美好鄉村建設中存在的問題研究

丁仁船+胡媛

摘 要：調研組以安徽省肥西縣嚴店鄉新鄭剛村為研究對象，通過調研發現：80%以上的農戶自愿參加新農村建設，對房屋與宅基地補償價格表示滿意。新農村建設使人口集聚效應顯著，土地流轉有序。但存在一些突出問題：諸如宅基地退出補償標準不明確；“釘子”戶導致其他農戶不滿意；新建房屋存在質量安全隱患；利益申訴渠道不暢等。建議主要包括：高水平規劃美好鄉村；準確定位美好鄉村建設中政府責任；拓寬家庭集資籌款渠道；完善村務制度，提高村干部素質；完善新農村建設質量全過程監控機制；拓展美好鄉村多方融資渠道；明確宅基地退出補償機制；同步提高農村人口質量與農村生態品質等。

關鍵詞：美好鄉村；宅基地；補償；問題

中圖分類號 F127 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）12-05-02

“十八大”提出建設美麗中國后，安徽省適時出臺《關于全面推進美好鄉村建設的決定》，要求扎實推進美好安徽建設，不斷提升社會主義新農村建設水平。美好鄉村建設的大力推進切實改善了農民居住條件以及農村基礎設施，盤活了大量閑置宅基地，提升了農民生活品質。然而，在建設中也存在著一些突出問題，急需研究解決。現以肥西嚴店鄉鄭剛村為例進行剖析。

1 美好鄉村建設狀況

調查發現，美好鄉村建設成效顯著，農民總體上滿意，被訪談村民大多數發自內心的對黨和政府表達感激之情。

1.1 新村選址合理，決策過程民主 村址的選擇要滿足規避自然災害、少占用耕地、交通便捷3個條件。新鄭崗村選址皆滿足以上3條。選址決策上充分體現政府引導、行業部門提供技術咨詢、村民自主決策。村民對村址都表示滿意。

1.2 補償標準較低，基本達到村民預期 鄭崗村確立3個不同層級的舊房拆除補償標準：基建房補助240元/㎡，平房補助380元/㎡，樓房補助400元/㎡，補償價低于目前建房成本。但由于拆遷房大都在15a以上，補償標準基本等同于初建時成本。此外愿意退出宅基地的住戶，政府給予10萬元左右的獎勵，直接劃為農戶集資款。退出宅基地拆除舊房的農戶，補償和獎勵合計在14萬左右。集資房成本約1 600元/m2，一套住房總價約20萬元。農戶只需按700元/m2價格繳納集資款，農戶集資一套住房實際支付集資款6萬元左右。因此，90%以上農民接受補償標準。

1.3 宅基地退出補償標準不明晰，部分住戶不愿參加 約有80%的住戶自愿參加。不愿意參加的原因主要為2點：一是現有住房為新建住房；二是現有房屋面積較大。在補償時舊房沒有按年份區別對待，宅基地退出獎勵也沒有與面積掛鉤，導致新建住房戶或者房屋面積較大戶不愿參加。為了進度和效果，政府允許這些農戶暫不交款以承諾形式參與集資，但依然有3戶沒有參與，目前處于孤島狀態。

1.4 建房資格有別，女性及老年地位弱勢 村集體規定：核心家庭、直系家庭只能集資1套。復合家庭中已婚兄弟可以各集資1套，但其父母不得參加集資建房。由于政策的剛性，家中女性、年齡較小或者未婚的男同志沒有集資資格，導致一些家庭不滿。并且這種以子女為主體的集資模式，在一定程度上導致老年人家庭地位弱勢。有集資資格而又不需住房者，村集體默許私下轉讓，受讓方需要支付一定的轉讓費。直接放棄集資權者，村集體給予獎勵5 000元，村集體因此少承擔建設成本9.5萬元左右。

1.5 農田集中流轉，轉讓價格合理 新農村建設與農田流轉同步實施。農戶承包地基本上都轉讓與農業企業，最初轉讓費500元/667m2·a，年遞增50元/667m2，村民對此也表示滿意。

2 美好鄉村建設中的問題

2.1 部分農戶集資款嚴重拖欠 當初不愿意集資的農戶，為了進度和整體效果，在沒有征得其完全同意時就建房，在沒有交款時就讓其搬進新房。目前有100多戶沒有繳納房款，占13%。未交款房戶主要有3類：一是有能力繳納房款，對集資房價格不滿意，惡意不繳款。第二類是只有部分購買能力，繳不起全額。第三類是完全沒有能力繳納房款。而村集體拿不出任何措施，束手無策。一些惡意不交的住戶引起已足額交款農戶心理失衡，認為村委會缺乏誠信，希望能退回部分集資款，群眾與當初組織管理者、村委會關系緊張。

2.2 宅基地退出補償標準不明晰 十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度。”農村宅基地增值成為未來經濟發展趨勢。新農村建設后，大多數農戶宅基地面積縮小，目前不論面積大小統一標準的獎勵方式以及對宅基地增值的預期，導致一些農戶擔心未來宅基地增值自己得不償失，不愿完全退出宅基地，阻礙下一步農民參與新農村建設的積極性。

2.3 新建房屋質量存在隱患 新建房施工過程中，雖然由村委會、村民代表負責監督工程質量，建設部門駐村人員負責技術指導，但由于職責不明而流于形式。同時缺少第三方監督，施工方存在偷工減料或改變房屋構造現象。致使房屋開裂現象十分普遍。隨著時間的推移，質量問題可能會暴露的越來越多，一旦出現安全事故，后果將十分嚴重。

2.4 申訴渠道不暢通 當初動員農民拆遷時，為了求得同步，一些村干部私自對不愿集資農戶作出讓步和承諾。目前這批村干部已全部更換，前后政策不一致、不能兌現。農民向當初承諾的人申訴。而現任村干部不愿意兌現上任的承諾，導致部分農戶對村兩委高度不滿。農民對于房屋質量問題，由于涉及村委會、村民代表、駐村指導員、鄉政府、建設管理部門、施工方多個部門，農民不知道向誰投訴，更不懂使用法律手段，因而指責政府不作為，并表示非常不滿。

2.5 鄉政府、村集體債務嚴重 當初集資時，為了調動農民參與建設的積極性，過高獎勵宅基地退出農戶。另外為了支持美好鄉村建設，政府指派物業管理公司負責管理，聘用保潔員等，相關費用皆由政府負責，導致鄉村兩級債務嚴重。政府、村集體欠債數千萬元，債務化解壓力非常沉重。

2.6 部分流轉土地利用類型改變 國家明文規定農村土地流轉后不得改變使用類型。農業企業為了支付逐年提高的土地流轉費，往往會私自改變流轉土地使用性質，部分土地用于種植景觀樹木、花卉，或用于養殖等。

2.7 新農村二次“空心化” 土地流轉將農民與農地形式上分離，農戶外出就業比例顯著提高，約有1/4的農戶在城鎮購買了住房，新建集資房有1/3左右閑置。留守的老人也因離世和隨子女進城而逐年減少。如果宅基地政策不能夠激勵農戶完全離土離鄉，未來新農村宅基地可能面臨大量閑置。

3 美好鄉村建設對策建議

3.1 政府責任定位應準確 政府負責整體規劃和組織，農戶自愿參加，重大事務決策由村委會協商作出，確保農民在美好鄉村建設中的知情權、參與權和決策權。農民作為美好鄉村建設主體，是出資人，也是決策者，政府要加強政策宣傳解讀。不能過度引導，代為決策。

3.2 拓寬家庭集資籌款渠道 集資建設之初，確定先交款后建房的原則。針對經濟條件不同的家庭，設計不同的籌資渠道。有部分交款能力的家庭，由村集體擔保申請銀行貸款一次交清。對于外出打工收入較為穩定的農戶，由村集體擔保，以分期付款的方式交齊。對于特別困難戶，以村民集體協商決定是否給予減免，做到公平公正公開。對于惡意不交款的住房，應采用法律手段予以解決。

3.3 完善新農村建設質量全過程監控機制 建設初期，成立由村民代表組成的理事會，明確建設主管部門、鄉政府、村委會、理事會的質量監控責任和義務，確定責任人。舉辦法律和技術專題培訓，切實提高村民參與質量監控的能力。由建設主管部門、鄉鎮指導村集體委托法律代表、招標公司、監理公司，簽訂內容全面的建設合同，適當延長質量保證期。建設后期委托檢測機構進行質量檢測。嚴格程序，固化內容，建設點指定專人負責。嘗試設立新農村維修基金。

3.4 理順村民利益申訴渠道 村干部應嚴格按政策辦事，不得私自作出承諾。對于集體作出的承諾，后任村官務必繼續履行。加強對村民的法制宣傳教育，提高利益保護意識。針對房屋質量、土地流轉、補償獎勵、集資籌款等事項，確定投訴受理單位和責任人，并向群眾深入宣傳解釋，避免多部門、多人負責最終變為無人負責，建設中有人負責建設后無人負責的現象，暢通村民利益申訴渠道。

3.5 拓展美好鄉村資金融資渠道 合理界定建設美好鄉村建設中農戶、村集體、政府的投入比例。拓展資金投入多元化渠道，包括銀行貸款、社會捐贈、企業資金，鼓勵承租土地的涉農企業在基礎設施建設方面承擔相應責任。

3.6 明確宅基地退出機制 出臺農村宅基地管理辦法，明確宅基地退出補償標準，消除集資戶對未來補償不確定的焦慮心理。引導農戶自愿退出宅基地，由政府或者村集體統一征收。征收的宅基地可由村集體用于建設、流轉或上市，實現增值。在宅基地市場成熟之后，就擴大新農村住房交易范圍進行試點，交易范圍逐步推廣至外村人口和城鎮人口，盤活新農村閑置住房，避免二次“空心化”。

3.7 農村人口質量與農村生態品質應一并提高 新農村農民居住方式、生產方式發生顯著變化，與市民差異不大。但農民生活方式、文化素質與市民存在差異。提升農民素質，繁榮傳統民俗文化非常必要。加強對農民生活、生產技能方面的培訓，例如健身、棋藝、文藝、計算機使用、農產品信息收集與發布等等，相關部門派駐專業指導人員。切實提高農民素質，實現真正的城市化發展。

（責編：徐煥斗）