推進國家治理能力現代化的路徑探討

董鵬　賈聯哲

國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革、發展、穩定，治黨、治國、治軍等各個方面。治理能力既是基于學習力的內在能力，又表現為行動力的外顯能力和作為治理價值實現、治理制度實施的現實能力。在現代化治理實踐中體現為以下六個方面的基本能力。

一、機會與風險感知能力

現代治理面臨的環境是錯綜復雜、不斷變化的，其中既面臨機會也存在風險。首先，感知能力就是機會感知能力，就是發現、創造機會的能力。現代化治理必須密切關注環境，隨時對環境中存在的機遇和風險做出準確的分析和判斷。治理者要根據環境的變化進行策略選擇和行為選擇。其次，感知能力又是風險感知能力，面對充滿不確定性因素的現代社會，治理者應當將散亂的信息和直觀的感受轉化為理性、系統、深入的分析判斷，以最大的可能預知風險并采取措施防范風險；在危機發生后應力求反應迅速、處理及時、措施得力，在風險初露端倪時就予以應對，防止風險放大；在事后，要進行適當的損害控制和事后恢復、重建，積累經驗，汲取教訓。當前，提升風險感知能力就是善于學會以問題為導向，在解決問題中勇于突破創新，發現并創造機遇，規避社會風險，促進社會和諧。

二、資源集聚與整合能力

資源集聚能力和資源整合能力是國家治理能力的重要組成部分，在國家治理現代化視野下，集聚資源體現為國家汲取能力，這種汲取能力是資源配置的前提與基礎，主要表現為國家財政汲取能力，即通過稅收等集聚資源。資源整合能力是指政府在資源配置中合理調度各種資源，使資源投入獲得最大產出的能力。首先，采取準入控制手段，對資源消耗設置進入門檻，對資源消耗量大、使用效率低的項目，不允許進入；對資源消耗量小、使用效率高的項目給予鼓勵。其次，在資源配置中注重促進能力與資源的結合，通過資源使用權與所有權的分離及使用權的流轉，使資源掌握在能創造出更高效益的人手中，從而提高資源的使用效率。再次，運用資源運營新模式（如BOT、PPP等模式）提高效益。BOT是指政府通過契約的方式授予社會組織、私人企業（包括外國企業）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤，在特許權期限屆滿時，該基礎設施應無償移交給政府。PPP是指政府與社會組織、私人組織之間通過一種伙伴式合作關系，以政府資金吸引社會資金、民間資金，投入建設、運營或管理基礎設施并向公眾提供公共服務。

三、社會動員與組織能力

首先，要提升社會動員能力。在一個價值多元、訴求多元的社會，治理者要善于適應現代社會動員手段的要求，把運用新媒體、新技術、新方式與傳統社會動員手段結合起來，通過聯動的宣傳、發動、組織行為，正確處理解放思想與統一思想的關系，進行利益訴求整合與價值觀念整合，促進全社會成員基于“最大公約數”形成共同的觀念、情感，作為主導價值、意識形態獲得廣泛的社會響應、參與和支持，并調動社會組織的號召潛力和挖掘資源的功能，引領其實現特定的社會治理目標、任務。其次，要提升組織能力。要以合適、明晰和隱性的規則或組織慣例構造、變革組織，注重剛性與柔性的優勢互濟，注重制度剛性，以組織制度的剛性約束組織的任意擴張，約束組織成員的縱情任性；建立彈性組織，以組織制度的彈性保證組織成員擁有發揮創造力所必須的自由度，保證組織構造與環境變動相適應。同時，正確處理權力集中與權利保障之間的關系，防止因權力過度集中造成對組織其它層面應有權利的擠壓，保證組織的創新動力；防止過度強調自由造成的組織行為無序及“相互對立、拒絕合作”的非理性選擇，避免社會資源在無序和低效的資源配置運作中出現浪費、損耗現象。社會治理主體在處理上述關系的過程中必須提升社會的自我組織能力與社會組織化程度，通過有效、靈活的社會組織把各種主體的積極性、創造性激發出來。

四、權力運行法治化能力

在治理過程中，要增強依法辦事能力，推進各個環節治理權力運行的法治化。首先，要強化授權環節的合法性。在現代化治理中，治理權力來自人民授權，治理能力的提升在于授權的民意能夠真實地反映人民的共同意志，而且這種民意必須體現社會發展規律的要求。同時，授權必須符合以憲法為指引的法治程序，以避免因各種原因導致的諸如“唯票取人”現象的出現。其次，要實現用權環節的規范化。“秩序是普遍性機構有效實施普遍性法則的產物。”在現代化治理中，治理者必須有能力將治理過程納入規范之中，以法律制度規范行政決策與執行。當前，我國應特別注重以公開的制度消除潛規則的影響，以明晰的制度約束自由裁量權的“任性”，以普遍的制度解決“同案不同審”的問題。要通過具體的法律制度創新來提升現代化治理的法治化程度，提高社會組織的整合程度和公共權力運行的規范性，以實現社會對現代化治理的良好預期。再次，增強控權環節的自控性。政府、社會組織、企業、公民等治理參與者要形成高度的自控能力，不斷修剪自己的“欲望”，使自己的欲望與他人的欲望相容，與自然提供的可能發展空間相一致；同時，這種自控性還表現為每個主體能夠保證治理行為過程具有必要的透明度，讓外部監督成為他律促進自律的有效力量。

五、治理工具現代化能力

治理現代化中的治理工具現代化呈現下列趨勢：首先，適應治理環境市場化、社會化趨勢，廣泛采用契約性、自愿式治理工具。市場化、社會化發展使治理權力呈現橫向分權特征，第三部門中的社會組織、市場組織承擔了越來越多的原先由國家承擔的治理職責。與此同時，在新的治理結構中，與命令和服從關系相適應的強制手段的運用將愈來愈少，與社會化、市場化相對應，治理工具更多地體現出談判特征、契約性質，政府的現代化治理也相應地注重了援引市場化治理工具：契約外包、經營特許權、補助、抵用券、市場供給、志愿服務、自我協助等。 其次，適應治理過程科學化、民主化趨勢，廣泛采用創新型、參與型治理工具。治理過程是政策從決策到執行不斷優化、調整的過程，在這一過程中公眾參與工具正在不斷創新。公眾參與可以分為低度參與和高度參與。低度公眾參與形式主要有：關鍵公眾接觸、公眾調查、回應公眾投訴、執法聽證。現代高度公眾參與形式有：公民會議、自愿組織、決策聽證、公民陪審。當前，治理工具的科學性從另一方面展現治理能力的提升，表現為審批、監管、調控工具的不斷創新：在審批中，負面清單管理等工具被創制出來；在監管中，呈現治理工具的多樣創新；在生態文明建設中，探索編制自然資源資產負債表，完善自然資源監管體制；在調控中，從“定向降準”到“定向降息”再到“定向調控”，“定向”政策工具的運用體現了調控精準的科學性要求。再次，適應信息化、網絡化趨勢，廣泛采用交互性、大數據治理工具。信息、網絡技術的發展使得“數字治理”成為可能，從而極大地改善了公共管理方式，使得新型治理成為可能。數字化時代的治理呈現出交互性特征，治理中的各方可以通過網絡了解對方意圖，通過網絡交流進行溝通、達成協議；網絡使運用“大數據”治理成為可能，通過大數據擷取、處理海量的資訊，基于現代信息技術、網絡技術提升發現力、洞察力、決策力、執行力，以更好地了解民情、把握發展趨勢、及時準確決策、快捷精準執行，最終實現治理現代化。

六、產出效益最大化能力

治理現代化在于促進治理不斷改進，而治理的重要標尺就是通過治理促進生產力的提高。推進治理改進需要治理主體具有促進治理產出效益最大化的能力。治理產出包括提供社會管控與社會服務，并通過這種管控與服務保證社會良好秩序、激發社會創造活力。從治理生產力的角度看，產出效益最大化能力就是提供質量優質、數量適需的公共產品、公共服務。效益最大化要求按照經濟（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）、公平（equality）的“四E”指標測量。這種產出效益不僅體現為實實在在的生產成果，而且表現為生產過程中人們的滿意度評價。因此，產出效益最大化能力不僅表現為在生產過程中基于忠誠度、回應性、責任心獲得的滿意度，而且表現為基于創造性、合規性、程序性取得的高效率。產出效益最大化能力在當今還需要以績效考核來保證，即產出效益最大化能力又派生出考核力。目前，在產出效益最大化能力中，最重要的是與忠誠度和責任心相關聯的回應力、基于合規性與程序性的創造力、包含過程考核與結果考核的考核力。回應力是指公共組織對來自基層、公眾的合理訴求給予及時、合理、滿意的答復；而對不合理的訴求采取負責任的態度予以答復，并通過有效解釋避免引發社會矛盾。創造力是指適應治理生態的變化，促進技術性創新及體制性創新，并把技術性創新與體制性創新有機結合起來，不斷轉變職能、正確行使權力、提高行政效能的能力。考核力是構建追求卓越的履責過程管理機制和注重績效的履責結果評價體系，對治理績效進行考核并與責任聯系起來促進產出效益最大化的能力。履責過程管理機制讓公眾以行政公開為基礎，對治理的過程進行過程考評：側重從政府行為目的的合理性、行為方式選擇的可解釋性和行為的規范性上進行考察；履責結果評價體系注重對政府行為結果的經濟性、效率性、效益性、公平性的考察，由此讓治理者提供更優質、更適需的公共產品及公共服務，并通過與責任機制的聯系達到推進治理產出效益最大化的目的。

（作者單位：卡斯塔集團計劃部 吉林大學馬克思主義學院）