近郊區（縣新型城鎮化路徑研究

周慶運　鄭瀟瀟　羅來疆

摘 要：溫江區作為成都市的近郊區（縣），其推進“全域城鎮化”的實踐表明：新型城鎮化應當在堅持“三個結合”原則的前提下，結合自身區位條件，科學構建域內城鎮體系，形成覆蓋城鄉，能級合理，聯動發展的市—縣（區）—鎮—村四級城鎮體系；新型城鎮化應當充分挖掘和培育區域內的優勢、特色產業，發揮產業發展在城鎮建設中的支撐作用，逐步實現以產育城、以城促產、產居平衡；新型城鎮化應當考慮打破國家壟斷土地一級市場，讓農民集體建設用地不經過國家征收直接用于工業化和城鎮化建設，從而充分發揮土地這一農民最重要資源在居村農民就地城鎮化中的突出作用。

關鍵詞：城鎮體系；產業新城；居村農民就地城鎮化

中圖分類號：F299.21 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0167-05

前言

改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。1978—2013年，城鎮常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2 173個增加到20 113個，城鎮化工作取得突破性進展。但是，城鎮化進程中的矛盾和問題仍然很突出，具體表現為：大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后，城鎮內部出現新的二元矛盾；“土地城鎮化”快于人口城鎮化，建設用地利用粗放低效；自然歷史文化遺產保護不力，城鄉建設缺乏特色；體制機制不健全，阻礙城鎮化健康發展等。

溫江區（見專欄1）在城鎮化推進過程中，充分利用其近郊區（縣）的區位優勢，制定完善城鎮發展規劃，同步推進主城區改造和小城鎮建設。在持續提升主城區城市功能的同時，結合各鎮優勢資源合理規劃小城鎮形態、發展格局和發展定位，強化小城鎮在城鎮化中的輻射帶動作用；合理布局區內產業發展，建設三大產業新城，以產業發展帶動城鎮建設，逐步實現“以產育城，以城促產，產居平衡”；積極完善征地制度、農村產權制度和農村土地綜合整治制度，多種模式并舉，推進居村農民就地城鎮化。其城鎮化路徑，充分體現了新型城鎮化“三個結合”的原則（即小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務三農相結合），為近郊區縣實施新型城鎮化發展戰略、協調解決上述城鎮化進程中的矛盾提供了示范。

專欄1：溫江區基本情況

溫江區位于中國四川省成都市西部，東臨青羊區，南毗雙流縣，西接崇州市，北靠郫縣、都江堰市，屬于成都主城區，全區國土面積277平方公里，其中耕地面積21.8萬畝（已承包19.7萬畝），全區下轄10個鎮和6個街道辦事處，共114個村（社區）。截至2013年末，全區建成區面積約35平方公里，常住人口46.38萬，其中戶籍人口39.04萬（非農業人口31.14萬，農業人口7.9萬），城鎮化率66.4%（全國為53.7%）。

2013年全區實現地區生產總值335.55億元，增長10.4%，按常住人口計算的人均地區生產總值72 605元（全國為41 827元），一、二、三產業占GDP的比重分別為4.7%、52.2%和43.1%（全國分別為10%、44%和46%），三次產業對經濟增長的貢獻率分別為1.6%、54.8%和43.6%（全國分別為9.3%、29.1%和61.6%）；城鎮居民和農村居民人均純收入分別為31 970元、15 345元（全國分別為26 955元、8 996元），分別增長10.5%、12.5%；全區實現財政總收入106.54億元（全市所轄縣（市）、區平均為45億元。

一、科學制定城鎮發展規劃，優化城鄉布局：打造“一大二小四特色”城鎮體系，帶動主城區和鄉鎮協調發展

溫江區在城鎮發展規劃過程中，明確了建設“生態田園型現代化新區”的總體定位，初步形成了“一大二小四特色”的城鎮體系，即中心城區建設成大型城市，作為成都新型衛星城；著重發展萬春鎮和永寧鎮，作為小城市；規劃打造四個特色鎮（即壽安鎮、永盛鎮、和盛鎮、金馬鎮），并結合多個農村新型社區，形成覆蓋城鄉，能級合理，聯動發展的全域城鎮體系。同時，按照“產城一體”的組團發展模式，以現有六大功能片區為基礎，進一步鞏固和優化城鄉空間格局。在制定總體規劃的基礎上，從城鎮基礎設施完善和小城鎮發展兩方面著手，推進區內城鎮化建設。

（一）加強城鎮基礎設施建設，完善城市功能

近年來，溫江區不斷強化城鎮基礎設施，努力打造宜居宜業宜游的國際化衛星城市。按照城鎮總體規劃，2013年，溫江區已投入資金120多億元，用于基礎設施建設。地鐵4號線二期開工建設，光華8線、成蒲鐵路、第二繞城高速、成溫邛快速路、成溫邛高速溫江北出口等交通項目加快進行，完成了萬春客運站二期建設。新投放公交車74輛、出租車100輛，新開行公交線路3條，溫江到中心城區公交線路增至11條。地表水廠一期、金馬湖110千伏變電站、涌泉110千伏變電站投入運營，新增公共停車位近萬個。全面推進“兩芯光纖”入戶，新建4G基站106個，完成35個村（社區）光纖改造工作。

（二）統籌發展小集鎮，強化小城鎮的輻射帶動作用

一是對照新型城鎮建設標準，依據區域產業規模和業態發展，因地制宜地確定城鎮人口發展規模，并且結合區域生態和文態，合理規劃小城鎮形態、發展格局和發展定位。其中，永寧鎮被確定為具有強大醫學產業助推功能、醫學人文看點和國際時尚氣質的國際醫學健康新城；萬春鎮被確定為主題游樂產業和花木產業優勢明顯，城鄉融合、園城一體的中國最美生態田園幸福新城；金馬鎮被確定為低碳節能環保、集健康體育與文化生態旅游為一體的騎士風情小鎮；壽安鎮被確定為古蜀魚鳧特色文化小鎮；和盛鎮被確定為以生態田園為背景、以豐富水系為紐帶的校地文化相融的田園型小鎮；永盛鎮被確定為集總部商務、文化創意、生態島居為一體的濱水活力小鎮。近幾年，溫江區新型小城鎮建設取得了顯著成效。2013年，永寧鎮、金馬鎮以及壽安鎮被列入成都市首批小城市、特色鎮示范鎮。endprint

二是同步推進重點鎮建設和一般場鎮改造。近年來，萬春、永寧依托重點鎮先行發展契機，圍繞生態休閑旅游、醫療健康宜居主體，努力構建“產城一體”格局，提升生態宜居環境；同時，永盛、壽安、和盛、金馬4個鎮重點對老舊場鎮全面實施了一般場鎮改造工程，完成了涉及道路提升改造、城鎮風貌提升、配套設施改造在內的34個項目，完成投資1.8億元。經過改造，舊場鎮的基礎設施承載能力全面提升，城鎮環境面貌煥然一新，城鎮公共服務水平顯著提升，產業配套能力增強。

三是積極探索城郊型農村就地城鎮化路徑。2010年四川省提出了新農村綜合體模式。2012年以來，成都市在這一模式的基礎上，提出了“小組生”模式，確立了打造農村居、景、產三合一的空間目標，以此實現人口在城市與農村之間的雙向流動。所謂的“小組生”是“小規模、組團式、生態化”的簡稱。“小組生”項目，一般通過農村土地綜合整治項目立項實施，按土地利用總體規劃確定的目標和用途，以土地整理、城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產生活條件和生態環境，促進農業規模化經營、土地集約利用、產業集聚發展。其總體的運作方式是“農民主體、村社組織、市場運作、政府引導”。從近幾年溫江區推進就地城鎮化的實踐來看，“小組生”綜合體建設在統籌協調城鄉布局、集約節約利用土地資源、拓寬建設資金籌集渠道（見專欄2）、改善農村人居環境、優化農村治理機制等方面發揮了積極的作用，綜合效益明顯。截至目前，溫江區啟動實施了萬春鎮幸福村、壽安鎮新林村“小組生”示范項目，建成了天王社區、田園花籬、報恩家園一期等新農村綜合體。

專欄2：“小組生”綜合體建設資金籌集渠道

目前，溫江區“小組生”綜合體建設資金來源大致分為三個渠道：（1）農戶自籌資金。由愿意參與土地綜合整治的農民共同組建村級投資公司。公司成立后，農民以交“保證金”、上下限額入股等方式籌集部分資金，主要用于前期啟動；（2）土地使用權（指標）抵押融資。項目啟動后，村級投資公司以土地綜合整治節約的建設用地使用權證作為抵押向銀行融資。地方政府土地儲備中心根據銀行需求，承諾按約定價格收購建設用地指標，農民集體承諾其指標交易價款所得首先歸還貸款；（3）項目用地企業預付資金。

二、建設現代產業體系，推動區內產業和城鎮融合發展

《成都市溫江區國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱“十二五”規劃）提出：“按照‘一個片區一個主導產業原則，構建六大產業功能片區和兩個重大項目區，以功能片區為基本單元，聯動推進高端產業和新型城鎮化。按照‘產城共生、城鄉共享的思路，推動功能區成為核心主導產業引領力強、城市功能配套完善的城市經濟綜合體……將功能區建設成為要素集聚、產業強勁、功能完善、環境優美、社會和諧的新型城鎮……優化新型社區布局，推進片區居民生活方式轉變。完善利益聯動機制，讓群眾在新興產業發展中成功實現轉移就業，加快就地城鎮化步伐。”

近年來，溫江區按照“十二五”規劃的總體思路，將六大功能片區進一步調整為三大產業園區，規劃打造了科技、現代服務和生態旅游三大產業新城，逐步實現了“351”產業集群，即：生物制藥、食品飲料、電子信息三大新型工業集群；高端商務、文化創意、醫療健康、運動休閑、生態旅游五大現代服務業集群；以及現代花木產業集群，進一步鞏固和優化了產業空間格局。

（一）科技產業新城

產業新城總面積58平方公里，其中工業規劃區面積14.4平方公里。目前，園區已發展成為四川省、成都市重要的現代輕工業基地和臺商投資聚集區。園區規劃建設集制造、研發、休閑、旅游、居住為一體的復合型科技產業新城，重點發展生物制藥、食品飲料、電子信息、包裝印務四大產業，努力構建優勢產業集群，形成成都食品飲料產業高地、成都信息產業高地、成都生物制藥產業高地。經過二十多年的發展，新城內已經聚集了科倫藥業、科創藥業、統一、康師傅、娃哈哈、青島啤酒、品勝電子等1 000余家知名企業，其中包括新加坡豐隆集團、正大食品等5家世界500強企業。

2013年，溫江區全部工業增加值165.59億元，比上年增長10.4%，對經濟增長的貢獻率54.8%。規模以上工業企業211家，實現增加值108.83億元，增長9.9%。其中三大優勢產業發展勢頭良好，實現總產值137.78億元，增長22.2%，占規模以上企業總產值的比重達40.9%。其中健康食品產業、生物醫藥產業、電子信息產業總產值分別為102.65億元、29.95億元、5.18億元，分別增長20%、35.6%、24.2%。全區單位工業增加值能耗下降5.9%。新增市級以上技術中心、工業設計中心10個。

（二）現代服務產業新城

服務業新城面積66.05平方公里，規劃人口60萬，2013年園區固定資產投資目標128億元。以永寧國際醫學城（見第170頁專欄4）為龍頭，以光華板塊為中心，積極推動現代商務、會議經濟、商務流通、信息服務、醫療健康、文化創意等九大產業，以樓宇經濟、特色產業、優質項目推動原城南工業區、原浩旺工業園舊城更新，不斷提升城市培育創新研發能力，積極促進現代服務產業新城與成都中心城區在快速路網、公共交通、服務標準的無縫對接。2013年，全區新引進服務業項目276個，占引進項目總數的83.4%，建成商業廣場、星級酒店等現代服務業項目9個，樓宇招商7.4萬平方米，實現電子商務交易額154億元。新增銀行兩家，榮獲“中國金融生態示范區”。

（三）生態旅游產業新城

溫江區生態旅游產業新城規劃面積158平方公里，規劃人口40余萬，2013年園區固定資產投資目標60億。重點發展教育培訓、鄉村旅游、現代花木三大產業，并積極促進三大產業融合，形成“三鎮五場十二社區”的城鎮空間結構，“一環兩楔兩湖四河”的生態格局，“六灣五林三濕地”的開敞式大景區。夯實生態本底，堅持全景旅游，打造“生態富氧大屏障、一三聯動新高地”。2013年，溫江區全年接待游客1482.73萬人次，增長26.7%；旅游綜合收入21.11億元，增長38.7%，國際旅游外匯收入為1 918萬美元，增長60%。endprint

現代產業體系的構建推動了溫江經濟的快速增長和產業結構的持續優化。2009—2013年，溫江區地區生產總值連續五年保持了10%以上的高速增長，第三產業占比提高了近10個百分點；與此同時，產業新城的建設帶動了溫江區向新型城鎮化邁進。

三、多渠道推進居村農民就地城鎮化

（一）開展土地綜合整治，促進居村農民就地城鎮化

農村土地綜合整治是成都市統籌城鄉“四大基礎工程”之一。它以土地整理復墾開發與城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，按照“政府引導、鎮（村）組織、農民主體、市場參與”的模式運作。在推進農民新居建設的同時，同步規劃建設路、水、電、氣、訊、排等基礎設施項目，集成配套社區活動中心、休閑健身場地等公共服務設施項目。在改善農村生產生活條件和生態環境，促進農業規模經營、農民集中居住、產業集聚發展中發揮了重要作用，是溫江區推進農村地區城鎮化的最主要途徑之一。特別是自2009年底被確定為省級整體推進新農村建設示范區以來，溫江區圍繞建設“生態田園型現代化新農村”目標，以土地綜合整治為依托，在全區范圍內開展新農村建設提檔升級，采取點、線、組團相結合的模式推進省級新農村綜合體建設。2013年，溫江區實施農村土地綜合整治項目就15個，爭取異地掛鉤指標1.03萬畝，預期實現指標價款約36億元（按35萬元/畝的均價計算）。

以土地綜合整治項目推進農民就地城鎮化的典型案例是和盛鎮友慶社區和萬春鎮幸福村“幸福田園”新村綜合體（見專欄3）。

專欄3：以土地綜合整治推進居村農民就地城鎮化的典型案例

案例1：友慶社區。友慶社區是一個純農社區，位于成都市溫江區城北，距離成都中心城區17公里。社區幅員面積2.43平方公里，耕地2 301畝，全社區轄11個居民小組，農戶960戶，人口2176人。友慶社區通過土地綜合整治建成了友慶蘭亭小區，該小區2009年開始建設，占地面積89畝，建筑面積18.7萬平方米，目前已經全部入住，實現集中居住2 176人。小區通過拆舊整理獲得集體建設用地730畝，節約集體建設用地631畝，為社區建設提供了主要的資金來源（以流轉后取得的集體建設用地使用權作為質押融資建設資金2.75億元）。

與此同時，友慶社區積極探索建立“大園區+小業主”模式，實施產業集群發展戰略，先后引進新品種520余個，制定花卉品種標準化生產技術規程5個，建立花木優勢品種標準化、規模化生產基地6個。截至2014年7月，區域內已入駐浙江森禾、廣州先鋒園藝、惠美花境等現代農業項目22個，吸引項目建設資金12億元。目前，友慶社區已逐步發展成為中國西部花木集散中心、花卉苗木價格形成中心、交割結算中心和電子商務中心，有效解決了社區產業發展難題。依托“一三聯動”產業發展對農業生產、餐飲服務、接待及其他服務行業人員的需求，就地轉移勞動力61%，有效解決了“上樓農民”的就業問題。

案例2：“幸福田園”新村綜合體。萬春鎮幸福村距溫江城區約6公里，全村耕地面積2 910畝，轄12個村民小組，共886戶，2 397人。“幸福田園”新農村綜合體位于幸福村，是成都市新農村綜合體示范項目之一。2010年開始實施，總面積1 390畝，分期進行。第一期總面積190畝（已于2011年完成），涉及1、6、7、8、9、12共6個村民小組17個院落，236戶707人，所涉宅基地142.1畝，農民新居占地58.5畝，節約建設用地83.6畝，其中41.1畝建設用地用于就地發展休閑度假產業（引進了圓和圓主題鄉村度假酒店和悟性苑主題酒店）。第一期已經完成，建成三層聯體別墅200多套，236戶全部遷入。參與項目的農民以3.5萬元/人的均價購買新房。“幸福田園”二期（還在進行中）共有224戶農戶參與，所涉宅基地174.5畝，農民新居占地68畝，可節約建設用地106.5畝。

（二）完善征地制度，推進居村農民就地城鎮化

按照《城市房地產管理法》第8條規定：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。”因此，并不是所有村集體都擁有對本集體內所有土地的絕對處置權。針對城鎮規劃區內的農村，溫江區在對其土地進行征收的過程中，按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（十八屆三中全會）的要求，規范征地程序，完善保障機制。首先，考慮被征地農民的長遠發展，安置新居的設計采用“35+8”模式，即除了人均35平方米的住房面積外，還有人均8平米的商鋪面積，用于增加農民的財產性或經營性收入；其次，創新社區管理模式，對安置社區管理采用“社區委員會+村（組）集體組織”模式，在降低社區管理難度的同時提高管理效率，增強被征地農民對生產生活方式轉變的適應性。通過征地推進居村農民就地城鎮化的典型案例是永寧鎮城武社區和涌泉街道瑞泉馨城社區（見專欄4）。

專欄4：以征地推進居村農民就地城鎮化的典型案例

案例1：永寧鎮城武社區。城武社區是永寧鎮6大社區之一，由開源村和農心村合并而成，該社區位于鎮中心，幅員面積4.8平方公里（農村面積和集鎮面積各占一半），涉及18個農業組、1個城鎮小組，約2 012戶，現有農業人口2 000。城武社區（住宅安置區）屬于征地拆遷、集中安置型社區。目前，集中居住了2 600人，其中包括部分來自本鎮其他社區（村）的居民（但經濟關系歸原社區）。

案例2：涌泉街道瑞泉馨城社區。涌泉街道幅員面積16.77平方公里，轄8個社區、1個村（洪江村），戶籍人口1.7萬，常住人口超過3.2萬。涌泉街道12平方公里的國土面積位于溫江區城鎮發展規劃區范圍內，區內土地由國家統一征收。瑞泉馨城社區就是用于安置區內失地農民的社區之一，社區規劃2.3平方公里，建設11個組團，預計入住1萬戶，約3萬人。目前，已建成5個組團，安置街道動遷居民5 000戶，1.5萬余人。

（三）建立多元資金投入渠道，破解居村農民就地城鎮化的資金約束endprint

經過多年的探索，溫江區在推進城鄉統籌和新型城鎮化過程中，形成了政府、農民和市場多方運作的資金籌措渠道。

首先，成都市率先在全國將村級公共服務和社會管理資金納入財政預算，由市區（市）、市縣兩級財政為每村安排一定量村級公共服務和社會管理專項資金（以下簡稱專項資金）。2008年，每村每年最低20萬元，截至2013年，溫江區已調增至每村每年最低40萬元，村（社區）議決實施專項資金項目680個，投放資金總額5 000萬元，其中區財政約承擔2 500萬元。這一專項資金的安排為短期內迅速有效地改善區內村級公共服務和社會管理現狀提供了有力的支撐。

其次，成都市創造性地設立了耕地保護基金，為有效保護耕地的農戶每年分別按基本農田每畝360元、一般耕地每畝270元的標準發放耕保金，優先用于農民購買養老保險。溫江區每年發放的耕保基金數額約為6 600萬元，有效推進了區內農村社會保障制度的完善。

再次，完善融資制度，發揮金融乘數效應。根據相關規定，村級自治組織可以一次性以不超過專項資金7倍的額度，向成都市小城鎮投資有限公司融資貸款，用于民主決策議定的交通、水利、公共服務用房等群眾急需的公共服務設施建設，使得專項資金的效用進一步放大。按照5 000萬元的投放額度，2013年溫江區以專項資金作抵押可融資3.5億元。

最后，推進城鄉統籌配套改革，強化農村產權的金融功能。截至2013年底，溫江在全市率先建成鎮（村）標準化農村產權管理服務中心（站）26個，農村產權常態化管理服務機制全面形成，實現農村產權抵押融資6.47億元。

此外，溫江區還制定了各種鼓勵政策，引導社會資本參與城鎮建設。2013年溫江區借助全市特色鎮示范鎮影響平臺，統籌小城鎮建設招商引資工作，實現支撐區域發展的重大產業化項目的引進落地，如永寧的保利健康休閑小城、永盛的通航產業城等，實現引進到位資金44億元。這些項目的落地為溫江區小城鎮的健康持續發展提供了后續支援，培育了溫江未來發展的新增長極。

結語

重新審視改革開放以來我國城鎮化的歷程不難發現，過去三十多年我國城鎮化的路徑一直比較單一，基本上仍然是農民工及其家屬進城、轉變為城市居民這一單一途徑。但如今看來，這一路徑的可持續性卻前途未卜。這也迫使我們不得不重新思考美國城市歷史學家劉易斯·芒福德的那句名言：“城市的希望在于城市之外。”

近年來，在溫江的城鎮化發展進程中，溫江區始終以科學的規劃理念為主導，以生態文明建設為基線，不斷強化新型產業支撐，突出信息科技力量，探索創新城鎮化建設模式，充分考慮人的生活、工作、交通、教育、醫療、娛樂等方方面面的需求和配套，建設宜業宜居宜游的國際化衛星城；在發展主城區的同時，兼顧特色小城鎮的建設，以統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設為契機推進農村農民就地城鎮化。充分體現了劉易斯·芒福德的城鎮化思想，將城市發展的希望進一步拓展到鎮，甚至到村。其推進全域城鎮化的實踐啟迪人們：新型城鎮化應當在堅持“三個結合”原則的前提下，結合自身區位條件，科學構建域內城鎮體系，形成覆蓋城鄉，能級合理，聯動發展的市—縣（區）—鎮—村四級城鎮體系；新型城鎮化應當充分挖掘和培育區域內的優勢、特色產業，發揮產業發展在城鎮建設中的支撐作用，逐步實現以產育城，以城促產，產居平衡；新型城鎮化應當考慮打破國家壟斷土地一級市場，讓農民集體建設用地不經過國家征收直接用于工業化和城鎮化建設，從而充分發揮土地這一農民最重要資源在居村農民就地城鎮化中的突出作用。

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[責任編輯 吳明宇]endprint