稅收政策調整對我國蔬菜出口貿易的影響——以大蒜出口為例

李崇光，李 劍

（華中農業大學 經濟管理學院，湖北 武漢 430070）

一、引言

出口退稅作為一項體現效率、公平與中性原則的激勵政策，被世界上許多國家廣泛運用。我國自1985年起正式實施出口退稅政策，農產品始終是出口退稅政策的重要組成部分。伴隨著出口退稅政策的實施，我國農產品出口得以迅速發展，出口額從1990年的不到100億美元增長到2014年的713億美元。1985年以來，我國出口退稅政策主要經歷了5次大的調整，農產品出口退稅愈發受到國家的重視和扶持［1］。近些年，在工業產品平均出口退稅率有所下降的情況下，農產品出口退稅總體上保持穩中有增的態勢，反映了國家對農產品進出口貿易的重視；同時，根據國家整體經濟調控目標，在促進農產品進出口貿易良性發展上，也發揮了十分重要的作用并產生了較好的效果。

蔬菜一直是我國主要的出口農產品種類，2005－2011年連續7年保持在農產品貿易順差中排名第一位，2012－2014年以后僅次于水產品居于第二位，在出口創匯和平衡農產品貿易逆差方面扮演著重要角色［2］。大蒜是我國重要的蔬菜出口品種，新世紀以來在我國農產品出口貿易中的地位不斷攀升。近五年，我國年均大蒜出口量在150萬噸以上。2008年開始，大蒜出口量超過玉米、小麥等品種躍居我國農產品出口量第一位（見表1）。不僅如此，我國還是世界上最大的大蒜生產國和出口國［3］。據有關統計，種植面積占全球60%以上，產量占全球70%以上，主產區集中在山東、河南、江蘇、河北、廣西、安徽等地區。2000－2013年我國大蒜種植和生產量均居世界第一位（見圖1）。2013年，我國大蒜收獲面積和總產量分別占世界大蒜收獲面積和總產量的55%和79%。

2012年，我國大蒜出口量和出口額分別達到141萬噸和14億美元，占世界總出口量和出口額的81%和70%。作為重要的蔬菜出口品種，大蒜出口貿易得益于出口退稅政策，同時也不可避免地受到退稅政策的影響。在激烈的世界市場競爭中，退稅政策的細微變化都會對我國大蒜出口和世界大蒜貿易造成影響。因此，對我國大蒜出口貿易進行考察分析，有利于準確評價稅收政策調整對我國蔬菜出口貿易的影響，服務于政策優化調整和產業長遠發展。

表1 2000－2012年大蒜在我國農產品出口品種中的排名情況

圖1 我國大蒜收獲面積、產量、出口量和出口額占世界總量比重

二、2012－2013年稅收政策調整的主要內容和政策目標

（一）2012年稅收政策調整的背景和主要內容

2011年我國鮮活農產品價格迅速上漲，居民消費價格指數快速攀升，通貨膨脹對居民生活質量造成較大干擾，這些現象引起國家和各級政府的高度重視。2011年12月13日，國務院辦公廳發布《關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》，要求建立平穩鮮活農產品產銷運行和保障市場供應的長效機制，切實維護生產者和消費者利益。

為貫徹國務院文件精神，2011年12月31日財政部和國稅總局聯合下發了《關于免征蔬菜流通環節增值稅有關問題的通知》，規定自2012年1月1日起，免征蔬菜流通環節增值稅。2012年2月21日，國稅總局下發《關于下發出口退稅率文庫20120201A版的通知》，規定自2012年3月1日起取消包括大蒜及絕大部分大蒜制品在內的14個類別、219個蔬菜品種的流通環節增值稅，蔬菜產品正式實行出口免稅政策。

這次稅收政策調整的目標非常明確：即通過減免蔬菜產品流通環節增值稅的方式，降低流通環節費用，平抑鮮活農產品價格。從邏輯上來說，財政部與國稅總局的稅收政策調整方案是國務院《關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》的具體措施，而國稅總局的退稅率調整又是為了適應該稅收政策調整方案的要求。

（二）2013年出口退稅政策的回調

2012年稅收政策調整對我國蔬菜出口造成了沖擊，主要蔬菜出口品種出口量出現不同程度的下滑［4］，其中香菇、大蔥等品種2012年出口量較2011年下降幅度分別達到38%和23%。為應對我國蔬菜出口形勢的變化，2013年初國稅總局調整恢復了部分蔬菜產品的出口退稅，并對2012年度出口退稅予以補退。就大蒜而言，新的稅則恢復了不同商品編碼的大蒜加工品5%或15%的出口退稅，將部分糖醋大蒜出口退稅率提高至15%，而新鮮大蒜等原材料出口仍然不進行退稅（詳見表2）。

2013年國稅總局針對蔬菜產品的政策回調，主要具有兩方面目標：一方面是為了應對2012年稅收政策調整對我國蔬菜出口的影響，扭轉我國蔬菜出口大幅下滑的不利局面，保障蔬菜出口主產區產業優勢和農民收入；另一方面也希望通過設置差別退稅率調整蔬菜出口結構，減少低附加值原材料出口的比重，增加高附加值的精深加工產品出口比重，推動我國蔬菜出口產業轉型升級。

表2 2013年大蒜及其制品出口退稅回調情況

三、稅收政策調整對蔬菜出口貿易影響的經濟效應與作用機理

（一）出口退稅對出口貿易影響的經濟效應

出口退稅思想最早可以追溯到重商學派“對出口商品免稅，對進口商品征稅”的思想。亞當·斯密曾論述過出口退稅是最為合理的出口激勵政策，因為其既不減少向外國提供出口商品的數量，也不破壞本國社會的資本平衡和勞動分配。理想的稅收中性原則要求對出口商品實行徹底的出口退稅，這種情形符合出口商品與國內同類商品采用相同稅負的國民待遇原則［5］。因此，實行出口退稅得到WTO等國際組織的普遍認可，成為國際貿易中的通行規則。

出口退稅政策之所以得到世界各國的普遍采用，原因在于其對出口貿易的激勵作用。因此，出口退稅政策的變化無疑將會對出口貿易造成影響。為闡述本輪出口退稅政策對出口貿易的影響，參考王斐波、呂宏芬（2005）的理論分析，本文構建壟斷競爭模型加以分析［6］（見圖2）。出口農產品的需求曲線和邊際收益曲線分別用D和MR表示。出口退稅率降低會提高出口成本，這時邊際成本由MC0上升到MC1，使得價格從P0上升到P1，出口量相應的從Q0下降到Q1?？梢?，減少出口退稅會帶來出口價格的上升，減少我國出口農產品在定價上的選擇空間，進而影響非價格競爭優勢對價格競爭優勢的替代效應。結合我國大蒜出口貿易的實際情況來看，雖然我國是世界上最大的大蒜出口國，但由于國內激烈的同質價格競爭，實際出口利潤相當微薄，因此出口退稅的細微變化都會影響企業出口與否的貿易決策行為。不僅如此，大蒜作為一種調味品，需求彈性較大，出口價格的提升會帶來國外凈需求短期內的大幅降低，繼而造成我國一段時間內的大蒜滯銷，拉低了大蒜價格，進一步導致企業出口意愿下降，從而造成惡性循環。

《山西省水利水電工程設計概（估）算編制規定》（晉水規計［2003］716號）、《水利建筑工程預算定額》（2002）、《水利工程施工機械臺時費定額》（2002）、《水利工程概算補充定額》（2005）、《晉中市工程建設標準定額信息》（2015年2期），實地調查的材料價格及其它相關資料。

圖2 出口退稅調整對出口量影響的經濟學原理圖示

不僅如此，國家調整出口退稅率還會影響出口商品結構［7－8］。這種影響主要是通過影響出口額實現的，其中一般包含兩個方面：調節蔬菜產品的供給和需求。首先，國家調整退稅率會影響到從業企業的出口成本。由式（1）可見，退稅率（t）與出口總成本（C）負相關，即出口退稅率降低，從業企業的出口成本就會升高，企業出口的積極性就會降低，進而產品的供給相應地增加。

其中，C為蔬菜出口總成本，c為收購成本，S為增值稅稅額，T為退稅稅額，s為增值稅稅率，t為退稅率，P為蔬菜出口價格。其次，如前文論述，退稅率的降低使企業的成本升高，進而使得產品相對價格提升，致使國外需求減少。這樣一來，在出口蔬菜價格波動不大的情況下，出口量會降低，出口額也會隨之降低。所以，對于不同蔬菜產品實行不同的退稅率，理論上應該起到政策指揮棒的作用，實現資源配置的重新調整，使資源向所扶持高附加值產品品類方向流動，從而達到優化出口商品結構的目的［9］。

圖3 取消出口退稅的微觀經濟效應

（二）2012年出口退稅政策調整對我國蔬菜出口貿易影響的作用機理

2012年稅收政策調整取消了蔬菜產品的流通環節增值稅。取消流通環節增值稅使得出口退稅失去了稅理基礎，蔬菜出口稅收政策相應的從出口退稅轉變為出口免稅。過去，農產品流通環節增值稅實行中，個別地方存在高征低扣以及稽查困難等問題，而且從稅收總量上來看免征蔬菜流通環節增值稅對政府財政收入影響較小，因此該方案得以迅速出臺并實施。然而，這一旨在降低蔬菜產品流通環節費用問題的稅收政策，卻因稅制設計的限制間接地改變了我國出口稅收政策的方式，對我國蔬菜出口產業造成了一定影響。從這個層面上說，2012年稅收政策調整具有“政策誤傷”的特點。

就大蒜而言，2012年之前共設置兩檔退稅類型，分別是大蒜原材料出口“按13%繳納增值稅，按5%享受退稅”和部分大蒜加工品“按17%繳納增值稅，按15%享受退稅”。在2012年稅收政策調整之后，兩檔大蒜產品（除大蒜罐頭之外），均實行“不征不退”的出口免稅政策。從數值來看，政策調整似乎對出口有利，然而由于我國增值稅采用銷項稅減去進項稅之后按差值繳稅的方式，因此企業實際稅負要低于名義征稅率。經筆者在大蒜主產區商務部門調研了解，我國大蒜加工出口企業實際稅負在1．5%左右，換言之，稅收調整前出口企業若剔除國內已繳增值稅，將凈得3．5%和13．5%的退稅款。因此，2012年稅收政策調整的真實影響是使企業兩檔出口產品分別減少了3．5%和13．5%左右的利潤空間。舉例來說，2011年鮮大蒜的平均出口價格為每噸7950元，按照5%的退稅率，每噸大蒜可以退稅398元，而政策調整后，出口企業要想維持原有利潤水平，必須每噸漲價280元以上（出口額的3．5%）①。然而通常情況下大蒜出口企業出口鮮大蒜的利潤一般也只能達到每噸200－300元。因此，2012年的政策調整相當于短期內使得出口企業面臨完全喪失利潤空間甚至虧本的情況。

從根本上說，政策調整之所以能夠對我國大蒜出口形成一定沖擊，關鍵原因還是在于國內嚴重的同質價格競爭導致整體出口價格接近收購價格，絕大多數企業的盈利空間來自于出口退稅額。這也解釋了一旦國家取消出口退稅，看似紅火的出口局面難以為繼。不僅如此，一些企業甚至為了獲取國外客戶資源，將出口價格壓低到收購價格以下，相當于將國家出口退稅間接用于補貼國外消費者。

圖4 出口退稅政策調整對我國大蒜出口貿易影響的作用機理

同時，由于我國農產品流通環節增值稅和出口退稅實際操作中的問題，從出口退稅到出口免稅的轉變還對大蒜出口產生了一些隱性的影響。首先，為了避免個別農貿企業存在利用政策空間，虛報、亂報出口量以攫取額外退稅所得的現象，2012年政策調整降低了這類企業的出口動力，短期內加劇了出口額迅速下滑的勢頭。其次，一些地方政府為爭取出口地位競相出臺優惠政策，在一定程度上也加劇出口企業利用“征少退多”的稅收優惠發起激烈價格戰的局面。從某種意義上說，2012年的政策調整是有利于規制我國農產品出口秩序和促進產業良性發展的，但在短期內又帶來了出口數量和金額的下降。

四、稅收政策調整對大蒜出口貿易的影響

稅收政策調整之所以會對蔬菜出口造成影響，核心在于出口退稅率的變化。2012年政策調整主要是取消了絕大多數出口大蒜品種的出口退稅，因此其影響主要在于出口規模，而2013年退稅政策回調僅恢復和提高了大蒜加工品出口退稅率，因此其影響應當會對出口規模和結構均產生影響。

（一）稅收政策調整對出口規模的影響

從增長率數據上來看，2012年4－5月大蒜出口增長率分別為－6．5%和－28．0%，呈現連續下降的趨勢。2013年初，政策回調之后，我國大蒜出口上半年恢復攀升趨勢，7月出口量比1月增加了將近2倍，出口退稅回調的政策效果得到體現。稅收政策回調的效果在3月份達到頂峰，當月環比增長率超達到77．2%，為兩年間的最高值。

圖5 2012－2013年我國大蒜出口規模的變化

2012－2013年稅收政策調控還對大蒜出口價格產生了影響。受2012年政策影響，當年出口價格持續走低，上半年出口價格始終低于每噸1000美元，之后出口價格有所攀升。2013年政策回調后價格回升到每噸1250美元的水平。

圖7 2012－2013年我國大蒜出口月度平均價格

圖8 2012－2013年我國大蒜出口分類份額

（二）稅收政策調整對出口結構的影響

2012年的政策調整效果主要體現在出口總量上，而2013年的政策回調則具有明顯的“調結構”的政策含義，力圖通過設置差別退稅率提升我國大蒜出口的深加工比例，引導大蒜出口向高附加值化發展。

2013年的政策回調并非是對2012年之前出口退稅政策的全面恢復，其在引導蔬菜出口轉型升級方面的政策目標十分明顯。按照商務部的統計標準，我國大蒜出口分為五大類，依次為保鮮大蒜、干燥大蒜、冷凍大蒜、鹽水大蒜和醋腌大蒜。其中屬于前三類主要屬于初級產品，2013年稅收政策回調中未予恢復，后兩類主要屬于深加工產品，在2013年出口退稅政策回調中予以恢復或提高。2013年，退稅政策回調之后，深加工產品醋腌大蒜的出口上升1730噸，而初級產品保鮮大蒜下降了21．2萬噸，見圖8。然而從比例上來看，保鮮大蒜的比例從2012年的90．28%緩慢下降到2013年的89．99%，醋腌大蒜的比例從2012年的0．35%略微上升4．0%。因此，由于政策的滯后性和固有的出口結構影響，2013年政策在“調結構”方面作用發揮尚且有限，通過出口退稅率引導大蒜出口轉型升級的政策目標有待進一步強化。

表3 2012－2013年我國大蒜分類出口量的變化情況（單位：噸）

五、本輪稅收政策調整中存在的問題

通過對大蒜主產區有關部門和出口企業的調研反饋，我們認為2012－2013年稅收政策調整中主要存在以下問題：

第一，2012年的稅收政策調整對蔬菜出口的影響具有政策誤傷的特征，而2013年的政策回調則在一定程度上是對2012年政策的糾正。從政策背景上看，兩部委出臺的《關于免征蔬菜流通環節增值稅有關問題的通知》，是落實國務院《關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》文件精神的具體措施，旨在解決我國鮮活農產品流通費用高企和鮮活農產品價格大幅波動問題。這樣的政策設計無疑是改善居民生活水平的政策福利，體現出國家對民生工作的高度重視和及時響應，也得到廣大居民的廣泛歡迎。然而，這項惠民政策卻意外帶來了在一定時間內我國蔬菜出口產品的滯銷。

第二，2012年稅收政策調整一定程度上影響了我國出口退稅政策的穩定性。2008年以來，政府對農產品出口退稅的扶持力度呈現穩中有升的態勢，廣大從業企業形成了相對穩定的利潤預期和經營模式，而2012年的政策調整內容不免出乎意料。在我國經濟實力高速發展和對外開放日益加深的今天，不斷加強出口退稅政策的制度化和規范化，使得納稅人形成穩定的預期，既是政府稅收管理現代化的重要內容之一，也是進一步鼓勵出口和促進經濟發展的現實需求。

第三，2012年稅收政策調整缺乏必要的緩沖期。通過對產業和企業的實際調研發現，2012年2月21日下達出口退稅率調整的文件，并從當年3月1日開始執行，從發布到執行間隔時間不足10天。在此之前，蔬菜出口是否能夠享受退稅政策一直不夠明朗，出口企業普遍按照存在退稅的利潤預期進行備貨，由于退稅政策取消缺乏緩沖期，廣大出口企業短期內無法消化之前的存貨，從而造成廣大出口企業普遍面臨困境。不僅如此，一些地方的蔬菜出口企業往往依靠退稅質押的方式進行融資貸款，取消出口退稅使得企業面臨競爭能力和融資能力的雙重壓力，很多實力不強的小微企業面臨生死考驗。當然，從長遠來看，由于我國在大蒜產業具有絕對的出口大國地位，這種政策影響會慢慢得以消化，但在今后的政策調整中，還是應該合理設置政策緩沖期，從而保障政策更替期間的平穩過渡。

六、結論與建議

（一）主要結論

首先，2012年國家從“出口退稅”到“出口免稅”的政策調整對我國大蒜出口規模的具有顯著影響。當然，這種影響主要體現在短期，長期來看政策影響的效果逐漸減弱。新稅收政策出臺的前半年，我國大蒜出口總量和增長率均出現了明顯的下滑，出口價格也相應地持續停留于低位。不僅如此，2012年政策調整對我國整年大蒜出口的影響具有持續性，出口企業和相關產業受到持續沖擊，使得我國大蒜出口明顯地偏離了發展軌跡。

其次，2013年的稅收政策回調在一定程度上增強了我國大蒜出口的競爭力，但其在調整大蒜出口結構方面的作用尚且有限。2013年政策回調有效提高了當年大蒜出口總量，但其結構效應滯后于規模效應?？傮w來看，大蒜深加工產品的出口比重增加量并不明顯，一方面是因為企業向深加工轉型需要周期，政策效果難以得到迅速體現；另一方面也說明世界大蒜市場具有一定的固有需求結構，過度引導企業增加深加工比重抑或造成下一周期的產品結構性過剩和投資浪費。

（二）政策建議

針對2012－2013年國家稅收政策調整對大蒜出口規模和出口結構的影響，以及大蒜產品在我國出口蔬菜中的地位和作用，從鼓勵蔬菜出口貿易角度考慮，本文提出以下建議：

第一，對于出口蔬菜產品繼續實行基于流通環節增值稅的出口退稅扶持政策。鑒于2012年蔬菜稅收政策調整對大蒜出口貿易產生的顯著影響，本文認為有關部門在增值稅政策制定上應當考慮將對于用于出口的蔬菜產品繼續實行基于流通環節增值稅的出口退稅扶持政策。保持我國蔬菜出口的競爭實力、增長態勢和優勢地位。需要指出的是，蔬菜出口退稅實施過程中要著重防止個別企業通過虛報瞞報等方式騙取出口退稅的現象，以及規制一些地方政府競相出臺稅收優惠政策而對蔬菜出口造成干擾的行為。

第二，合理設置差別化退稅率，適度引導蔬菜出口轉型升級。出口退稅政策有利于我國蔬菜出口產業的鞏固和發展，而通過設置差別化出口退稅比率以促進產業轉型升級則是未來蔬菜出口政策的發展方向。其中主要包含兩個方面的含義：一是要準確把握蔬菜出口結構調整的長周期特征，堅持政策引導方向的穩定性，促進宏觀政策和社會投資形成合力；二是在確定重點發展的深加工品種時要加強調研論證，應當選取既為世界市場廣泛需求又能切實帶動從業企業提質增效的品種，同時注意合理把握政策調整的力度與節奏，從而達到適度引導蔬菜出口轉型升級的政策目標。

［注 釋］

① 資料來源于金鄉縣商務局．

［1］ 彭水軍，張文城．中國出口退稅政策演變及相關評述［J］．亞太經濟，2012，（1）：115－119．

［2］ 李海鵬，張俊飚，朱信凱．我國蔬菜出口的增長效應分析［J］．國際貿易問題，2007，（2）：24－28．

［3］ 肖小勇，李崇光．我國大蒜出口的“大國效應”研究［J］．國際貿易問題，2013，（8）：61－71．

［4］ 李崇光，章勝勇，肖小勇．2012年中國蔬菜出口形勢與問題［J］．中國蔬菜，2013，（11）：1－4．

［5］ 方瑩．中國出口退稅政策績效的實證分析［J］．經濟評論，2007，（4）：62－67．

［6］ 王斐波，呂宏芬．農產品出口退稅政策調整的效應分析［J］．中國農村經濟，2005，（7）：58－63．

［7］ 王帥，趙玉煥．出口退稅對我國出口商品結構的影響研究［J］．北京理工大學學報（社會科學版），2012，（2）：42－46．

［8］ 樊琦．出口退稅政策與我國出口商品結構優化—基于不同技術程度行業的研究［J］．國際貿易問題，2009，（11）：13－19．

［9］ 王曉雷．出口退稅政策調整對出口規模與出口結構的影響［J］．國際貿易，2008，（7）：20－26．