失地農民生活保障存在的問題及對策

張曉梅　鄺繼區

我國是一個農村人口所占比例較大的國家，據數據統計，2014年我國人口數量已達到136782萬人，其中農村人口就達到了61866萬人，在這13億多的人口中，農村人口仍占總人口數近一半，這是一個極為巨大的數字[1]。隨著生產力的發展，很多影響社會發展的問題很快顯現出了，包括農民工、失地農民和村落這三大問題，學者稱之為“新三農”問題。它是連接城鄉關系的重要節點，是建設社會主義新農村的關鍵，是緩和和解決社會矛盾和沖突的紐帶。“新三農”問題中，筆者認為，失地農民的生活保障是當前最應當關注的問題。這是處理好失地農民問題的基礎性工程，也關乎到新農村建設目標的實現，值得政府及相關部門深思。

一、失地農民的概述

（一）失地農民的含義

農民這個詞在西方國家和我國的解釋是不同的，農民的英文單詞為“farmer”，指從事農業勞動這一職業的人。現代漢語詞典對農民的解釋是專門從事農業生產的勞動者。在我國，農民不是西方人眼中的職業，這是由我國一直以來實行的城鄉二元體制導致的。20世紀50年代，計劃經濟體制正式確立，我國進行戶籍制度改革，形成城市和農村分割管理體制。在這樣的體制下，農民只要沒能從戶籍上轉變為城市居民，那么，無論他們從事何種職業都脫不掉農民這頂帽子。

“失地農民”這一概念最早是被李勵華提出的，顧名思義，就是失去了土地的農民。從社會學的角度來說，是指在城市化的進程中，因為國家征收征用而失去農用耕地、林地等農用地的農民。[2]當然，失去土地也分為主動和被動兩種。主動是指農民從自身利益出發自愿將土地出租或出讓引發的失地行為，而被動則是指農民本沒有想出讓土地使用權，而是由于某種不可抗拒的力量不得不交出土地使用權的行為。本文研究的對象是后者——被動失去土地的農民。

（二）農民失地的原因分析

1.城市化進程擴大了非農業用地

2013年6月26日，國務院在關于城鎮化建設工作情況的報告中指出，“我國城市化率由2000年的36.2%上升到2002年的39.1%，改革開放以來，我國城鎮化率年均提高1.02個百分點；2000年以來，城鎮化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。”[3]這充分說明我國的城市化進程正在飛速地加快。為了城市發展，土地會被占用或者征用，尤其集中在城郊和經濟“潛發展”區。一方面，城市化和工業化的快速發展給國家和社會帶來了利益；另一方面，城市化和工業化的推進加大了土地需求的壓力。因此，非農業用地量越來越大，農民失去的土地也越來越多。

2.村集體及村干部缺乏長遠考慮

從現實來看，很多被征用的土地都是具有很大發展潛力的近郊農村，這些農地一般靠近城市，地理位置優越，發展路子較寬。然而，許多村干部在征地之時卻缺乏長遠考慮，未能真正為村民著想。在巨額賠償款的誘惑下，部分村干部表面上以村民利益為幌子，暗地里卻進行著錢權交易。因此，很多村干部會毫不猶豫地促成村民的集體土地的征收，這在一定程度上滋生了腐敗，也使得村民以及子孫后代失去了賴以生存的保障。

3.耕地拋荒造成農民失去土地

所謂耕地拋荒就是基于多方面的原因，農民不得不將耕地拋棄，導致耕地無人管理，最終使得耕地給荒廢。[4]筆者認為導致耕地被拋荒有如下幾個原因：第一，從農民個人角度看，現耕地耕種成本提高，光是幼苗和管理就是一大筆支出，這使得農民的收入大大減少，甚至有些無法維持其生活。出于這樣的原因，又因城市化的發展，出去打工更能維持農民的生活，于是出現了耕地荒廢的現象；第二，從社會角度看，社會為了更好的促進經濟的發展，社會組織會在稍微有發展潛力的近郊進行租用耕地，農民為生計著想，一般都會將土地租讓出去，這就導致大量耕地被租用而被拋棄。

4.“圈地之風”使土地征而不用

土地屬于不可再生的資源，只要國家多征或者廢棄一畝耕地，農民就會少一畝“生存田”，農民的生活就會少一份基本保障。而在現實生活中，我們會看到這樣的現象：在用于修建工業園區的被征用土地上，工業園區在舉行了隆重的奠基儀式之后卻一兩年都未動工興建，導致工業園區用地的廢棄。一些地方政府為了提高政績，提高當地工業和城市化的發展水平，努力向外招商引資，想盡辦法將農民的土地低價征用，轉變為建設用地來吸引投資者。這導致大量的土地“征而不用”、長年放置，從而造成土地資源的嚴重浪費。

二、失地農民的生活保障現狀

（一）失地農民生活保障的相關政策

目前，我國進入了城市化加速發展時期，城市土地的擴張已經成為城市化發展的主要方式，在未來十年內，近億的農民將會發生身份的轉變。為了更好地實現城鄉一體化，國家必須妥善解決征地引起的農民生活問題，采取相應措施保證失地農民失地不失業，保障農民的就業問題以及社會保障等相關問題。為此，國家也出臺了一系列的政策解決失地農民的生活問題。

1982年5月14日，國務院頒布施行《國家建設征用土地條例》。該條例規定了征地方對失地農民的補償標準，對失地農民的補償是根據所征用耕地（菜地）的年產值的3～6倍和國家規定的價格來進行計算。

1998年8月29日，我國通過了修訂的《中華人民共和國土地管理法》，將征地補償的標準再一次提高到耕地（菜地）被征前年產值的6～10倍，將農業人口的房屋安置補助費的標準提高到前三年平均年產值的4～6倍，這從經濟上給予失地農民一定的幫助。

2004年11月3日，國土資源部發布了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，提出要加快開展工作的速度，盡快制定并公布相關的征地統一的年產值標準和區片綜合地價，為對失地農民的補償工作做好準備。

2005年7月23日，國土資源部再次發出通知，要求各地相關單位及部門爭取在2005年底完成并做好征地統一年產值標準和區片綜合地價的制定和公布工作，并且在與原補償標準銜接的基礎上，更好的實現征地補償依據的大轉變。

2006年4月10日，勞動保障部下達了《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見》的通知。在意見中，勞動保障部關于失地農民的就業和社會保障做了指導意見，希望各地方政府及相關部門應根據當地經濟情況、相關政策、地方政府財政承受能力、提高失地農民生活水平、簡單可行等原則對失地農民的后顧之憂做出最明智的扶持政策。

2007年5月23日，國務院常務會議上提出將農村貧困人口納入最低生活保障。

2010年6月26日，國土資源部又再一次發布《進一步做好征地管理工作的通知》的通知，要求要綜合考慮征地片區的多方面因素，不斷完善征地補償政策。

（二）失地農民生活保障的缺失

1.制度不完善

社會保障制度對失地農民生活的保障力度不夠。目前，我國征地補償的形式主要有一次性補償和多元化補償兩種方式。一次性補償主要是政府將征地補償費一次性發放到失地農民手中，不再承擔其他安置義務。盡管一次性補償數額較高，但是在購買城市住房等方面已消耗殆盡，農民失去持續的生活保障。多元化補償方式相對于一次性補償要考慮得長遠一些，考慮到失地農民的養老問題，在做好補償工作的前提下，向失地農民定期定額發放養老保障金，但是失地農民的養老保障金數額較少，很難保障其基本生活。

2.履行不到位

作為社會保障制度的實施者，政府及相關部門有義務和責任做好失地農民的社會保障工作，這包括從申請到審核再到公布的過程。在實際操作中，一些政府部門未能真正做好這項工作。比如在農村最低生活保障領域，有的人在不符合申請條件的情況下，卻通過強硬的社會關系獲得了政府和國家的救助，從而導致了部分生活困難的失地農民沒能得到應有的政府救助。政府履行職責的不到位導致了這一現象的發生。

3.資金不充足

財政資金是否充足關系到失地農民的生活保障制度是否能夠落實，關系到解決失地農民生活困難的數量和質量問題。我國是一個農業大國，農民在全國人口中所占比例較大，由于這些年來城市化和工業化的發展，失地農民越來越多，需要社會關心和救助的群體也相應增大，這就加大了社會保障的壓力，也自然而然地需要更多的救助資金。在現實操作中，保障資金的不足一直是個大問題，這就導致國家對困難群眾的救助質量和力度遠遠不夠。

4.社會關心不夠

社會對困難群體的關心主要是體現在社會組織對困難群體的關心上，很多社會組織在這一方面也是有心無力。對困難群眾，特別是失地農民的關心，政府無法做到面面俱到，這就需要社會各方面的努力，但是，在現實生活中，社會組織也很難做到。當然，這是受到了許多方面的制約。許多組織沒有充足的保證資金，無法將自己的想法付諸于實踐，只能在道德上呼吁社會成員，特別是較為富裕的社會成員關注困難群體，為社會、為困難群體盡一份薄力。

三、解決失地農民生活保障的措施

（一）制定科學標準，據實合理調整

在現實生活中，失地農民最低生活保障領域存在該保不保、不該保卻保的現象，存在保障對象模糊的問題，究其原因，主要在于缺乏判斷失地農民是否應參與最低生活保障的科學標準。為解決這一問題，有關政府部門應該根據自己管轄地區的具體情況制定科學的保障標準，這一標準應隨著社會的發展和當地經濟的發展水平進行合理的調整。科學制定標準的目標是為了需要救助的失地農民或者困難群眾能被政府保障其基本生活，杜絕該保不保，不保則保的現象。[5]據實合理調整可以使保障水平隨著社會的發展而調整，避免制度過于呆板。

（二）建立合理機制，規范運行管理

在制定保障標準的基礎上，應建立合理的機制，使政府部門能夠依法按規定辦事，嚴格把控失地農民保障過程中的對象認定，嚴格申請、核查、公布相關工作流程，杜絕不良社會現象的發生，使規范能夠正常地運行以及管理。

（三）借助社會力量，拓寬籌資渠道

面對一些現實的問題，比如保障資金短缺、資金籌資渠道單一等，我們可以采用擴大籌資范圍的方式，比如向社會籌集或者從社會公益事業籌集資金等辦法來解決。換言之，即建立多元化的籌資機制，主要是以政府為主、以社會為輔的方式，多方參與，擴寬籌集渠道，多方籌資，這既減輕了政府的財政壓力又保證了資金的充足。具體措施為：一是借助社會的強大力量，開展社會捐贈活動，與社會慈善組織展開積極的合作，充分發揮公益事業的作用；二是采取發行低保福利彩票的辦法，或者鼓勵知名企業積極參與進來。企業為低保注資，一方面解決了保障資金的短缺問題，另一方面也使企業實現了自己的社會價值，提升了企業的地位。這是一個讓政府和企業雙贏的辦法。

（四）既救助又發展，提高農民水平

農民這一群體和社會的其他成員不同，農民世代以耕種為生，基本沒有其他生存技能，再就業和創業的能力相對于其他社會成員來說都是很低的。社會保障制度保障了失地農民的基本生活，但是面對生活的重壓，失地農民僅僅依靠低保是無法過上安穩的品質生活的，他們必須要發展自己。因此，在筆者看來，僅僅通過各種形式的資金收入的再分配來保障失地農民的生活是不可能的，面對這一現狀，政府及相關部門在保障失地農民基本生活的基礎上，更應教會他們技能，比如組織失地農民進行技能的學習和培訓，讓失地農民學習多項技術，這能在一定程度上提升他們的能力，讓他們在自己的努力下逐漸擺脫貧困，這樣，失地農民與原有城市居民的貧富差距也會在不知不覺中慢慢縮小。

（五）建立農民組織，表達農民利益

在農村的征地中，我們可以看到這樣一種現象：整個征地過程都是村干部在一手操辦，就連最后的決策都是幾個掌握權力的村干部決定，就算有村民參與，也是寥寥無幾，并且那些村民素質一般都不高，在決策上并沒有起太大作用，只是配合村干部的決策罷了。從這我們可以看出，村民并沒有較強的實力，沒有多大的說話權，村民缺少真正為他們著想的代言人，他們缺少一個組織來表達他們的意愿。[6]筆者看來，面對這樣的狀況，村民可以通過村民大會，成立能表達村民意愿，真正為村民著想的組織，并且這個組織得由接受過良好教育，有想法的，真正為全村著想的人組成，以維護村民的集體利益。

基金項目：重慶市社會科學研究規劃項目《相對剝奪視域中重慶市征地拆遷矛盾的消減機制研究》（2012QNSH021）；

長江師范學院研究項目（CJSY2010CO45）

參考文獻：

[1]2014年國民經濟和社會發展統計公報.中華人民共和國統計局[EB/OL]http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150

226_685799.html.

[2]張婷婷.我國失地農民的社會保障概述[D].北京交通大學，2011.

[3]國務院關于城鎮化建設工作情況的報告.中國人大網[EB/OL]http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2013-06/27/

content_1798658.htm.

[4]張亮.我國農民失地的現狀、成因與治理措施[J].產業與科技論壇，2013（12）：7-8.

[5]曲天娥.農民失地的原因分析及對策[J].中國國土資源經濟，2004（17）：23-24.

[6]汪良軍.城市化進程中失地農民社會保障法律問題研究[D].西南財經大學，2006.

作者單位：長江師范學院政治與歷史學院

責任編輯：張 波