交通運輸職教集團辦學模式政策保障研究

□文/馬 凱 李廷吉

（吉林交通職業技術學院 吉林·長春）

集團化辦學是職業教育辦學實踐中的創新型發展模式，有政府主導、院校主導、行業企業主導等幾種形式。作為吉林省第一家職業教育集團的吉林交通運輸職業教育集團，通過“校企管”相結合的辦學模式，構筑了一個校企合作規模化、集團化的教育平臺，為學校和企業的共贏、共榮、共發展提供了良好的條件和廣闊的空間。隨著2014年全國第三次職教工作會議的召開，多元主體組建的職業教育集團得到鼓勵，職業教育集團在促進教育鏈和產業鏈有機融合中的重要作用得到發揮，校企融合的深度得到加強，交通運輸職業教育集團得到了較快發展。與此同時，集團化辦學的效應被放大，基于利益相關者政策保障卻跟不上，院校、行業、企業、科研機構、社會組織等共同組建職業教育集團的支持政策缺失，這些都已經成為制約集團化辦學的深層次的、瓶頸性的問題。集團化辦學從經驗的探索走向制度的重構已經成為一種必然的選擇，即人大、政府通過立法或制定相應的政策來引導、鼓勵、扶持、規范集團化辦學勢在必行。

一、政策保障決定集團化辦學的方向和成效

吉林交通運輸職業教育集團率先在國內提出了以政府主導、校企主體、行業指導的“校企管”結合的“吉林模式”，政府在集團的最初組建和發展內涵質量上進行了引導并提供了一定的政策保障。

集團在籌備組建過程中，教育廳、交通廳等政府職能部門積極參與其中。組建吉林交通運輸職教集團的提議被批準為“落實省政府振興吉林經濟的‘雙十雙百’工程”重點項目。教育廳、交通運輸廳出臺了專門的文件支持職教集團的組建，具有政府管理職能的省公路管理局、省運輸管理局等部門作為集團成員單位主動參與，教育部、交通運輸部積極支持，政府的政策導向對吉林交通運輸職教集團的成立起到了重大關鍵作用。

在深化集團化辦學的進程中，政府相關部門及行業協會在專業發展、產業發展、人才培養政策等方面實行整體引導和支持。從政策制定來看，吉林省根據教育部下發的《關于加快推進職業教育集團化辦學的若干意見》，2011年就把推進職業教育辦學模式改革和集團化辦學列入省政府年度重點工作內容。在《吉林省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中對職業教育集團化辦學提出了具體要求。《中共吉林省委吉林省人民政府關于加快發展吉林特色現代職業教育的實施意見》（吉發［2014］22號）文件明確了組建職業教育集團的支持政策，重點支持辦好10個示范性職業教育集團，健全聯席會、董事會、理事會等集團化辦學治理結構和決策機制。

透過吉林交通運輸職業教育集團化辦學的發展軌跡可以預見，只要政策保障到位，校企管三方在人才培養中的積極性作用就能被充分調動和發揮，職業教育集團化辦學的生命力就會更旺盛。

二、集團化辦學過程中政策保障存在的問題

政府作為主導者出臺的相關政策表明了其對集團化辦學模式的鼓勵和支持。在這樣的背景下，一方面吉林交通運輸職教集團從組建到走向規模化和多元化的發展過程中，取得了寶貴的經驗，其校企管結合模式被后續組建的各個職教集團所采用，帶動了吉林省職業教育集團化辦學的發展，在國內也產生了較大的影響；另一方面吉林交通運輸職教集團在實踐探索中，還存在著多元主體之間凝聚力弱化，冷熱不均；體制機制僵化，缺乏突破；工作內容虛化，內涵不足等諸多問題。這些問題是大多數職教集團的共性問題，也是目前狀況下政策的制定、配套和執行等保障措施還需進一步完善的問題。

（一）利益相關者政策保障缺失。集團化辦學的落腳點是校企合作，而校企合作中學校熱、企業冷的問題，使集團陷入了實質性運作難以有效開展的困境。從職教集團多元主體的地位關系看，成員單位的法人地位、隸屬關系、體制機制、經費供給等不因集團的存在而受影響，所以當利益問題出現時，集團就只能是一種形式和名義上的存在了。只靠“校友”、“親戚”關系來維系，難以形成強大的凝聚力，導致集團運作效率低下。職教集團作為一個利益相關者組織，各利益相關方均有使其自身需要得以滿足的訴求。當職教集團內的企業難以實現利益的互利與共贏，企業參與職教集團建設的積極性和主動性必然要受到影響。究其原因，主要是源于利益相關者政策保障的缺失，政府對于企業參與職業教育缺乏鼓勵與支持性政策；缺少實現多方互利共贏的動力機制或利益機制；對于企業參與職業教育的義務與責任也沒有相應的約束性規定，因此企業難以深度參與到職業教育集團化辦學中。

（二）政策保障滯后社會變革。在職業教育集團組建初期，政府在政策層面雖然對職教集團的意義、作用、指導思想和基本原則等做出了規定，但長期得不到更新，直到目前一直沒有大的變化。隨著經濟發展方式的轉變和產業結構的調整，職教集團辦學規模逐漸擴大，學校的大交通意識不斷增強，專業建設和發展速度不斷提高，集團自身在發展過程中產生了許多新的問題，其突出表現就是現行政策保障已明顯滯后于社會變革。特別是交通運輸職教集團，內部企業成員大多已經民營化，如果都讓這些企業義務承擔社會責任顯然不現實。隨著時間的推移，就會出現諸如集團內部組織松散、運行機制不健全、各成員單位對利益認識不一、甚至產生多元利益沖突等新問題。這些分歧單純依靠集團內部力量，是難以得到徹底解決的，嚴重制約了職教集團健康有序的運行和發展。

（三）政策保障的可操作性不強。從目前的政策來看，無論是國家還是當地政府，都表現為宏觀上引導有余，而在具體政策支持和實施上明顯不足。如《國務院關于大力發展職業教育的決定》（國發［2005］35號）文件規定：“企業有責任接受職業院校學生實習和教師實踐。對支付實習學生報酬的企業，給予相應稅收優惠”。以稅收優惠政策調動企業參與職業教育是一種重要的制度策略，需要多部門在政府統籌下聯動方可實施。但在實踐中因多頭管理，缺乏配套措施難以實施，或者調節力度不足，對企業的損耗補償水平偏低，起不到實際的激勵作用。

（四）政策保障的體制機制不健全。現行的以政府主導的職教集團，在體制機制上還沒有形成以政府職能部門為核心且多方聯動的協調機構，職教集團也不會打破原有的單位歸屬，這就使得政府的協調主導作用得不到充分發揮。而集團理事會屬于松散型機構，政府也沒有給予多少行政權力，如果出現錯綜復雜的利益關系，就很難去平衡，即使做出決定也未必具有法律效力。比如，目前絕大多數職教集團都不會實行績效考核，甚至一些基本的評價制度都不一定執行，久而久之，各成員單位的集團歸屬感下降，集團化辦學的效果就會大打折扣。

三、發揮集團化辦學政策保障作用的建議

2014年6月，全國職業教育工作會議召開，會議精神可以概括為職業教育要與經濟社會同步規劃、與產業建設同步實施、與技術進步同步升級。這就為集團化辦學政策保障指明了方向，也為擴大交通運輸職業院校開展集團化辦學的自主權、鼓勵職業院校開展與行業企業和其他院校的多樣化合作、引導和發揮行業企業和社會力量參與支持集團化辦學的積極性、支持其與職業院校共建共享人財物和信息等各方面資源提供了依據。政府的教育行政部門和行業企業的主管部門甚至是國家和地方的立法部門應加快轉變管理職業教育的方式，進一步研究制定鼓勵和促進職業教育集團化辦學的政策和措施甚至是立法。

（一）強化政府主導和政策支持力度。通過集團化辦學方式實現校企政互動、資源優化整合，以獲得集團化辦學效益最大化，這是多元辦學主體的共同愿望。推進職業教育集團化辦學，僅靠牽頭院校自身的努力是不夠的，政府主導下的制度建設是保障職教集團健康有序和可持續發展的必要條件。政府及其相關部門要加強統籌協調，加大經費投入力度，促進職業教育科學發展。在職教集團的建設中，政府應該履行好其作為主導者、推動者、協調者、投資者以及規范者的責任。政府應該建立有關部門聯席會議制度，實質性地協調各個相關部門，理順各利益相關者之間的關系；應該利用政策杠桿和市場機制，加強調控，建立由行業企業多方參與的動力機制，鼓勵行業企業、職業院校開展多層次、多樣化、多渠道的交流與合作；應該加大對職教集團的財政投入，通過設立專項，引導并鼓勵與區域經濟發展緊密對接的職教集團發展；應該推行職業教育集團化辦學質量認證制度，嚴格管理程序和強化過程管理，完善職業教育集團化辦學的準入、退出和籌建等相關制度。應該強化監督職能，建立完整的規則體系，以相關法律法規保障集團各利益相關方的權益。可以說，政府對職教集團介入的深度、賦予的實權、監管的力度、寄予的希望等都是政策保障得力與否的體現。

（二）構建前瞻性政策保障機制。集團化辦學經過多年的探索，已經從規模與數量擴張向質量與內涵建設過渡。既然現有的一些政策已明顯落后于實踐，政府的宏觀管理作用發揮得并不到位，沒能與時俱進地調整工作重點，也沒能及時出臺相關政策與制度，更沒有很好地從頂層設計上對各成員單位的責任和義務進行明確的分工和界定，具體的激勵措施也沒能及時跟進，政策相對滯后，那么政府對集團化辦學的政策制定就要從經濟社會發展對人才需求的大背景、職業教育的現實性、區域經濟發展的差異性及職教資源分布的特征來綜合考量。首先，政府應在制度層面上將校企合作法律化、制度化，規范集團化辦學的模式和運行機制；其次，政府應在管理職能層面上設立或調整相關職能部門，搭建管理平臺，建立專門的監督評估機構，賦予其協調、管理、指導集團化辦學的職能，通過貸款、投資、評估、指導、提供信息服務等方法促進集團化辦學發展。此外，政府應在政策層面上加強頂層設計，制定發展規劃和政策保障既要注重同步性，又要具有前瞻性。

（三）重視政策的實效性與操作性。根據當地經濟發展的需求，政府應從政策層面有針對性地提供保障。建立并逐步完善操作性強、切實有效的激勵制度。一是稅收優惠。通過加快建立和完善企業接受職業院校學生實習的制度，對支付實習學生報酬的企業，給予相應稅收優惠等政策，企業向職業院校捐贈的實訓實驗設備可以按實際價值的一定比例抵扣稅金；二是資金扶持。增加對職業教育集團化辦學的公共財政扶持力度，為投身職業教育的企業貸款擔保、提供獎勵或資助等；三是雙證互融。鼓勵校企人力資源合作開發，優勢互補，平臺互用，教育部門的學歷證書與勞動部門的職業資格證書相互融通轉換，教育體系和培訓體系相互銜接溝通，學校教育資源和企業、社會培訓機構資源相互整合，打破隸屬關系的限制進行資源重組。發揮統籌和協調的作用，提高社會人力資源的綜合開發利用水平；四是項目傾斜。對職教集團內校企共同申報國家技改項目給予傾斜支持，優先立項，設立項目基金；五是辦學自主。擴大職教集團辦學自主權，允許集團自主選擇與企業合作的方式、自主設置專業，賦予集團一定招生自主權和用人自主權。發揮社會主體參與職能，促進多元投資，出臺多元主體投資職業教育集團化辦學的實施辦法，為職業教育集團辦學營造良好的外部管理環境。

（四）強化集團化辦學的社會認同。集團化辦學模式是解決職業院校學生就業的有效途徑。除此之外，政府應在職教立交橋的搭建、社會用人機會的均等、職校畢業生薪酬待遇的改善上制定相關政策，職業教育培養出來的學生不應該受歧視，應該與其他學歷教育的學生擁有相同的就業機會和相近的工作待遇。交通運輸行業的職業崗位千差萬別，有形象要求高的航空、高鐵、海乘服務的學生，也有工作環境艱苦的道路、橋涵、機修施工的學生，他們都是社會的建設者，都為社會創造價值，只有社會分工不同，沒有高低貴賤之分。“加快發展現代職業教育，目標就是要讓每個孩子都能成為有用之才”。加快發展現代職業教育是“中國夢”的重要組成部分，也是實現“中國夢”的重要支撐。因此，強化集團化辦學的社會認同，有利于政策保障獲得更大的支持。

由此可見，強化政策保障，用制度和政策創新來豐富職業教育辦學機制的內涵，保障各利益相關方的利益能得到有效滿足，是推動職教集團化辦學健康可持續發展，突破瓶頸問題的治本之策。

［1］《中共吉林省委吉林省人民政府關于加快發展吉林特色現代職業教育的實施意見》（吉發［2014］22號）.

［2］趙昕.職教集團發展的制度困境與對策［J］.理論經緯，2013.

［3］甘光生，張俊峰.職業教育集團化辦學中的政策保障作用探析——基于安徽省職業教育集團化辦學現狀［J］.合肥師范學院學報，2014.32.4.