論英國的兒童社會救助政策及其對我國的啟示

劉蘇榮

摘 要：兒童社會救助的目的是為身處困境的兒童提供良好的成長環境，并讓其接受正常的教育。英國政府認為兒童是國家最為寶貴的財富，因此非常重視兒童社會救助工作。英國的兒童社會救助政策包括貧困救助、收養、教育救助等內容，它對于我國有著諸多方面的啟示，比如要突出政府在兒童社會救助問題上的主體責任，建立兒童社會救助工作的長效機制等等。

關鍵詞：社會救助；兒童；教育

中圖分類號：C913.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0056-04

兒童社會救助是指國家和社會對于那些身處困境，難以維持基本生活或學習的兒童給予物質或精神上的幫助和服務，其目的是滿足兒童的基本生存和發展需要。對于兒童而言，由于其身心發育都不成熟，所以不論其所經受的是短期還是長期的困境，所造成的傷害都傾向于長期影響，出現身體、心理和行為的不健康狀態：身體上的不健康狀態，如身體傷殘、營養不良、免疫力低下、疾病、甚至成年前死亡等。心理上的不健康狀態，兒童會長期處于緊張、焦慮、煩躁、恐懼、失望等情緒中，形成不健康的性格如懦弱、孤僻、偏執、極端，甚至產生嚴重的心理創傷[1]。基于此，兒童社會救助的重要性是毋庸置疑的。

英國不僅是世界上第一個工業化國家，同時也是最早建立現代社會救助制度的國家，其在1834年頒布的《新濟貧法》成為世界上許多國家社會救助立法的典范。社會救助向來都是戰后英國歷屆政府特別看重的社會問題之一，兒童不具備獨立的生存能力，其對外界的依賴程度非常高，所以兒童的社會救助問題自然成為了英國社會救助政策的重中之重。

一、戰后英國兒童社會救助的相關法規

在戰后初期，英國的兒童社會救助首先是面對那些缺乏正常家庭的兒童，政府對于建造托兒所、幼兒園和兒童游樂場提供方便和給予支持；對于有兒童的家庭，特別是有困難的家庭給予撫育兒童問題上的幫助和指導。對于任何17歲以下的喪失了父母，或者被遺棄，或者監護人以及父母無力撫養的兒童，國家都給予照管，包括為兒童尋找監護人（親戚、朋友或志愿者），或者收養在“兒童之家”和訓練學校，以防止兒童墮落或受到虐待。“兒童之家”和訓練學校由有關當局與社會志愿工作者共同舉辦。

1948年，英國政府通過了具有深遠意義的《兒童法案》，致力于一系列的兒童照料服務，建立兒童指導中心、兒童精神病醫療中心和集體宿舍，該服務機構在融合被忽視的兒童和未成年人過程中起到了促進作用。《1948年兒童法》規定，孤兒、棄兒由福利院負責照顧，對他們的后續服務必須延續至21歲。有的兒童由于家長健康、失去自由等方面的原因而得不到適當的照顧，由法院認定后，在18歲之前也給予同樣的待遇。對缺乏正常家庭生活的兒童，往往還采取寄養的方式，他們不是住在福利院，而是由政府出資安排到一些正常的家庭中寄養，這樣有助于兒童心理健康。當然，寄養家庭必須接受社會服務部門及法律部門的監督。由地方政府負責收養的兒童，約40%采取了寄養的方式[2]。除社會供養以外，政府還鼓勵那些有撫育能力的人領養無正常家庭的兒童作為自己的子女。

兒童保護也是英國兒童社會救助的—項重要內容，它將國家干預延伸到家庭內部，保證兒童在家庭中的合法權益，防止其受到虐待。二戰后，英國陸續通過了一系列保護兒童權益的法律，主要有：1956年《性犯罪法》、1958年《（少年）婚姻訴訟法》、1959年《婚生子女地位法》和《精神健康法》、1960年《猥褻少年兒童法》、1962年《蘇格蘭教育法》、1963年《兒童和青少年法》、1980年《兒童監護法》和《收養照管法》、1989年《兒童法》和1991年《兒童撫養法》。

以1963年《兒童和青少年法》為例，它規定：當兒童在家庭里受到不當待遇時，地方政府有權干預，為兒童提供援助。社會工作者會介入到家庭事務中，教育家長正確對待子女，甚至安排家長的財務，以保證兒童的生活。在家長財務出現困難的情況下，政府還可以對其子女提供資金方面的幫助。

尤其值得一提的是1989年的《兒童法》，它不僅涉及范圍廣，而且確立了“兒童福利至上”的原則，對兒童的生存權、發展權、參與權等權利的保護都做出了細致入微的規定和強調。該法為世界樹立了一個典范——不管采取什么樣的措施來保護兒童的合法權利都不為過[3]。這些法律屢經修訂，至今仍然有效。1989年的《兒童法》明確規定：如果因為下列原因，轄區內的兒童要求地方政府為其提供食宿的，當局應當為其提供食宿：（1）無人對其承擔父母責任；（2）其為失蹤兒童或被遺棄兒童；（3）其照護人不能（不管是否永久性，不論何種原因）為其提供合適的食宿或照顧。

2003年，英國政府發表了《每位孩子都重要》的綠皮書，該綠皮書明確指出：要真正貫徹“每位孩子都重要”的理念，僅僅依靠降低兒童面臨的外在危險因素是不夠的，而應該使每位兒童自身的潛能都得到最大的發揮，都能獲得最好的發展機會。全社會都應該致力于幫助兒童達到健康發展的5個指標：（1）健康：享有身體及精神上的健康，并養成健康的生活方式；（2）安全：受到保護，不會受到傷害和漠視；（3）快樂、成功：享有最大的生活樂趣，并掌握各項技能，為成年后的生活做好準備；（4）做出積極貢獻：積極參與社區和社會事務，不會做出反社會及違反法律的行為；（5）得到經濟保障：不因經濟無保障而無法充分發揮潛能[4]。2004年，英國政府進一步制定了新的《兒童法》，將“每位孩子都重要” 這一理念寫進了法律，使之成為全社會必須履行的法律職責。

二、英國兒童的貧困救助政策

20世紀80年代，“撒切爾主義”的國家后撤嚴重削弱了英國政府對兒童的社會保護作用，一些政策甚至加劇了兒童貧困的程度。保守黨政府在1980年以后把福利待遇水平的提高與物價水平而不是與工資水平關聯，成為英國社會分化和貧富懸殊的最主要原因。另外還有一些福利項目不斷降低（如兒童補貼、住房補貼），甚至徹底廢除（如16～18歲未成年人福利項目），這些都是加劇英國未成年人貧困問題的主要原因。endprint

1997年上臺的新工黨政府委托專門機構和學術界對英國貧困家庭狀況，貧困家庭子女的就業、健康、教育、心理、行為等問題進行了大量研究，研究結果顯示：早年生活貧困不僅影響一生，還會影響下一代。通過一系列對固定人群的跟蹤調查發現，英國生活在低收入家庭的兒童與生活在高收入家庭的兒童相比，會更早地結束正規教育，健康狀況更差，犯罪率更高，成年后失業率更高，就業收入更低[5]。兒童的貧困可能造成嚴重的經濟、社會后果，只有消除兒童貧困，才確保他們健康成長，在未來社會中把握更加平等的發展機會。新工黨政府認為，兒童貧困是英國社會最嚴重的社會排斥，是最大的社會不公。總的來看，生長在弱勢家庭的孩子在學校里的表現不如其他孩子，其在成年后也更容易遭遇失業、低收入或身體不健康等狀況，而且他們所經歷的遭遇很可能會在他們下一代的身上重演[6]。

因此，增加對貧困兒童的投資很快就成為新工黨政府社會政策的中心議題。布萊爾首相在1999年明確承諾，在一代人的時間內，即用二十年消除兒童貧困，并制定了階段性目標：到2004—2005年度減少1/4，2010—2011年度減少一半，到2020年徹底根除兒童的貧困問題[7]。英國新工黨政府采取了綜合性措施和計劃來實現其消除兒童貧困的目標，主要包括：（1）通過工作福利計劃使家長就業；（2）現金支持，越貧困家庭受益越大；（3）改善公共服務，促進機會平等[5]。

兒童稅收抵免（child Tax credit，簡稱CTC）是英國目前所有針對貧困兒童的社會救助政策中，數額最大、最重要的組成部分，它是由稅務局根據家庭收入狀況決定稅收抵免的具體額度。如果申請人或其伴侶正在領取收入補助金、家計調查型求職者津貼、家計調查型就業及援助津貼或者養老金補貼等，那么申請人將自動獲得領取兒童稅收抵免的資格。申請人只要年收入在6 420英鎊以下，就可以領取全額的兒童稅收抵免；當申請人的年收入高于6 420英鎊時，其領取的兒童稅收抵免將被削減。兒童稅收抵免的最終額度是由家庭因素、嬰兒因素、小孩因素殘疾小孩額外因素和嚴重殘疾小孩額外因素來共同決定的。

三、英國的兒童收養政策

二戰期間，許多英國家庭被破壞，大量的兒童成為孤兒，同時許多私生子在戰爭期間出生。1946年，英國兒童保護委員會宣稱：一個成功的收養制度應該是通過創設一個令人滿意的途徑，為孩子找到新的父母，賦予他們自然法賦予自然父母的所有權利與義務。該委員會認為，考察收養家庭是否符合兒童利益，首先，要設定一個試養期，以檢驗收養者是否能給予收養的孩子較好的生活環境，如果被收養的孩子被證明與收養者不適合在一起生活，那么應該規定在試養期間或法院拒絕簽署收養令后強制把孩子帶走[8]。《1949年兒童收養法》開始改變收養的性質和概念，確立了被收養的孩子與收養父母之間唯一合法的父母子女關系，養子女與原來家庭脫離關系，而且規定養子女可以繼承養父母的財產，但養子女與養父母之間并沒有取得和婚生親子關系完全相同的法律地位。該法設置試養期，對收養者身份進行保密，并對母親同意權的時間進行限制，這既在一定程度上保護了被收養兒童的權益，又有效地抑制了私下契約收養的行為。

十年后，英國又通過了《1958年兒童收養法》，該法主要有以下規定：（1）被收養人必須是滿6周而未滿18歲的未婚男女；（2）收養人必須在英國有住所，單身男子不得收養女孩，特殊情況除外；（3）一般情況下，非經子女之父母或監護人同意，法院不得頒發收養令，如果是非婚生子女，則通常只需要母親同意即可，在父母或監護人虐待、遺棄孩子或者不盡職盡責等特殊情況下，法院可以免除此項前提條件；（4）如果被收養人未滿義務教育之最高學齡，在三個月的試養期內，該子女將成為“受保護的子女”，地方當局有義務隨時去探望，以便維護其應有的福利并對照料和撫養提出建議，一旦發現小孩的生活環境有害，則青少年法庭必須將“受保護的子女”帶離該環境[9]。此法最大的特點是加強了對被收養兒童的保護，養子女原來家庭的信息被嚴格保密，收養關系受到更加嚴格的保護，被收養人的權益也得到越來越多的關注，收養現象也越來越普遍。在1968年，英國法院共計簽發了24 831個收養令[8]。

此后，英國又分別在1960年、1964年、1968年和1976年對《兒童收養法》進行了修訂。尤其值得一提的是，《1976年兒童收養法》確立了保護被收養兒童最大利益的立法原則。該法案明確規定被收養兒童應當在法律上被視為：（1）若收養人是已婚夫妻的，其如同該婚姻中出生的子女（不論被收養人事實上是否在該婚姻締結后出生）；（2）在其他情形下，其如同為已婚收養人所生；（3）其在法律上被視為收養人的子女，而非其他任何人的子女[10]。

英國《2002年收養與兒童法》詳細地規定了收養的條件、目的和程序，該法在通則部分特別強調法院和收養機構均應以被收養兒童的終身利益為首要的考慮因素，對《1976年兒童收養法》確立的兒童最大利益保護原則進一步強化；該法案在第2至第17條詳盡規定了收養服務機構的服務和審查職責，強化公權力對收養行為的介入和監管；第18至第55條規定了試收養的程序、條件和撤銷試收養的各種情形，以及試收養期間養父母的職責，而且特別規定了收養機構在試收養期間的探視義務，以確保收養符合兒童的最大利益[11]。

四、英國兒童社會救助政策對我國的啟示

改革開放以來，我國經歷了一個社會轉型和經濟現代化的過程，這導致普通中國人的工作、學習和生活都發生了一系列的重大變化，這些變化對兒童成長和生活的環境產生了重要影響，出現了數量逐年增加的弱勢兒童群體，具體包括貧困兒童、失學兒童、孤兒、棄嬰、流浪兒童、殘疾兒童等，而兒童社會救助自然也就成為了我國社會救助工作的主要內容之一。基于此，世界上第一個福利國家——英國在兒童社會救助政策方面的一些做法無疑給了我國比較多的啟示。

（一）要突出政府在兒童社會救助工作中的主體責任endprint

在16世紀以前，英國社會普遍認為兒童的保護問題是個人私事，兒童的照顧和保護主要是父母的義務，政府在這個問題上只扮演輔助性的角色。但是近代以來，尤其是二戰以后，英國政府逐漸意識到：兒童社會救助政策的重要意義不在于當前，而在于未來；兒童是一個國家最為可貴的財富，保證兒童的健康成長和接受良好的教育不僅是父母的責任，更是政府的職責所在。因此，英國政府對于身處困境的兒童的保護是非常盡職盡責的，不但有完備的法律法規，而且可操作性很強，從而能為兒童提供強有力的社會救助。

改革開放以來，我國先后制定了 《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《母嬰保健法》《收養法》等一系列有關兒童權益保障的法律法規，形成了相對比較完善的兒童權益保護法律體系。但是，我國當前兒童社會救助的對象還比較狹窄，一些弱勢兒童群體的權益還得不到切實有效的保護，棄嬰、拐騙兒童、和逼迫兒童乞討等現象難以得到有效根治。此外，近年來我國的虐待兒童事件時有發生，反映出我國兒童虐待防治法律制度尚有待完善，我國關于兒童虐待防治的相關法律規定散見于《未成年人保護法》、《治安管理處罰法》等法律法規中。但這些規定往往都是原則性的，缺乏可操作性。基于此，我國應該像英國一樣把兒童社會救助工作上升到國家戰略的高度，突出政府在兒童的社會救助工作中的主體責任。

（二）要發展壯大民間兒童救助組織

英國的兒童救助工作雖然是由政府來主導的，但它卻動員了一切能動員的社會資源來參與其中，其目的就是為特殊兒童盡可能創造一個有利于他（她）快樂健康地學習的外部環境。著名的民間組織——英國救助兒童會成立于1919年，其創始人格蘭恩愛·布曾致力于起草并宣傳《兒童權利憲章》，使之最終獲得國際社會的認同，該《憲章》就是今天廣泛影響全世界的聯合國《兒童權利憲章》的藍本。因此，英國救助兒童會在國際社會享有較高的知名度，在英國民眾中享有很高的聲譽，是個家喻戶曉的慈善機構，目前該會在全世界60多個發展中國家開展了不同規模的救助項目。

兒童社會救助問題涉及社會的各個層面，單一的政府救助在面對特殊兒童教育、兒童疾病康復、兒童心理救助等問題上不但在資金和人員上相對不足，而且也不如社會力量能夠更及時、長效和全面地發揮救助功能。目前，我國存在著為數眾多的弱勢兒童群體，他們的社會救助問題顯然不能完全依靠政府來解決，民間組織作為一種新的資源配置體制，能有效彌補政府在這方面的不足。總的來看，我國的民間兒童救助組織正處于發展的初級階段，總體發展水平不高，機構設置及管理機制等方面都存在諸多缺陷和不足，無法有效彌補政府在兒童社會救助工作方面的不足。因此，為了改變政府在兒童社會救助問題上獨木難支的局面，發展壯大民間兒童救助組織已經成為我國當前以及今后一段時間的必然選擇。

（三）要建立兒童社會救助工作的長效機制

兒童在成年前是難以獲得獨立生存能力的，不論何種暫時性救助都不可能一勞永逸地解決其生存問題，因此兒童社會救助工作必須建立長效機制。在比較完備的兒童權益保護立法背景之下，一個身處困境的英國兒童至少在16歲以前都會受到持續的長久救助，以確保其身心都得到健康的發展。但是，我國當前的兒童社會救助在很多時候只是一種暫時性的臨時救助，從而難以幫助弱勢兒童群體真正擺脫其面臨的困境。

以流浪兒童救助為例，根據2003年8月國務院頒布施行的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，設于全國各市縣的社會救助站點，對流浪兒童開展主動性救助，為他們提供食宿保護，護送他們返回家鄉。但是，這些應急性的臨時救助，其著眼點主要是解決流浪兒童當時面臨的具體困境，而較少關注產生這些困境的深層次的家庭和社會原因。對于有著復雜的家庭社會原因而外出流浪的孩子，這種臨時性應急救助，常常不能持續發揮作用，有的家庭已經喪失了孩子健康生活的環境，孩子無法在原來的家庭環境中正常生活。由于他們不良的生存環境并沒有得到根本改變，被送回鄉的孩子往往又再次外出流浪[12]。因此，我國不少流浪兒童會表現出不愿意接受甚至刻意去逃避社會對他們的救助。鑒于此，建立兒童社會救助工作的長效機制勢在必行。

（四）提高兒童社會救助工作的專業水平

英國兒童社會救助工作的專業水平是比較高的，例如，英國救助兒童會中國項目部現有員工的文化程度基本上以大學本科學歷為主，且員工年齡結構較為年輕，大部分人是在39歲以下，這使得英國救助兒童會中國項目部的相關工作專業水平比較高，而且充滿了生機與活力。此外，在英國的兒童社會救助體系中，教育救助占據了至關重要的位置，這深刻地反映出在英國政府官員的心目中，相比較一般的生活救助而言，人力資本（其核心是教育）救助無疑更為重要。

與此同時，當前我國兒童社會救助工作的專業水平卻比較低下，也沒有把教育救助作為重點。以我國當前比較重要的兒童社會救助機構——兒童福利院為例，它們在行政和財政上都過度依賴政府，主要靠政府的撥款維持運營，這直接造成了許多福利院硬件設施落后、專業人士配備較少、活力不足等現象。我國兒童福利院工作人員的專業水平普遍較低，大多數工作人員年齡偏大、文化程度較低，沒有接受過專業的技能培訓，只有少數員工接受過相關的培訓，不能很好地對孤殘兒童進行科學的照料和教育[13]。兒童福利院的照顧模式實際上沿襲了傳統的機構化撫養做法，即滿足兒童衣、食、住等基本的生存需求，而對于其教育問題，并沒有給予足夠的重視，這顯然不利于兒童的健康成長。因此，我國必須提高兒童社會救助工作的專業水平，并把教育救助作為工作的重點，應該像英國那樣致力于使每位兒童自身的潛能都得到最大的發揮，獲得最好的發展機會。

參考文獻：

[1] 路瑤.兒童救助制度現狀與展望[J].人民論壇，2014，（14）：143.

[2] 孫炳耀.當代英國瑞典社會保障制度[M].北京：法律出版社，2000：143.

[3] 龐媛媛.英國兒童福利制度的歷史嬗變及特征[J].信陽師范學院學報：哲學社會科學版，2009，（4）：142.

[4] 鄭永強.英國社會工作[M].北京：中國社會出版社，2010：53.

[5] 胡昌宇.英國新工黨政府經濟與社會政策研究[M].合肥：中國科學技術大學出版社，2008：104-108.

[6] Department of Social Security.Opportunity for All[R]，HMSO，1998：5.

[7] HM Treasury.Child Poverty Review[R]，HM Treasury，2004：6.

[8] Stephen Cretney.Family Law in the Twentieth Century：A History[M].Oxford University Press，2003：597-610.

[9] 英國家庭法[M].仲人，編譯.上海：華東政法學院出版社，1982：78-79.

[10] 英國婚姻家庭制定法選集[M].蔣月，編譯.北京：法律出版社，2008：94.

[11] 李喜蕊.英國家庭法歷史研究[M].北京：知識產權出版社，2009：245-246.

[12] 吳亦明.流浪兒童救助模式的轉換與保護性特殊教育機制的構建[J].南京師范大學學報：社會科學版，2007，（6）：17.

[13] 羅利平.福利院在流浪乞討兒童救助中的作用[J].當代青年研究，2008，（12）：60.[責任編輯 陳麗敏]endprint