我國建筑行業個人執業資格掛靠問題

□文/李雅文 樊松麗

（河南職業技術學院 河南·鄭州）

一、引言

隨著我國經濟建設快速發展，建筑業已成為我國的支柱產業之一。建筑行業執業資格制度對我國建筑市場發揮了積極作用，它不僅提高了執業注冊人員的整體素質，確保了工程效益和工程建設水平，而且從長遠角度上來講，這種制度的建立是完善社會主義市場經濟體制的必然要求。但是，長期以來我國把建筑行業管理的重點放在制定該行業規范和對企業實行資質管理上，忽視對執業人員的規范和要求，最終導致個人執業資格掛靠現象一直屢禁不絕。個人執業資格掛靠，擾亂了市場秩序，阻礙了行業健康發展，而且它會滋生質量安全隱患。因此，對個人執業資格掛靠問題進行研究并提出解決思路具有一定的現實意義。

二、建筑行業個人執業資格掛靠的危害

（一）執業資格掛靠給建設工程質量和安全帶來隱患。施工企業在投標時，投標文件中的技術、管理人員、施工機械、施工經歷、獲獎工程項目樣樣齊全，極有誘惑力。但一旦中標之后，投入的管理人員、機械設備都與投標書的承諾有很大出入，甚至完全不符，有的只有少數幾個職工領著一些民工隊。這樣的施工單位無論是工程質量，還是進度都不能按照合同要求實現，最終可能造出的是低水平、低質量的工程，給社會造成重大損失。

（二）擾亂建筑市場秩序。建筑市場公平競爭的環境是建立在誠信、承攬的工程規模與其資質等級相對應的提前下。個人執業資格掛靠行為的存在，使得那些無資質、低資質的企業利用龐大的人脈資源和金錢進入到招投標市場或建筑施工領域，然后充分利用非市場手段進行暗箱操作招投標活動。于是常出現有資質、有技術、有管理能力的企業攬不到工程，相反那些資質不達標或有關系的非法人組織能夠攬到工程的現象。這是一種市場經濟秩序的扭曲，引發了行業的不正當競爭，使建設領域內公開、公平、公正的招投標制度遭到嚴重質疑與挑戰。

（三）影響建筑行業執業人員整體素質。個人執業資格掛靠會帶來的較大金錢利益，使得報名參加執業資格考試的人越來越多。但是，在這些報名的人當中，畢業的大學生和非一線從業管理人員所占比例較大。例如，中國石油天然氣管道局2005年通過考試的人員為129人，但是非從業管理人員和30歲以下人員占60%左右。很明顯，這些人缺乏實踐經驗，很難勝任項目經理或施工管理關鍵崗位的工作，最終導致“會考不會干”現象,不利于建筑行業專業技術人員隊伍的建設。

因此，我國《建筑法》、《招標投標法》、《建設工程質量管理條例》以及《建設工程安全生產管理條例》都明確禁止個人資格掛靠,并把掛靠認定為嚴重的違法行為。

三、建筑行業個人執業資格掛靠原因分析

建筑業個人執業資格掛靠現象屢禁不止,必然有其存在的土壤和驅動因素。只有找到掛靠產生的根本原因，對癥下藥，才能從根本上解決它。

(一）利益驅動是產生掛靠的直接成因。從建筑企業方面說，部分建筑企業的資質與其實際擁有的注冊資本、技術裝備，更重要的是具有法定執業資格的專業技術人員嚴重不符,大多數企業為了取得更高一級的資質，在人員方面下工夫，花重金租賃來“證書”以應付資質評級或者企業年審。

從個人方面說,經濟利益是很重要的一個原因。據有關建筑公司人員透漏，二建掛靠費用每年大概在1～1.2萬元，一建掛靠費用每年大概在3～4萬元。在這些提供證書的個人當中，畢業不久的大學生以及非一線從業管理人員居多。

(二)監管措施和懲治違規力度不夠則是掛靠產生的間接原因。建筑市場發生違規掛靠的現象，早己成了不爭的事實,雖然工程建設每年都有執法檢查,但多是搞形式主義。主管部門通知下來要求自查，作為基層的建筑施工企業，害怕上級行政主管部門的處罰，自然不會在“有無掛靠施工”欄內填“有”；作為監理部門，明知道施工企業是掛靠，因怕得罪人，也只好填“無”。結果，檢查材料上反映的是這樣一個結論“無掛靠施工”。如此層層瞞報，自然就形成“形勢一片大好”，“建筑市場秩序井然”的錯覺。

(三）建筑市場準入制度是產生掛靠現象的根本成因。從上面分析可以得出，要想避免個人執業資格掛靠發生，就必須切斷雙方利益鏈。那么，如何切斷,就必須抓住根本原因，分析企業為什么要那么多執業資格證書？經濟學告訴我們需求是任何市場產生的驅動力，正是建筑企業的“需要”,才會導致那么多的“供給”，而真正導致這種“需要”的動力就是建筑企業資質管理準入制度。在建筑行業中，由于市場準入制度，為了滿足建筑企業施工資質或者通過年審規定對于建造師、造價師等數量的要求，一些建筑企業必須尋找一些取得執業資格證書個人注冊到該公司，最終導致個人執業資格掛靠。

因此,要想要根治這一問題,就必須從市場準入制度入手，才能真正有效防止投標企業弄虛作假、租借證書。

四、個人執業資格制度逐步取代企業資質管理制度是解決掛靠的根本途徑

目前，許多專家學者從不同角度提出了解決建筑業個人執業資格掛靠的措施。有一些學者認為，之所以會有掛靠現象出現，是因為在職業資格報名的時候管理不嚴格。因此，要求負責報名的機構嚴格管理，組織報名的時候嚴格審查報名材料，堵住入口關。還有一些學者建議，建立和完善法律法規體系、加強對違法行為的監管和處理、加大宣傳力度和提高建筑隊伍的素質等。雖然這些措施會在一定程度上減少掛靠現象,但都并未切中要害，不能根除掛靠的產生。

為了說明個人執業資格制度逐步取代企業資質管理制度合理性，首先有必要介紹一下美國和澳大利亞建筑市場準入制度的情況。在美國，個人執業資格分為法律管理類執業資格和行業自律管理類執業資格,但是政府一般都不直接對專業技術人員個人管理職業資格。具體工作一般由政府授權的非政府機構組織實施,政府保持著相對超脫的管理模式。主要體現在通過制定“游戲規則”和進行有效的監控。為了更好地發揮市場經濟作用，美國多數州對建筑公司不實行分級資質管理，一般依靠保險公司對不同檔次的建筑公司所提供保險金額不同，進行市場調節。

澳大利亞是一個鼓勵競爭的國家，為規范競爭，1992年澳大利亞各級政府推出并實行了《澳大利亞全國競爭方針》，并為此建立了一個審査委員會。除非市場本身已不能提供必要的保障，否則都不應對市場準入和職業行為、組織方式加以人為的法律規范。如果強加法律規定，則無異于是給消費者增加了負擔，并且剝奪消費者享受自由市場競爭所帶來的好處的權利，最后只有少量涉及衛生健康和生命財產安全的職業實行強制性市場準入,其余的都沒有相關的法律條文規定。

由上面可知，雖然美國、澳大利亞對建筑行業準入制度管理方法不同，但都強調執業個人的教育基礎和職業實踐能力，形成了較為完善的個人市場準入制度。由此可見,用個人執業資格制度逐步取代企業資質管理制度是可行的，也是有效的。當建設行政主管部門“輕企業資質、重個人資格”時,就會從根本上改變個人執業資格證書的市場需求，企業不需要那么多證書,就沒有了“買”，也就沒有了“賣”,從而避免掛靠現象發生。

不僅如此,用個人執業資格制度逐步取代企業資質管理制度還可以帶來以下兩個優點:（1)公司行為與個人責任掛鉤。將公司法人責任落實到個人執業資格的責任，進一步加強執業者的責任感；（2)使總包管理公司與專業分包公司的分離成為可能。目前包括美國等在內的大多數發達國家的總包公司均是管理型居多，旗下的眾多專業分包公司和這些總包公司均為合同關系。我國目前很多大型企業下屬眾多勞務層，如果以工種或班組為單位授予分包資質并成立專業分包公司，可以一舉使管理型公司輕裝上陣,并且為解決長期困擾的違法分包轉包問題打下基礎。

五、結論

建筑業作為我國國民經濟的支柱產業,保證其有序、健康、公平的發展對推動我國國民經濟增長和社會全面發展發揮重要作用。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和經濟全球化趨勢的日益加快，企業資質準入制度暴露的問題越來越多，建筑業個人執業資格掛靠現象的普遍性就是例證，這樣會在很大程度上制約或阻礙了建筑業的培育和發展，成為經濟快速發展的桎梏。因此,進一步改革和完善市場準入制度，以個人執業資格制度逐步取代企業資質管理制度，不僅可以解決掛靠問題，而且與社會主義市場經濟體制相適應，與國際慣例相接軌，最終推動我國建筑行業的快速發展。

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