老年社會(huì)福利制度：補(bǔ)缺模式與機(jī)制模式的比較

夏艷玲

[內(nèi)容摘要]隨著老齡化速度加快、高齡化程度加深，老年社會(huì)福利問(wèn)題愈加凸顯。美國(guó)、瑞典等國(guó)家普遍較早地進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，在積極應(yīng)對(duì)老齡化、提供完善的老年社會(huì)福利服務(wù)方面做出了許多有益的探索。在老年社會(huì)福利的發(fā)展和改革中，有很多一致性內(nèi)容和特點(diǎn)，足以體現(xiàn)國(guó)際老年社會(huì)福利服務(wù)體系的發(fā)展趨勢(shì)。本文運(yùn)用比較分析的方法，重點(diǎn)對(duì)兩個(gè)國(guó)家的人口老齡化情況、老年社會(huì)福利制度立法情況、養(yǎng)老服務(wù)模式和老年福利服務(wù)遞送機(jī)制進(jìn)行比較分析，總結(jié)其重要特征以對(duì)中國(guó)老年社會(huì)福利服務(wù)建設(shè)提供借鑒。提出我國(guó)需要培育發(fā)展型的老年社會(huì)福利政策理念，加快建設(shè)以居家養(yǎng)老為重點(diǎn)的養(yǎng)老服務(wù)體系，完善制度建設(shè)，形成全社會(huì)共同參與的老年社會(huì)福利服務(wù)遞送機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]老年社會(huì)福利；補(bǔ)缺模式；機(jī)制模式；美國(guó)；瑞典

[中圖分類號(hào)]F810 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000-8306（2015）01-0119-10

中國(guó)近年來(lái)老齡化現(xiàn)象異常嚴(yán)重。我國(guó)第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，截止到2010年11月1日，我國(guó)大陸人口60歲及以上人口為1.78億人，占我國(guó)總?cè)丝诘?3.26%，65歲及以上人口為1.19億人，占總?cè)丝诘?.87%，與2000年“五普”時(shí)相比，老年人口增加了4753萬(wàn)人，比重上升近3個(gè)百分點(diǎn)。2012年中國(guó)勞動(dòng)力資源總量首次出現(xiàn)了絕對(duì)下降的情況，日益加劇的老齡化對(duì)中國(guó)未來(lái)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年社會(huì)福利服務(wù)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。盡管我國(guó)目前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，然而老年社會(huì)福利服務(wù)嚴(yán)重滯后，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)背景下，城鄉(xiāng)社保差異較大，一些農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、中小民營(yíng)企業(yè)職工常常沒(méi)有參與到制度中來(lái)，或者保障水平較低，極易形成老年貧困人群。在老年社會(huì)福利服務(wù)資源配置上，城鄉(xiāng)配置嚴(yán)重非均等化，東中西部的地區(qū)差異也比較明顯，不同所有制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源配置失衡，管理體制不順，民間社會(huì)參與力度低，我國(guó)老年社會(huì)福利制度亟須改革發(fā)展。

在老齡化社會(huì)背景下，加快老年社會(huì)福利制度建設(shè)已經(jīng)形成共識(shí)，但是大多研究局限于某一種老年社會(huì)福利制度的介紹分析和研究，很少有對(duì)兩種不同的老年福利制度類型下典型國(guó)家的對(duì)比分析，因此，本文期待通過(guò)不同類型老年福利制度的比較分析，探討老年社會(huì)福利制度的發(fā)展規(guī)律。美國(guó)作為補(bǔ)缺型社會(huì)福利模式的代表者之一，瑞典作為機(jī)制型的社會(huì)福利模式之一，雖然兩國(guó)老年社會(huì)福利制度模式不同、政治社會(huì)文化背景不同，但是兩國(guó)都普遍較早地進(jìn)入人口老齡化社會(huì)。在老年社會(huì)福利的發(fā)展和改革中，有很多一致性內(nèi)容和特點(diǎn)，足以體現(xiàn)國(guó)際老年社會(huì)福利制度的發(fā)展趨勢(shì)。因此，本文擬以這兩個(gè)國(guó)家的老年社會(huì)福利制度作為典型進(jìn)行分析，可以讓我們?cè)谌绾螐纳鐣?huì)福利上體現(xiàn)以老年人為本，如何發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)功能等方面獲得靈感，建設(shè)和改革具有中國(guó)特色的老年社會(huì)福利服務(wù)體系。

一、補(bǔ)缺模式與機(jī)制模式概述

規(guī)范性分析的社會(huì)福利模式分類常用的有兩種。第一種是“補(bǔ)缺型”“機(jī)制型”。20世紀(jì)60年代，根據(jù)國(guó)家在社會(huì)福利供給中承擔(dān)的職能，著名的社會(huì)學(xué)家威林斯基和萊博克斯提出了“補(bǔ)缺型”和“機(jī)制型”兩種常用的社會(huì)福利類型。它確認(rèn)了政府在個(gè)人遇到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)候所起的作用。第二種是艾斯平-安德森根據(jù)勞動(dòng)力“去商品化”程度等指標(biāo)將西方福利國(guó)家分為三種類型：即自由主義型福利（盎格魯-撒克遜型），如美國(guó)。保守主義型福利（歐洲大陸型），如德國(guó)；社會(huì)民主主義型福利（斯堪的納維亞型），如瑞典。在老年社會(huì)福利制度上，以美國(guó)和瑞典等國(guó)家最為典型，美國(guó)將自由主義文化下的補(bǔ)缺型老年福利的特點(diǎn)詮釋較好，瑞典在社會(huì)民主主義的意識(shí)形態(tài)引導(dǎo)下形成了機(jī)制型老年福利。如表1所示。

“補(bǔ)缺型”是指國(guó)家的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)只有在其他“正常”的供給渠道如家庭和市場(chǎng)不能維持時(shí)，才應(yīng)為遇到困難的人提供幫助。補(bǔ)缺模式是在英國(guó)《濟(jì)貧法》的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)，針對(duì)工業(yè)化進(jìn)程中的一些由于年老、殘疾和喪失父母而被迫生活在貧困中的“無(wú)助者”才有資格接受?chē)?guó)家的救助。救助是建立在需求而非繳費(fèi)的基礎(chǔ)上。勞動(dòng)力的去商品化程度較低，接受救助也容易受到社會(huì)歧視。在這種模式中，國(guó)家在社會(huì)福利供給中的責(zé)任是市場(chǎng)的補(bǔ)充，負(fù)最低限度的責(zé)任是一種選擇性社會(huì)福利制度，以美國(guó)、加拿大等國(guó)為代表。

“機(jī)制型”把社會(huì)福利當(dāng)作工業(yè)社會(huì)正常的和第一線的功能，把社會(huì)福利支付制度化了。因?yàn)殡S著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，人們對(duì)于貧困原因的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，開(kāi)始意識(shí)到貧困并非個(gè)人原因所致，土地的流失，家庭、教會(huì)、行會(huì)等保障日益弱化，工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，貧困等社會(huì)問(wèn)題嚴(yán)峻。因此，社會(huì)福利應(yīng)該作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行必不可少的社會(huì)機(jī)制。一方面，機(jī)器大工業(yè)的快速積累為這種模式奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，也迎合了工人權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的需要和官僚制國(guó)家行政職能擴(kuò)張的需要。這種模式起源于德國(guó)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，并在瑞典等各國(guó)發(fā)展到極致。在社會(huì)福利的提供中，國(guó)家的責(zé)任是首要的，市場(chǎng)是補(bǔ)充的。不僅保障公民最低限度的生活水平，努力促進(jìn)所有人的福利水平，而且通過(guò)提供一系列的社會(huì)服務(wù)最大限度地促進(jìn)社會(huì)平等和政治參與。

二、美國(guó)、瑞典人口的老齡化與老年人生活情況

美國(guó)是世界上經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，2010年，人均GDP為42486美元，人口總量3.122億人，是世界第三人口大國(guó)。美國(guó)自1944年成為老年型國(guó)家后，2010年65歲以上老年人人口比重為13.1%，撫養(yǎng)比是49%，平均壽命男76.4歲、女81.2歲，退休年齡為66歲，62歲之后可以提前退休。總體而言，美國(guó)老齡化時(shí)間比較早，老齡化相對(duì)比較嚴(yán)重。但是，美國(guó)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展較早，政府提供各種保險(xiǎn)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也比較發(fā)達(dá)，受自由主義文化影響，老年人自身生活自由獨(dú)立，美國(guó)老年人已經(jīng)基本解決了經(jīng)濟(jì)保障問(wèn)題，社會(huì)各界更為關(guān)心的問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)更好的養(yǎng)老，如何更好實(shí)現(xiàn)老年事業(yè)健康發(fā)展。

瑞典是個(gè)深度老齡化的國(guó)家，2010年65歲以上老年人比重達(dá)到18.2%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，瑞典65歲以上的老人有7.8%仍在工作，是世界上首個(gè)80歲以上的高齡老人超過(guò)人口總數(shù)5%的國(guó)家。2010年男性平均壽命79.7歲，女性平均壽命83.7歲。退休年齡是65歲，61歲可以提前退休，人口撫養(yǎng)比是53.3%。但是，作為“斯堪的納維亞模式”的代表，瑞典以高福利著稱于世，國(guó)家和集體發(fā)給的養(yǎng)老金和各式的經(jīng)濟(jì)福利是老年人的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，普遍周全的養(yǎng)老服務(wù)滿足了老年人的生活照料需求。并且瑞典人普遍重視獨(dú)立，積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策也鼓勵(lì)老年人選擇“第二次創(chuàng)業(yè)”，發(fā)揮余熱，因此老年人就業(yè)率也較高。

總之，美國(guó)、瑞典老年人經(jīng)濟(jì)生活比較獨(dú)立，老年人經(jīng)濟(jì)收入比較高，不僅能夠維持自身的生活供給，并且生活水平較高，不會(huì)對(duì)社會(huì)與家庭造成較大的壓力。因此，美國(guó)、瑞典兩國(guó)養(yǎng)老觀念比較開(kāi)放，依靠家庭養(yǎng)老較少，獨(dú)立享受老年人的生活。在老年收入保障上，與美國(guó)相比，瑞典的老年人則依靠政府較多，這與其長(zhǎng)久以來(lái)實(shí)行國(guó)家福利的機(jī)制模式是密不可分的。相比之下，中國(guó)的人口老齡化基數(shù)大，老齡化速度快，未富先老，使得我國(guó)老年社會(huì)福利制度迫切需要完善。

三、美國(guó)、瑞典老年社會(huì)福利制度的比較分析

在日趨老齡化的社會(huì)環(huán)境下，健全的老年社會(huì)福利制度體系可以提升老年社會(huì)福利水平和改善老年人生活的品質(zhì)。考察美國(guó)、瑞典老年社會(huì)福利制度體系的運(yùn)行發(fā)展?fàn)顩r，可以根據(jù)現(xiàn)階段老年人社會(huì)福利的內(nèi)容，從下述三個(gè)維度來(lái)對(duì)這兩種典型的福利模式進(jìn)行比較，包括政策體系、福利服務(wù)體系、福利服務(wù)遞送。

（一）老年社會(huì)福利政策體系比較

美國(guó)老年社會(huì)福利相關(guān)的政策始于1935年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布的《社會(huì)保障法》實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)，1965年頒布了《老年法》，1966年頒布了《醫(yī)療照顧保險(xiǎn)法案》，還有《老年人志愿工作方案》、《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)法》、《老年人的住房補(bǔ)助》等法律法規(guī)對(duì)美國(guó)的老年福利制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。目前，老年退休、遺屬和老年健康保險(xiǎn)等項(xiàng)目，成為社保體系中開(kāi)支最大的項(xiàng)目。

瑞典是福利國(guó)家的典范，于1913年頒布了《國(guó)民普遍年金保險(xiǎn)法》，開(kāi)始了老年社會(huì)福利的制度化建設(shè)，老年社會(huì)保障制度已有百年的歷史。1983年實(shí)行的《健康與醫(yī)療服務(wù)法案》，1997年通過(guò)的《瑞典社會(huì)服務(wù)法修正案》，初步形成了較為完善的老年福利體系。2002年，瑞典頒布了新的《社會(huì)福利法》，明確了瑞典老年福利政策的目標(biāo)就是確保老年人能夠不被社會(huì)所排斥，能平等且廣泛地參與社會(huì)生活，分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)成果，獨(dú)立生活，并享有較高的福利水平和高質(zhì)量的福利服務(wù)。

從時(shí)間上看，美國(guó)正式開(kāi)始對(duì)老年福利作出法律規(guī)范是在20世紀(jì)30年代，當(dāng)時(shí)正是第一次世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大蕭條，所以政府不得不開(kāi)始有計(jì)劃的干預(yù)市場(chǎng)，但由于國(guó)內(nèi)保守派的抵制和自由主義思想的影響，政府干預(yù)市場(chǎng)的范圍和層次始終有限；而瑞典對(duì)于老年社會(huì)保障的立法已有一百多年的歷史，其老年社會(huì)福利的文化和實(shí)踐和美國(guó)迥然不同。

從范圍和內(nèi)容上看，美國(guó)老年福利政策體系更多的側(cè)重于層次較低的社會(huì)救助層面，對(duì)老年貧困群體、少數(shù)民族老年群體等特殊群體照顧較多，鼓勵(lì)普通人自我養(yǎng)老，通過(guò)老年產(chǎn)業(yè)來(lái)養(yǎng)老，政府的“補(bǔ)缺型”特征明顯；而瑞典政府對(duì)于老年福利制度的干預(yù)在廣度和深度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于美國(guó)，百年的沉淀使得瑞典的老年福利政策體系更加全面和完善。它的法律更加強(qiáng)調(diào)政府在老人生活方方面面的責(zé)任，涵蓋老年保障、健康保障、老年參與、精神保障等內(nèi)容。

（二）老年社會(huì)福利服務(wù)體系比較

美國(guó)老年社會(huì)福利服務(wù)體系較為全面，內(nèi)容豐富。從養(yǎng)老服務(wù)的場(chǎng)所看，首先，居家養(yǎng)老是最普遍的養(yǎng)老方式，老年人除了在家中可以得到照料外，美國(guó)的私人養(yǎng)老企業(yè)和機(jī)構(gòu)采取各種上門(mén)服務(wù)措施，如小時(shí)工、送飯和專業(yè)護(hù)理服務(wù)。其次，是以護(hù)理院和部分輔助生活設(shè)施為主的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。護(hù)理院根據(jù)護(hù)理的專業(yè)程度不同，分為一般照顧型護(hù)理院和護(hù)理照顧型護(hù)理院。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在這些護(hù)理院的所有服務(wù)中，長(zhǎng)期照料服務(wù)是主要業(yè)務(wù)。2005年，美國(guó)大約有900萬(wàn)65歲以上老年人需要長(zhǎng)期照料服務(wù)。根據(jù)美國(guó)衛(wèi)生部的調(diào)查，大約有40%的65歲以上老年人會(huì)人駐長(zhǎng)期照料服務(wù)機(jī)構(gòu)，其中10%的老年人在服務(wù)機(jī)構(gòu)居住時(shí)間在5年以上，直至死亡。根據(jù)美國(guó)衛(wèi)生部全國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)資料，2002年美國(guó)有160萬(wàn)人居住在18000個(gè)護(hù)理院，人均年支出約57000美元，所有護(hù)理院總支出為930億美元。其中，60%由聯(lián)邦和州政府支出，27%由個(gè)人支付，12%由第三方私立機(jī)構(gòu)（商業(yè)保險(xiǎn)公司）支出，1%由慈善等機(jī)構(gòu)支出。部分輔助生活設(shè)施是在老年人集中居住環(huán)境中，由共同的服務(wù)人員提供生活照料服務(wù)和護(hù)理服務(wù)。1997年，全美共有28000家生活輔助設(shè)施，服務(wù)100多萬(wàn)老年人。最后，老年人社區(qū)服務(wù)是由以日間照料服務(wù)為主的臨時(shí)照料服務(wù)和公共老年人公寓組成。公共老年人公寓根據(jù)照料的種類和強(qiáng)度不同，又可分為獨(dú)住型、協(xié)助型、特護(hù)型。公寓的使用對(duì)象依次是生活能自理的老人、生活部分能自理的老人、生活完全不能自理的老人。特護(hù)型公寓不僅需要提供日常生活服務(wù)，而且還要求有持續(xù)全面的健康服務(wù)。部分老年公寓經(jīng)費(fèi)來(lái)自于政府補(bǔ)貼或者慈善機(jī)構(gòu)捐款，其收費(fèi)比較低但門(mén)檻高。

“機(jī)制型”模式下的瑞典，在老年社會(huì)福利制度中，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的福利國(guó)家角色，在照顧老人方面起主導(dǎo)作用，家庭贍養(yǎng)老人的角色是邊際的，基于公民資格和居住資格的普遍式養(yǎng)老福利與服務(wù)增加了社會(huì)團(tuán)結(jié)的程度。目前瑞典存在居家養(yǎng)老、養(yǎng)老院養(yǎng)老和老人公寓養(yǎng)老三種養(yǎng)老方式。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2008年年底，斯德哥爾摩市65歲以上的老年人共有11.2萬(wàn)，占全市總?cè)丝诘?4.2%，其中繼續(xù)居住在自己家里頤養(yǎng)天年的大約為10.27萬(wàn)人；住在療養(yǎng)院或養(yǎng)老院的有6400人；此外還有2900人居住在隨時(shí)能得到服務(wù)的老人公寓。政府推崇的是“最大限度地讓老人住在自己家里養(yǎng)老”的原則，大力推行居家養(yǎng)老的模式，也稱“就地養(yǎng)老”。生活在家的老年人可以獲得各種各樣的支持，使生活更加方便。例如，在瑞典幾乎所有的自治市都提供烹調(diào)好的膳食，且可以送餐上門(mén)。不僅提供日常的生活服務(wù)，還可以針對(duì)一些生活不能自理的老年人提供24小時(shí)的家庭護(hù)理服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、交通服務(wù)等。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)也可以提供此類服務(wù)。20世紀(jì)上半葉，瑞典老年人照料體系主要由機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主導(dǎo)。在20世紀(jì)90年代之后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅度下降，經(jīng)濟(jì)困難也導(dǎo)致政府對(duì)老年人護(hù)理服務(wù)削減。1993年，80歲以上的老人約有23%需要家庭護(hù)理服務(wù)，而在2008年，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)下降到21%。對(duì)于更昂貴的住院服務(wù)，覆蓋率從24%下降至15%。政府重新認(rèn)識(shí)到家庭在老年人照料上的責(zé)任，開(kāi)始認(rèn)可和倡導(dǎo)居家養(yǎng)老。2009年，瑞典議會(huì)通過(guò)了新法案聲明：“自治市有義務(wù)給需要照顧慢性病人、老人和殘障人士的家庭提供支持。”于是，中央政府和地方政府開(kāi)始共同考慮給非正式養(yǎng)老提供更加可及的、彈性的和適應(yīng)性的社會(huì)支持。

通過(guò)對(duì)美國(guó)、瑞典的養(yǎng)老服務(wù)體系的比較，不難看出，“居家養(yǎng)老”是兩個(gè)國(guó)家共同的特點(diǎn)，出于道義和人性的考慮，“在社區(qū)養(yǎng)老和由社區(qū)養(yǎng)老”是老年人熱衷的養(yǎng)老方式。不但可以在熟悉的家里、院舍里養(yǎng)老，還能通過(guò)老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)上門(mén)提供各種各樣的日常照料服務(wù)，甚至是醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。而且美國(guó)、瑞典兩國(guó)針對(duì)患有重病、老年癡呆癥的特殊老人，都有相關(guān)的養(yǎng)老院、老年公寓為此類老人提供長(zhǎng)期專業(yè)的照顧及護(hù)理，減少子女的精神負(fù)擔(dān)。不同的地方在于：補(bǔ)缺模式下的美國(guó)，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，私人企業(yè)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比較發(fā)達(dá)，在老年住宅的提供和老年日常的生活照料上發(fā)揮了重要作用；機(jī)制模式下的瑞典，政府主導(dǎo)老年福利的推行和實(shí)施，只是到了20世紀(jì)90年代以后，才開(kāi)始鼓勵(lì)家庭等非正式機(jī)構(gòu)承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，倡導(dǎo)居家養(yǎng)老，目前已建立了完善的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系。

（三）老年社會(huì)福利遞送機(jī)制比較

以自由主義文化為思想核心、聯(lián)邦體制為國(guó)體的美利堅(jiān)合眾國(guó)、在老年福利服務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上也體現(xiàn)了其特點(diǎn)：放權(quán)于各州，管大管少，放小放多。以美國(guó)的長(zhǎng)期照料服務(wù)為例，美國(guó)衛(wèi)生部負(fù)責(zé)聯(lián)邦長(zhǎng)期照料服務(wù)，各州衛(wèi)生部負(fù)責(zé)長(zhǎng)期照料機(jī)構(gòu)的資格審查，美國(guó)老齡署和相關(guān)的NGO組織等為老人提供家政服務(wù)的信息咨詢及投訴服務(wù)，到處可見(jiàn)的社區(qū)養(yǎng)老企業(yè)和機(jī)構(gòu)直接提供相關(guān)服務(wù)。政府對(duì)所有服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化的報(bào)告制度、準(zhǔn)入制度、資格審查制度，以及對(duì)服務(wù)質(zhì)量檢查信息機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，老年福利服務(wù)私營(yíng)化特點(diǎn)明顯。在政府的引導(dǎo)和監(jiān)督下，積極引入市場(chǎng)因素，鼓勵(lì)私人企業(yè)和機(jī)構(gòu)參與到企業(yè)年金制度和養(yǎng)老服務(wù)的提供上。政府通常作為購(gòu)買(mǎi)者和評(píng)估者，市場(chǎng)落實(shí)和提供養(yǎng)老服務(wù)。非政府組織、非營(yíng)利的老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)是老年福利體系的重要組成部分，且受到政府財(cái)政預(yù)算和社會(huì)捐贈(zèng)的資金支持。與此同時(shí)，美國(guó)還對(duì)老年福利服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，做到全面把控和公開(kāi)透明。

瑞典的老年福利服務(wù)組織覆蓋面較廣，結(jié)構(gòu)也多樣，形成多元管理系統(tǒng)。行政如社會(huì)福利委員會(huì)、半行政如退休準(zhǔn)備聯(lián)合委員會(huì)、民間組織如老年人協(xié)會(huì)等協(xié)同合作，確保了老年福利工作的全面、有序、高效。而福利服務(wù)方面，舉例來(lái)說(shuō)，瑞典的衛(wèi)生部門(mén)就建立了健康護(hù)理委員會(huì)，專門(mén)組織人員從事老年人的照顧、護(hù)理工作。民間的服務(wù)隊(duì)伍職業(yè)化趨勢(shì)也越來(lái)越明顯：培訓(xùn)后方可持證上崗。同時(shí)，將護(hù)理課程等福利服務(wù)項(xiàng)目融入教育中。福利經(jīng)費(fèi)來(lái)源也較為多元，政府補(bǔ)貼、市場(chǎng)盈利、社會(huì)捐贈(zèng)是主要的方式。

在福利服務(wù)與機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，美國(guó)、瑞典兩個(gè)國(guó)家的共同點(diǎn)在于都形成了具有一定規(guī)模的老年人福利服務(wù)體系，并建立了與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)，完善并保障了美國(guó)、瑞典兩國(guó)的老年福利體系。但由于美國(guó)、瑞典兩國(guó)的老年福利理念不同，在管理方式和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面會(huì)有各自的基點(diǎn)。

美國(guó)以政府主導(dǎo)老年福利體系，以非政府、非營(yíng)利的民間組織為中堅(jiān)力量，逐步實(shí)現(xiàn)了老年福利服務(wù)私營(yíng)化，同時(shí)還做到了政府的全面把控和公開(kāi)透明，初步形成了有效的監(jiān)督體制；而瑞典形成了多元化管理系統(tǒng)，形成了政府、民間相互協(xié)作的運(yùn)作機(jī)制，并且將護(hù)理課程等福利服務(wù)項(xiàng)目融入教育中，形成了專業(yè)的護(hù)理團(tuán)隊(duì)，在真正意義上實(shí)現(xiàn)了全民參與的老年福利。自由主義、個(gè)人主義思想束縛著美國(guó)自身對(duì)政府權(quán)力的應(yīng)用范圍和強(qiáng)度，“小政府”理念使得美國(guó)老年福利體系發(fā)展的廣度和深度上不及瑞典的機(jī)制模式。而瑞典也不是無(wú)限制的提高其老人福利，瑞典在20世紀(jì)八九十年代遭遇財(cái)政困難之后，其福利水平已經(jīng)開(kāi)始削減，適度普惠的社會(huì)福利已經(jīng)成為共識(shí)。

通過(guò)上述比較，可以大致看出機(jī)制模式下高福利的瑞典、補(bǔ)缺模式下的美國(guó)，在應(yīng)對(duì)老齡化過(guò)程中，都形成了較為成熟的老年福利遞送機(jī)制。第一，政府主導(dǎo)。美國(guó)、瑞典兩國(guó)都充分肯定公民的養(yǎng)老福利服務(wù)權(quán)利，注意發(fā)揮政府在提供老年社會(huì)福利立法、政策規(guī)劃、財(cái)政支持和監(jiān)督的作用。第二，鼓勵(lì)居家養(yǎng)老。強(qiáng)調(diào)在社區(qū)養(yǎng)老和由社區(qū)養(yǎng)老的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，面向社區(qū)，使資源和服務(wù)更好地和老年人的養(yǎng)老需求相匹配，發(fā)揮社區(qū)、家庭等社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的養(yǎng)老保障作用。第三，多元化。由單純的依靠大型老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)發(fā)展到多元的市場(chǎng)服務(wù)方式，一方面通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，提供完善的老年養(yǎng)老服務(wù)，更通過(guò)市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰，提高老年服務(wù)質(zhì)量；另一方面，非政府組織等社會(huì)團(tuán)體在養(yǎng)老服務(wù)中的參與程度較高，與這些國(guó)家傳統(tǒng)的歷史文化也有著很深的聯(lián)系。

四、美國(guó)、瑞典兩國(guó)老年社會(huì)福利制度對(duì)我國(guó)的啟示

相比之下，中國(guó)的老年人口較多，但是老年福利制度不夠完善，存在著很多漏洞，老年人還不能真正地體會(huì)到其應(yīng)享有的權(quán)利。并且中國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)文化歷史悠久的國(guó)家，尊老愛(ài)老是我們中華民族傳統(tǒng)的美德，不容質(zhì)疑，厚待老人是國(guó)民的責(zé)任。所以，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)老年福利服務(wù)體系是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展道路中的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（一）培育發(fā)展型的老年社會(huì)福利理念

我國(guó)社會(huì)福利社會(huì)化過(guò)程中，由于缺乏明確的理論指導(dǎo)，出現(xiàn)了一些社會(huì)福利認(rèn)知的誤區(qū)，如將社會(huì)福利社會(huì)化等同于市場(chǎng)化、福利責(zé)任的轉(zhuǎn)移、民政救濟(jì)性社會(huì)福利等，違背了福利追求公正公平的價(jià)值理念。其實(shí)，在20世紀(jì)90年代，梅里志等學(xué)者把社會(huì)發(fā)展觀點(diǎn)引入社會(huì)政策領(lǐng)域，形成了發(fā)展型社會(huì)政策，是對(duì)機(jī)制型和補(bǔ)缺型福利的替代。它不再局限于防止或矯正弱勢(shì)群體的“問(wèn)題”，而是試圖尋求一種促進(jìn)全體社會(huì)成員能力發(fā)展的社會(huì)資源再分配機(jī)制。不同于傳統(tǒng)福利強(qiáng)調(diào)社會(huì)開(kāi)支的消費(fèi)性，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)開(kāi)支的投資產(chǎn)出效應(yīng)。認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需要協(xié)調(diào)發(fā)展，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展就沒(méi)有社會(huì)發(fā)展，而缺乏整個(gè)社會(huì)福利改進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是無(wú)意義的；發(fā)展型福利的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的共同發(fā)展。發(fā)展型福利不同于“補(bǔ)缺型”福利過(guò)度地強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自助能力，也不同于“機(jī)制型”過(guò)分地依賴政府的作用。它要求以社區(qū)為本位，除了要求增強(qiáng)個(gè)人的自助能力外，還要求發(fā)揮社會(huì)力量，政府則主要起組織和協(xié)調(diào)作用，構(gòu)建政府主導(dǎo)與第三部門(mén)參與的社會(huì)福利體系，實(shí)質(zhì)上是一種福利多元主義的思想。

對(duì)于我國(guó)社會(huì)福利制度發(fā)展階段而言，一些學(xué)者認(rèn)為是補(bǔ)缺型福利階段，另外一些則認(rèn)為城市是“機(jī)制模式”，農(nóng)村是“補(bǔ)缺模式”。因此，可以說(shuō)，向機(jī)制型或發(fā)展型轉(zhuǎn)型仍是我國(guó)老年社會(huì)福利未來(lái)的發(fā)展方向。借鑒發(fā)展型社會(huì)政策的理念，老年型社會(huì)福利應(yīng)該走出“民政福利”的誤區(qū)，樹(shù)立積極的發(fā)展理念。一方面發(fā)揮社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年津貼、最低生活保障的經(jīng)濟(jì)保障作用；另一方面讓老年人群體參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，創(chuàng)造良好的愛(ài)老敬老養(yǎng)老的社會(huì)氛圍，提高老年人福利水平和生活質(zhì)量。另外，老年社會(huì)福利制度應(yīng)該將短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)相結(jié)合，基于老年人群體的需要，理性實(shí)施，克服非理性發(fā)展的沖動(dòng)。避免一些地方為了追求政績(jī)興建大而全的老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，利用率不高，造成資源浪費(fèi)。

（二）加快建設(shè)多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系

從上述比較分析可以看出，美國(guó)和瑞典最終都建立了成熟完善的社會(huì)化養(yǎng)老福利制度和服務(wù)體系，社區(qū)服務(wù)和居家養(yǎng)老是兩國(guó)都青睞的養(yǎng)老方式，瑞典機(jī)構(gòu)養(yǎng)老數(shù)量在遞減表明了養(yǎng)老有去機(jī)構(gòu)化趨勢(shì)，養(yǎng)老正在回歸社區(qū)，找回家庭。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)保障仍然非常滯后。從2000年開(kāi)始進(jìn)行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的試點(diǎn)工作，但是目前社區(qū)照料服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)還存在種種問(wèn)題。因此，有必要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)要建立多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，要建設(shè)以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支撐的多層次的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。也就意味著：第一，擴(kuò)展社區(qū)照料服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，涵蓋生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉、緊急救援、老年參與等多個(gè)方面。第二，完善老年日間照料中心、老年活動(dòng)中心等服務(wù)設(shè)施。第三，除了發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的托底和示范作用外，還要全面發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)，包括老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務(wù)、老年體育健身、老年文化娛樂(lè)、老年金融服務(wù)、老年旅游等。

（三）加快法制建設(shè)，建立全社會(huì)共同參與的老年社會(huì)福利服務(wù)遞送機(jī)制

我國(guó)老年社會(huì)福利整體立法滯后，《老年人權(quán)益保障法》約束效力不夠，《社會(huì)福利法》尚未頒布，老年社會(huì)福利事務(wù)管理、監(jiān)督方面存在模糊性，需要修訂完善老年社會(huì)福利制度建設(shè)，為養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)機(jī)制建設(shè)創(chuàng)造條件。從上述福利機(jī)構(gòu)的比較分析可以看出，一方面，政府的引導(dǎo)和監(jiān)督在老年社會(huì)福利制度體系的作用異常重要，美國(guó)等國(guó)家政府在養(yǎng)老服務(wù)中制定了報(bào)告制度、準(zhǔn)入制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等制度，并進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量的信息監(jiān)管，有利于創(chuàng)立公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，鼓勵(lì)私立養(yǎng)老企業(yè)和機(jī)構(gòu)的發(fā)展；另一方面，在養(yǎng)老服務(wù)上需要社會(huì)支持，非政府組織也參與其中，尋求養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化遞送之路。目前，西方福利多元主義等理論的興起，說(shuō)明了“政府主導(dǎo)，多元合作”社會(huì)福利社會(huì)化已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。因此，我國(guó)有必要積極培育非營(yíng)利組織，引導(dǎo)多元化的社會(huì)力量的參與。政府部門(mén)在立法規(guī)劃、政策引導(dǎo)、資金籌集和評(píng)估監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)方面起主導(dǎo)作用，私人養(yǎng)老企業(yè)和機(jī)構(gòu)以及非營(yíng)利組織可以生產(chǎn)和提供養(yǎng)老服務(wù)，個(gè)人可以自由選擇多樣化的、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)，最終形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)、家庭等多元主體共同參與的多層次的老年社會(huì)福利服務(wù)遞送機(jī)制。

美國(guó)和瑞典社會(huì)福利特別是社會(huì)組織發(fā)展較早，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，制度設(shè)施比較完善。相比之下，我國(guó)老年社會(huì)福利服務(wù)發(fā)展比較落后。但是，在共同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和老齡化進(jìn)程中，都肯定了老年人的社會(huì)福利權(quán)，老年社會(huì)福利制度在政府積極理性的引導(dǎo)下發(fā)展迅速，且老年福利的服務(wù)的提供都不再是單一責(zé)任本位，而是走向了多元主體合作的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)遞送之路。總之，我們應(yīng)該在結(jié)合我國(guó)國(guó)情和認(rèn)清發(fā)展潮流的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)、瑞典兩國(guó)在養(yǎng)老資源的有效配置，管理監(jiān)督和經(jīng)辦服務(wù)等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為老年人提供優(yōu)質(zhì)的老年社會(huì)福利服務(wù)，使“老有所養(yǎng)”、“老有所樂(lè)”。

責(zé)任編輯：邵華明