城市化進程中土地財政的作用及其風險防范

□文/楊 培

（漯河市國家稅務局稽查局 河南·漯河）

對于“土地財政”，學界并沒有一個廣泛認可的定義，部分學者甚至認為其不屬于正統(tǒng)的學術概念。總的來說，大家試圖從以下三個角度來理解和定義“土地財政”:其一，把它看作是一種行為，即地方政府利用土地所有權和管理權獲取收入進行的財政收支活動；其二，把它看作是一種融資方式，即土地收益是融資，而不是財政收入；其三，把它看作是不動產資本化的過程，即社會主義公有制條件下的集體土地國有化和國有土地資本化。無論是褒是貶，大家都不可否認的是“土地財政”在中國的城市化進程中發(fā)揮著極其重要的作用，在未來相當長的一段時期內，土地出讓收入仍將是地方政府的主要財源。同時，土地財政蘊含著特定的社會風險，必須采取針對措施予以化解。

一、土地財政的形成及其對地方財政構成的影響

對于土地出讓收入逐年快速增長的原因，學術界普遍將其歸結為1994年的分稅制改革，認為分稅制改革導致了地方財政的“饑餓效應”，于是地方政府就多賣土地、抬高地價增加收入。如果僅從數(shù)字上看，土地出讓收入自分稅制改革以來逐年增長，1993年全國土地出讓收入只有300億元，到2014年上升至4.26萬億元。但是，相對數(shù)據(jù)顯示，2008～2014年中央一般公共預算收入年均增長11.5%，占全國一般公共預算收入比重從53.3%降至45.9%，地方一般公共預算收入所占比重不降反升，而同期土地出讓收入年均增長26.3%，由此也間接地證明了土地財政的形成與分稅制改革并沒有直接關系。

本文認為，地方政府利用土地出讓籌集城市建設資金并能持續(xù)維持這一局面，其根本原因是國家通過一系列的制度安排使得地方政府獲取了城市建設用地的壟斷專營。首先，《中華人民共和國土地管理法》的三次修訂奠定了土地出讓地方政府專營的制度基礎，1988年的第一次修訂為國有土地進入市場提供了法律依據(jù)，本次修訂規(guī)定:“國有土地和集體所有土地使用權可以依法轉讓，國家依法實行國有土地有償使用制度”；緊接著1998的第二次修訂和2004年的第三次修訂使國有土地成為城市建設用地的唯一來源，1998年修訂規(guī)定:“國家依法實行國有土地有償使用制度。建設單位使用國有土地，應當以有償使用方式取得”，2004年修訂規(guī)定:“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”；其次，2002年國土資源部的《招標掛牌出讓國有土地使用權的規(guī)定》終止了國有土地的協(xié)議出讓方式，使地方政府最終獲得了完整的城市建設用地的土地專營權力，從此土地出讓資金才開始呈現(xiàn)出“井噴式”增長，“土地財政”現(xiàn)象開始為社會各界所關注；最后，上升為國策的土地用途管制進一步強化了地方政府對于城市建設用土地的壟斷專營地位，土地用途管制為地方政府提供了獨家轉變土地用途的權力，地方政府憑借自身的土地資源稟賦將土地經營、土地融資和地方債券的發(fā)行做得風生水起。

地方財政對地方財政收入構成產生了巨大的影響。地方財政收入包括地方一般公共預算收入、地方政府性基金預算收入和地方國有資本經營預算收入（由于社會保險基金預算收入只是政府代管的社會公眾資金，一般不將其作為通常意義上的政府財政收入）。對于土地出讓收入，我們把包括成本補償性費用（這部分占比逐年提高，2014年約占土地出讓“毛收入”的80%左右）在內的土地出讓總收入稱為“毛收入”，把扣除成本補償性費用后的土地出讓收入叫“凈收入”。2014年全國地方財政收入7.58萬億元，其中土地出讓“毛收入”4.26萬億元，此項收入構成了地方政府性基金預算收入的主體，約占85%，且占到地方財政收入的56%。4.26萬億元土地出讓收入中，扣除成本補償性費用后約0.87萬億元屬于“凈收入”，可由地方統(tǒng)籌使用，與地方一般公共預算形成互補的關系，相應減輕了地方一般公共預算的壓力；同時，對于約占土地出讓“毛收入”80%的成本補償性費用，將來只有將其納入預算管理，才能真正把政府收支管住。

二、理性認識土地財政對城市化的作用

城市化首先面對的是啟動階段的原始資本積累問題，從經濟學角度說，城市化的啟動資本，除一些公共收費項目外，要么來自于稅收要么來自于土地融資，從廣義來說收費屬于稅收的范疇，所以啟動城市化的籌資模式可分為稅收財政模式和土地財政模式。

（一）稅收財政的融資缺陷與土地財政的融資優(yōu)勢。稅收征收，其本身就是一個交易費用極高的過程，稅收征收工作的開展和稅收效率的提高受到極大限制。而且，我國稅制體系還不完備，財產稅還沒有建立起來，從收入水平看，目前在我國大規(guī)模征收也不現(xiàn)實，并且從操作層面看，居民“抗稅”比企業(yè)“偷稅”更難治理。在經濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，政府依靠稅收“保工資”和“保運轉”本身就存在難度，依靠稅收進行內部積累，很難跨越原始資本積累的門檻，強行積累，則會引發(fā)大規(guī)模社會動亂。即便是允許地方政府發(fā)行債券來籌集資金，但是發(fā)債規(guī)模一方面受到經濟發(fā)展以外的行政因素的制約，另外還需要一個發(fā)達的金融市場，操作難度較高，一旦失控則會成為地方政府的債務危機，當前越演越烈的歐債危機已經為政府放債敲響了警鐘。世界各主要發(fā)達經濟體城市化進程的歷史表明，城市化進程是靠對外掠奪方式而不是單獨依靠稅收財政完成原始積累的，而這些手段不符合中國和平發(fā)展的理念，也不存在那樣的國際環(huán)境。

中國政府獨具的土地專營制度在一定程度上實現(xiàn)了土地收益穩(wěn)定預期，從而可以更有效地為城市化提供融資基礎。與稅收財政相比，土地出讓規(guī)模有經濟發(fā)展需求支撐，其收益預期的穩(wěn)定性更強，其籌集的資金規(guī)?；咀龅搅伺c城市化需求同步。在當今中國，“稅收保運行，土地保建設”是現(xiàn)代地方財政生存真實狀態(tài)。以土地專營權為基礎的土地財政為各地方政府快速推動城市化進程提供了巨大的財力基礎，否定了土地財政的積極作用，我國的城市化進程就會失去一個無法替代的經濟基礎。

（二）土地財政蘊含著巨大的社會風險。中國的整體城市化進程很不均衡，發(fā)達地區(qū)和部分沿海城市已基本完成了城市化，廣大中西部地區(qū)城市化處于中期階段，新一屆政府把城市化作為推動經濟增長的最大動力，據(jù)相關測算，“十二五”期間城市化所需的地方公共投資將達30萬億元。當前經濟發(fā)展步入“新常態(tài)”，經濟增速的下降必然帶動稅收增速的下降，再加上為培育壯大服務業(yè)而實施的以“營改增”為代表的結構性減稅，地方稅收增速將明顯低于過去10年?？梢灶A見，在未來相當長的一段時期內，土地出讓收入仍將是地方政府的主要財源。盡管土地財政在中國未來發(fā)展進程中仍具有舉足輕重的地位，但從長期來看，土地財政所面臨的制約因素越來越多。一是可供出售土地的減少。由于我國巨大的人口規(guī)模和前30年土地的粗放式開發(fā)，土地作為一種資源將變得越來越稀缺，并且我國政府嚴守18億畝耕地紅線不可動搖，土地的供求矛盾在一線城市和部分經濟發(fā)達地區(qū)已經非常突出，隨著城市化的發(fā)展，這一矛盾將逐步擴散到廣大的二、三線城市；二是征地補償性費用的上升。隨著拆遷行為的規(guī)范化，征地補償性費用逐年上升，2014年的土地財政凈收益降至20%左右，土地出讓的盈利空間越來越小；三是融資規(guī)模的控制。近年來，中央政府嚴控地方融資平臺所隱藏的重大金融風險，陸續(xù)出臺多項政策控制融資規(guī)模，商業(yè)銀行對地方融資平臺的授信額度近兩年只增長了2%，土地財政的融資能力逐年下降。

三、土地財政風險的防范與化解

中國的城市化離不開土地財政，關鍵是在發(fā)揮土地財政融資功能的同時，合理控制風險，有效增強經濟社會發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。未來5～10年是中國城市化整體推進的關鍵階段，也是防范和化解土地財政相關風險的關鍵時期，我們要正視目前地方政府對土地出讓收入的依賴情況，采取針對措施，積極化解土地財政相關風險。

（一）合理控制政府征地和出讓規(guī)模。我國實行的是城市土地國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地集體所有的土地制度，經過近年來突飛猛進的舊城改造和城市經營，可供出讓的城市國有土地存量十分有限，目前城市擴張的土地增量大多來自于征地。在我國目前的土地交易管理體制下，城市化發(fā)展一方面加重了地方財政對于土地出讓收入的依賴；另一方面也剝奪了廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民分享集體土地增值的權利，這不僅不利于土地財政的轉型，同時使城市化僅僅停留在城市規(guī)模的擴張無法真正實現(xiàn)人的城市化。修訂和完善相關法律，允許集體所有土地直接進入一級市場流通，這不僅能減少土地進入市場的交易環(huán)節(jié)、降低交易費用，使廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民分享到城市化的紅利，同時可實現(xiàn)以政府為主導的城市化轉變?yōu)橐允袌鰹橹鲗У某鞘谢?，對于降低地方財政對于土地財政的依賴、抑制征地過程中的權力尋租和各種上訪事件的發(fā)生都大有幫助。

（二）均衡推進土地資本化進程。土地是城市化過程中最寶貴的資源，科學控制土地資源利用節(jié)奏和資本化進程，是實現(xiàn)城市化進程的均衡性和可持續(xù)性的根本保障。要探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，將國有建設用地和集體建設用地統(tǒng)一納入年度供地計劃，統(tǒng)籌安排集體和國有建設用地的配置比例，逐步形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設用地市場體系。強化土地規(guī)劃、利用計劃管理和用途管制，提高土地資源的開發(fā)利用效率。通過改變土地財稅激勵結構，弱化各方拉升土地財政的不良沖動，促進土地資源的均衡利用。

（三）控制土地融資的規(guī)模和速度。近年來，全國各地土地融資規(guī)模急劇擴張，有統(tǒng)計數(shù)字表明2014年全國地方債規(guī)模超過20萬億元，在中西部某些重點城市，政府放債規(guī)模已經占到地方一般公共預算收入的200%，在當前房地產市場調控進入新常態(tài)的背景下，這一狀況隱含著巨大的債務風險，應引起高度重視。要盡快建立土地收益權質押財政備案制度和政府債務預警制度，摸清全國土地融資的整體規(guī)模，合理控制風險，對于政府債務負擔超過一定程度的地區(qū)，及時發(fā)出預警，采取一定手段控制其債務擴張的規(guī)模和速度。

［1］李煒光.論稅收的憲政精神精［J］.財政研究，2004.5.2.

［2］張千帆.城市土地“國家所有”的困惑與消解［J］.中國法學，2012.3.

［3］駱祖春，趙奉軍.美國土地財政的背景、經歷與治理［J］.學海，2012.6.