改為“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”,校長權(quán)力得以加強。三是校長的任期相對固定。創(chuàng)立之初的前10年共有6位校長任職,平均任期為1.6年,相較于民辦高校校長的平均任期,可以說是更迭頻繁。而在接下來的10多年間,共有3位校長任職,平均任期為4年。校長任期的相對穩(wěn)定,保障了學(xué)校管理風(fēng)格與辦學(xué)模式的連續(xù)性,也體現(xiàn)出內(nèi)部控制權(quán)的相對穩(wěn)定性。

(二)家族控制模式轉(zhuǎn)為專家治理模式的D校

D校由企業(yè)出資創(chuàng)建,企業(yè)總裁即為該校的董事長,并在建校之初的3年中一直由董事長或其家屬擔(dān)任校長。投資該校的企業(yè)在學(xué)校和戰(zhàn)略發(fā)展等重大事項上擁有決策權(quán)。

該校內(nèi)部控制權(quán)在建校第三年，發(fā)生了以下變化:一是內(nèi)部控制權(quán)讓渡。首任校長為舉辦者,3年后聘用職業(yè)校長進行內(nèi)部治理。該校外聘的兩任校長,均是國內(nèi)頗具美譽、治校成績顯著的校長。由于兩任校長是教育界的知名專家,在全國具有較高的知名度,因此足以形成對資本控制的有效制衡。二是產(chǎn)權(quán)多元化。該校在原有獨資辦校的基礎(chǔ)上引進其他投資方,吸納政府投資和社會資金,引進國際戰(zhàn)略投資,使產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)得以多元化。三是由原來的“家族企業(yè)”控制權(quán)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔写碇啤笨刂茩?quán)模式。除聘用職業(yè)校長外,學(xué)校還設(shè)有學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)委員會等組織,為各利益相關(guān)者參與內(nèi)部治理搭建了平臺,形成了董事會領(lǐng)導(dǎo)下的依靠專家型校長治校的科學(xué)有效的現(xiàn)代管理模式。*廖暉:《利益相關(guān)者視野中民辦高校治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)》,《湖南涉外經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報》2012年第3期,第8頁。

(三)內(nèi)部控制權(quán)模式變更的分析

通過對C、D兩校的建立情況、控制權(quán)模式變更的分析,可以將兩校內(nèi)部控制權(quán)模式列為表2。

表2 C、D兩校的基本情況及控制權(quán)模式變更

四、內(nèi)部控制權(quán)模式形成與變更的規(guī)律

通過對4所民辦高校的案例分析發(fā)現(xiàn),在民辦高校創(chuàng)建期形成內(nèi)部控制權(quán)模式,在發(fā)展過程中內(nèi)部控制權(quán)模式可能會發(fā)生變更,呈現(xiàn)出以下規(guī)律。

(一)舉辦者類型在控制權(quán)模式形成中起決定作用

在創(chuàng)建過程中,舉辦者類型、出資目的與政府力量是民辦高校內(nèi)部控制權(quán)形成的重要影響因素。一是舉辦者類型。我國民辦高校的舉辦者主要有三種類型:學(xué)校資產(chǎn)的捐贈者、學(xué)校資產(chǎn)的投資者、捐贈者和教育工作者(如教授、校長、教育家和退休官員等)。*董圣足、李尉:《民辦高校舉辦者變更問題研究》,《教育發(fā)展研究》2008年第20期,第16頁。舉辦者是民辦高校治理模式形成關(guān)鍵的力量,并成為后續(xù)內(nèi)部制度變遷時所依賴的“路徑”。從環(huán)境依賴理論來看,學(xué)校組建發(fā)展的過程也是各要素所有者建立契約與分配權(quán)力的過程,學(xué)校會盡可能地吸納生存發(fā)展所需的要素,從而提高生存能力。在眾多要素所有者中,擁有需求彈性最小的要素所有者更傾向于獲得大的權(quán)力。換言之,對學(xué)校發(fā)展而言,擁有核心要素的所有者最可能成為民辦高校實質(zhì)的控制者。如由教育界人士舉辦的高校,一般發(fā)展為人力資本控制模式;而由企業(yè)投資辦學(xué)的民辦高校,一般發(fā)展為資本控制模式。二是出資目的。筆者考察的民辦高校中有1/3屬于企業(yè)出資辦學(xué),屬于資本主導(dǎo)控制權(quán)模式。由于企業(yè)追求利潤的最大化與資本的逐利性,這些民辦高校易被質(zhì)疑為具有“營利”性質(zhì)的學(xué)校。他們大部分為委托代理模式,少數(shù)為家族控制模式。三是政府力量。政府逐漸成為影響治理模式的重要因素,以指導(dǎo)性政策或優(yōu)惠稅收政策引導(dǎo)民辦高校規(guī)范內(nèi)部治理、選擇公益辦學(xué)。政府正慢慢成為直接參與民辦高校內(nèi)部治理的一種權(quán)力力量,*李望國、劉曼琴:《政府職能與民辦高校發(fā)展研究》,《高教探索》2011年第1期,第113頁。比如向民辦高校委派黨委書記、派駐督導(dǎo)專員等。

(二)控制權(quán)模式呈現(xiàn)出顯著的階段性

我國絕大多數(shù)民辦高校經(jīng)歷了創(chuàng)辦初期、外延成長期和內(nèi)涵提升期三個階段。不同發(fā)展階段所面臨的競爭領(lǐng)域與制度環(huán)境不同,其內(nèi)部戰(zhàn)略也會不同。民辦高校的內(nèi)部控制權(quán)模式是適應(yīng)上述內(nèi)外因素變化而形成的一種最優(yōu)的內(nèi)部制度安排。因此,在不同的發(fā)展階段,民辦高校的內(nèi)部控制模式會呈現(xiàn)出顯著的階段性:一是創(chuàng)辦初期。該階段學(xué)校規(guī)模較小、資金積累少、知名度低,面臨激烈的競爭,內(nèi)部治理以節(jié)約成本、整合資源為原則,首要戰(zhàn)略目標(biāo)是生存。*Amy J Hillman, Michael C Withers, Brian J Collins,Resource Dependence Theory: A Review,Journal of Management,September 2009,Working paper.該階段影響民辦高校治理模式的主要因素是舉辦者背景和辦學(xué)資金來源。二是外延成長期。該階段我國高等教育需求急劇膨脹,民辦高校迅速擴張招生規(guī)模,并形成相對穩(wěn)定的在校生規(guī)模與教職工規(guī)模。民辦高校的戰(zhàn)略目標(biāo)是擴大辦學(xué)規(guī)模,獲取競爭優(yōu)勢。該階段新的影響因素會影響到民辦高校內(nèi)部治理,包括新的戰(zhàn)略目標(biāo)以及外部環(huán)境的規(guī)模與成熟度等。三是內(nèi)涵提升期。該階段民辦高校從追求辦學(xué)規(guī)模轉(zhuǎn)向追求辦學(xué)質(zhì)量。外部制度的進一步完善、新的參與力量的不斷涌現(xiàn)以及學(xué)校自身發(fā)展的要求等,使得民辦高校的治理模式進一步變遷?？傊?在不同發(fā)展階段,民辦高校內(nèi)部治理控制權(quán)由原來的硬實力的提供者(出資者)逐步向軟實力的提供者(學(xué)術(shù)與教師)讓渡。

(三)內(nèi)部戰(zhàn)略調(diào)整與外部環(huán)境變化導(dǎo)致控制權(quán)模式變更

從組織治理的視角來看,組織的內(nèi)部控制模式被認為是基于外部環(huán)境、內(nèi)部戰(zhàn)略目標(biāo)而在各利益相關(guān)者之間形成的權(quán)力均衡的結(jié)果。當(dāng)民辦高校自身的內(nèi)部戰(zhàn)略、外部環(huán)境或利益相關(guān)者在民辦高校中的貢獻比重發(fā)生變化時,內(nèi)部控制權(quán)在各利益相關(guān)者間的分配將發(fā)生變化。當(dāng)量變達到質(zhì)變時,它可體現(xiàn)為民辦高校內(nèi)部控制權(quán)模式的變更。尤其是某些民辦高校具有相似的創(chuàng)建起點,在發(fā)展過程中由于內(nèi)部發(fā)展戰(zhàn)略、外部制度環(huán)境等發(fā)生變化,導(dǎo)致原有的控制權(quán)模式發(fā)生顯著變化。民辦高校治理模式成為服務(wù)于發(fā)展戰(zhàn)略的一種制度安排,在上述的案例分析中也發(fā)現(xiàn)，發(fā)展戰(zhàn)略會對學(xué)校治理和董事會治理產(chǎn)生影響。比如,受“升本”“迎評”等因素影響而對治理模式進行自主規(guī)范。

(四)控制權(quán)主體呈現(xiàn)多元化與均衡化趨勢

隨著民辦高校發(fā)展的日益成熟,內(nèi)涵的提升是當(dāng)下及未來相當(dāng)長時間的戰(zhàn)略目標(biāo)。與這個目標(biāo)相適應(yīng),民辦高校的內(nèi)部控制權(quán)也呈現(xiàn)出如下較明晰的趨勢:一是控制權(quán)分享力量呈現(xiàn)多元化趨勢。在舉辦者、投資者以及治校的專家、教授之外,教師力量、學(xué)生力量以及社區(qū)力量將逐步融入民辦高校治理機制當(dāng)中,參與內(nèi)部控制的利益相關(guān)者日益增多。二是控制權(quán)分配更趨均衡。早期相對封閉與集約的控制權(quán)模式逐步外向化,某些民辦高校中一方獨占控制權(quán)的模式也逐漸發(fā)生變化,控制權(quán)在利益主體之間分配呈現(xiàn)均衡化趨勢。三是從理論分析與我國民辦高校治理實踐來看,創(chuàng)建早期主要適用于資源依賴理論,外延成長期主要適用于委托代理理論,而在內(nèi)涵發(fā)展及其后階段,利益相關(guān)者理論的適用面更廣。四是對一般的民辦高校而言,政府對其治理機制的影響從早期提供治理的制度環(huán)境或政策導(dǎo)向,逐步向成為民辦高校內(nèi)部治理力量的重要一極演變(派駐督導(dǎo)組或委任黨委書記)。

注：感謝廣東培正學(xué)院對本課題的支持。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)

Influencing Factors to the Formation and Change of Internal Control Model in Non-governmental Institutions of Higher Learning

LIU Manqin

(EconomicTradeDepartmentofGuangdongUniversityofFinance,Guangzhou,Guangdong, 510521,China)

In order to explore the influencing factors and inherent patterns to the formation and change of internal control model, four non-governmental institutions of higher learning are analyzed. The establishment and growth of non-governmental institutions of higher learning are also the process of contracts setting up and power distribution among the main stakeholders. During the establishment, the formation of internal control model is influenced by the type of organizer, investment purpose, government influence etc. Among the above factors, the element which has the largest contribution is crucial to the formation of internal control model. From the point of view of organizational governance, internal control model is the result of power equilibrium under various factors including external environment, internal strategic target and power balance among stakeholders. As the external environment and internal strategic changes, internal power balance will also change. When accumulation of quantitative change leads to qualitative change, the internal control model also changes. It shows significant periodic character and from the development view internal control model in non-governmental institutions of higher learning appears to have new diversified trend.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; control model; stakeholders; governance mechanism

2015-06-08

廣東省教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃研究項目(2010tjk129)

劉曼琴,女,湖南邵陽人,副教授,博士研究生,研究方向:組織治理與政府規(guī)制、民辦高校治理。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.06.002