省級層面生態文明管理體系及協調機制改革研究

陸朝陽，劉偉京，朱玫，劉曉華，劉恒，臘孟珂，蘆昱

(1. 南京大學環境規劃設計研究院有限公司，南京 210003；2. 江蘇省環境工程咨詢中心，南京 210036；3. 江蘇省太湖水污染防治辦公室，南京 210024)

省級層面生態文明管理體系及協調機制改革研究

陸朝陽1，劉偉京2，朱玫3，劉曉華2，劉恒1，臘孟珂1，蘆昱1

(1. 南京大學環境規劃設計研究院有限公司，南京 210003；2. 江蘇省環境工程咨詢中心，南京 210036；3. 江蘇省太湖水污染防治辦公室，南京 210024)

摘要本研究基于生態文明體制改革的迫切需求，立足我國不同區域現實狀況的差異，以我國東部某省為研究對象，基于充分的文獻研究、專家咨詢和實地調研，以自然資源保護及污染綜合防治為核心，深入分析省級層面生態文明管理體制現狀，識別當前存在的主要問題，結合國家生態文明體制改革思路和該省實際情況，制訂生態文明管理體系及協調機制改革的總體框架，提出重組機構職能配置、優化自然資源管理、理順污染防治體系、健全有效督政機制、發展綠色化決策等五個針對性的改革建議，為我國省級層面生態文明體制改革提供參考借鑒。

關鍵詞生態文明；體制改革；省級層面；自然資源；污染防治

責任作者：陸朝陽（1980—），男，江蘇阜寧人，博士，高級工程師，主要從事環境管理與環境工程技術研究。

前言

黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，站在中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的戰略高度，對推進生態文明建設做出全面安排和部署，要求深化生態環境保護管理體制機制改革，加快建立健全生態文明制度[1]。2015年中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，再次明確要推進生態文明體制改革，建立系統完整的生態文明制度。

然而，各個省份在自然資源稟賦、產業經濟發展、城鎮化程度、環境管理水平等多個方面存在差異，所面臨的主要自然資源與生態環境保護問題也有所不同。隨著國家層面生態文明體制改革宏觀指引逐步明晰，各個省級層面的生態文明體制改革加強探索、加快推進；省級層面生態文明體制改革的思路及實施方案研究，已成為全面深化改革的重點內容及熱點問題之一。

1　省級管理體制現狀

本研究選取東部某省為研究對象，該省位于東部平原地區，涉及淮河、長江、太湖等多個流域，為中國綜合發展水平最高的省份之一，經濟總量及人均GDP均位居全國前列。該省積極推進生態省建設，明確生態建設目標，實施省市縣三級聯動、行政與流域相結合的多項工程；同時，率先劃定省級層面生態紅線區劃，細化落實大氣污染防治實施計劃，創新湖泊治污管理體制，設立湖泊流域治污管理委員會專門機構。總體上，該省生態文明建設進程走在全國前列，在體制改革與創新方面，也積極創新探索新路、取得一定改革成效。

該省生態文明管理體制包括兩個部分（圖1）。

一是自然資源保護管理，針對礦產、土地、地表水、地下水、海洋、森林、野生動植物等自然資源，包括自然資源資產管理、自然資源開發監管、自然資源集約利用、生態資源保護四個方面；二是污染綜合防治管理，針對大氣、地表水、地下水、土壤、噪聲、固廢、核與輻射等污染類型，包括污染物源頭削減、污染物過程控制、環境受體末端修復三個方面。

2　當前存在的主要問題

在生態文明管理體制（自然資源保護、污染綜合防治）中，該省主要省級部門的職責歸屬如表1所示。可以看出，各主要省級部門的職能領域交叉越位、職能分散、體制復雜。

具體地，當前存在的主要問題包括以下三個方面。

2.1 自然資源保護管理不完善

一是自然資源產權歸屬較為分散。礦產、土地、水、海洋、森林等自然資源的產權（代理人）分屬國土、水利、海漁、林業等多個部門，不符合各種自然資源之間相互關聯、相互影響的生態系統規律。

圖1　省級層面生態文明管理體制包含內容

表1　省級層面生態文明管理體制中主要省級部門職能領域

二是自然資源開發與保護存在矛盾。當前自然資源管理部門既有資源保護和生態建設的職能，又負責資源開發及經營管理，保護與開發歸于同一部門的職能分配存在隱患。

三是自然資源保護尚無統一歸口。水、土地、礦產、森林等自然資源，以及自然保護區、風景名勝區、濕地等生態空間，其管理職能歸口分散、相互之間協調不足，缺乏統一規劃和保護。

四是資源利用及污染防治缺乏協調。自然資源開發利用和污染綜合防治是兩個相關聯的過程，在實際的管理中兩者缺乏協調、割裂明顯；尤其在水資源開發利用與水污染防治方面，“供、用、耗、排”各個流程管理職能分散，各個部門職能交叉，“多龍管水”情況突出。

2.2 污染防治職能執行不協調

一是污染防治職能交叉越位普遍，其中最明顯的是生態環境質量監測職能。環保、水利、農業、海漁等部門均依法建立自身的自然資源及生態環境監測網絡（圖2）；因缺乏統一規劃布局、評價標準不同，各個部門相互協調不足，“數出多門”、數據不一致情況屢有發生。

二是污染防治職能落實存在缺位。省級層面采用“統分結合”的污染防治模式，環保部門統一監督管理、各部門按照法律規定履行治污職責。然而，實際工作中部門履職不到位的情況普遍存在。

三是農業農村污染防治有待整合。具體地，在農業面源污染方面，秸稈和畜禽養殖污染防治上，農業部門與環保部門存在職能割裂；在農村生活污染方面，環保、住建、農業三個部門均設立專項資金支持農村生活污水設施建設，職能分配存在重復，也造成資金投入效率的降低。

2.3 部門職能履行監管不到位

一是自然資源保護尚無統一監管機制。國土、水利、農業、海漁、環保等部門各自負責職權范圍內自然資源的保護，相互之間缺乏協調，尚無一個部門統一監督自然資源保護的履職情況。

二是水污染防治督政缺乏“鋼牙利齒”。該省省政府下設湖泊流域水污染防治機構（湖泊治污機構），有別于水利部下屬流域管理委員會，其職能主要為監督、協調省內各部門和地方政府的湖泊水污染防治工作。然而，作為正廳級單位，對其他平級廳局（各行業主管部門）及地方政府缺乏行政級別優勢；此外，督政手段不足，在資金分配、行政考核方面話語權較少，督政仍然缺乏有力武器、缺乏“鋼牙利齒”。

三是大氣污染防治監督管理亟待全面加強。省級層面大氣污染防治聯席會議為松散結構，其辦公室設在環保部門，行政級別不足、督政威懾力較弱，在落實聯席會議各成員單位大氣污染防治責任方面難度較大，當下的大氣污染防治督政體系亟待加強。

3　改革對策建議

3.1 體制改革總體框架

基于該省生態文明管理體制現狀的深入分析和問題識別，本研究從管理體系和協調機制兩個方面，提出重組機構職能配置、優化自然資源管理、理順污染防治體系、健全有效督政機制、發展綠色化決策五個具體措施，從根本保障和運行機制兩個角度，構建省級層面生態文明體制改革的總體框架（圖3）。

圖2　省級層面自然資源及環境要素監測職能布局

圖3　省級層面生態文明體制改革總體框架

3.2 重組機構職能配置

重組機構職能配置是改革省級層面生態文明管理體制的核心，是落實各項協調機制的根本保障。結合該省省級層面生態文明管理體制現狀和存在主要問題，本研究提出機構職能重組配置方案。方案突出該省省級層面環保部門在生態文明建設上的統領與主導，提出以省自然生態與環境保護委員會、省自然資源資產管理委員會、省發展改革委員會三大部門為核心的省級層面生態文明管理體系（圖4）。

其中，省環保部門及湖泊治污機構重組，整合分散在水利、住建、農業、林業等部門有關自然資源保護及污染防治的監管職能，形成省自然生態與環境保護委員會，其內部機構設置方案如圖5所示。

中科院的研究成果[2]針對國家層面提出生態文明管理體制改革方案。其中，國家發展和改革委員會統領生態文明建設全局，國家生態環境質量監測局獨立并直屬于國務院，資源與環境部承擔自然資源開發監管、污染防治等職能，國家自然資源資產管理委員會作為自然資源產權所有人。省級層面生態文明體制改革的機構職能重組，既是中央頂層思路在地方的落實，也是結合地方實際因地制宜的適應。兩者之間的聯系表現在以下三個方面：

（1）省級和中央改革整體思路一致

省級層面和國家層面的改革方案，均解決了生態文明管理體制的主要問題，包括：明確自然資源資產產權歸屬，建立自然資源開發利用統一監管，實現自然資源管理“運動員”和“裁判員”分離，整合分散在各個部門的生態環境質量監測職能，強化環保部門污染綜合防治統籌職能，促進生態環境保護與社會經濟發展的綠色化協調。

（2）省級方案部分精簡、職能歸并

省級層面生態文明管理體制改革方案中，將生態環境質量監測體系整合并入環保部門，在避免新設機構的同時，充分發揮環保部門在生態環境質量監測方面的能力基礎，也有助于建立全面統籌、陸海兼顧的生態環境保護與自然資源監管體系。

（3）省級方案強化環境保護與生態文明相統一

國家層面方案中，生態文明建設由發改部門統領，有助于在中央層面加強跨部門協調、建立全國范圍內的綠色發展布局。省級層面方案中，將生態文明建設統領職能納入環保部門（省自然生態與環境保護委員會），體現生態文明與傳統環境保護領域工作相銜接、相統一，有利于強化生態環保監督管理的力度，同時避免為保經濟增長而對生態環境保護進行不當干預，構建起強有力的生態文明建設督政體系。

3.3 優化自然資源管理

一是明確自然資源分類管理要求。一類是經營性資產，包括經營性建設用地、農業生產用地及經濟林木、自然礦產等資源；一類是公益性資產，包括自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、生態公益林、濕地公園等特殊生態保護區域和野生動植物等自然資源。

二是健全自然資源資產產權體系。健全自然資源資產管理體制[3]，由省自然資源資產管理委員會統一行使全民所有自然資源資產的所有者（產權）或代理人職責（使用權），省自然生態與環境保護委員會負責資產使用（自然資源開發利用）的用途管制。

圖4　省級層面生態文明管理體制改革機構職能重組方案

圖5　省級層面自然生態與環境保護委員會內部機構設置

三是加強自然資源開發利用監管。依法規定各種自然資源資產具體的開發代理機構，明確相應的經營管理主體[4]，由省自然生態與環境保護委員會負責執行自然資源開發利用用途管制，包括規則制定、使用權轉移監管、經營活動考核、資產核算及審計等。

四是嚴格自然資源生態屬性保護。明確公益性自然資源資產的管理目標和原則，以自然資源是否為環境要素介質（比如水、大氣、土壤等）、自然資源對整體生態系統穩定的影響、自然資源變化對人群健康的影響為主要依據，篩選生態屬性較強的公益性自然資源資產。對于此類資產，禁止或限制經營性開發利用，確定生態空間用途管制要求，由省自然生態與環境保護委員會進行統一監管。

3.4 理順污染防治體系

一是整合生態環境狀況監測職能。健全生態環境質量狀況監測評估體系，將現有分散在國土、住建、交通、水利、農委、林業、海漁等的生態環境質量監測力量從各個職能部門剝離，并與原環保部門的生態環境監測體系整合，并入省自然生態與環境保護委員會。

二是嚴格統分結合污染防治模式。大氣污染、碳排放、水污染、土壤污染、海洋污染等所有污染排放綜合防治的監督管理權限，應當統一由法律明確授予省自然生態與環境保護委員會。對于污染防治的具體工作，在相關法律法規框架下，由省自然生態與環境保護委員會根據管理的需要，可將某項具體職權委托給其他相關行業主管部門，亦可由自身承擔；省自然生態與環境保護委員會仍承擔污染防治的統籌協調、履職監督、技術指導職能。

三是創新按要素管理的污染防治體系。在省自然生態與環境保護委員會內，建立按要素、全過程的污染防治管理體系，組建以大氣、水、土壤為核心的環境要素管理部門，配合監察執法機構，承擔整個條線全生命周期、全產排污過程污染防治工作的監督管理職能。各地方建立健全對接省級層面的管理體制，確保縱向到底、落實到位。

四是明確農村農業污染防治機制。針對農業面源污染防治，明確農業部門在農業面源污染防治中的主體地位，環保部門負責污染防治責任落實監管、提供污染防治技術支持。針對農村生活污染防治，明確以住建部門為主的農村生活污染防治基礎設施建設管理體制，環保部門負責監管與執法工作。

3.5 健全有效督政機制

一是完善污染綜合防治橫縱督政體系。明確法律授權，嚴格落實省自然生態與環境保護委員會在污染防治上的督政職能，建立明確的污染防治督政結果與部門及其主要負責人政績考核的關聯機制，橫向上對同級部門、縱向上對下級政府及其組成部門全面督政[5]，健全地方尤其是鎮村級別的污染防治督政體制。

二是明確資源環保問題責任追究機制。落實黨政同責；針對縣級以上地方各級黨委和政府及其有關工作部門的領導成員，以及鄉鎮、街道黨政領導成員，執行生態環境損害責任追究。實施終身追責；對違背科學發展要求、造成生態環境和資源嚴重破壞的，責任人不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴格追責。

三是實施自然資源保護及污染防治“盡職免責”。按照相關法律法規及上級要求，在發生資源環保責任事件后，對于履行自身職責的單位及個人，應當視具體情況部分或全部免除其法律責任。

四是建立生態環境及資源保護協同追責模式。在自然資源經濟屬性開發利用、自然資源生態屬性保護、污染綜合防治等的監管過程中，嚴格實施生態環境督察部門、紀檢監察機關、組織人事部門、司法機關協同追責的模式，“管事”和“管人”相結合，扭轉生態環境督察部門“單兵作戰”困境，提高自然資源保護與污染防治監督管理的法制威懾力和執法行動力。

3.6 發展綠色化決策

正確認識生態的系統性、資源的稀缺性以及環境污染的嚴重性，落實生態文明建設與綠色化發展協同機制，從法律法規層面明確規定將生態文明建設工作納入國民經濟和社會發展決策的具體范圍，制定資源環境保護參與決策的具體程序、方法及制度等。

同時，省自然生態與環境保護委員會應全面參與到宏觀發展戰略決策之中，就社會經濟發展的方向、規劃、措施，從自然資源及生態環境保護角度，提出具體建議和專業意見。一方面，堅決落實需要禁止的紅線、底線；比如生態紅線區域保護管控規定禁止的行為、超過排污許可證規定的排污行為、違背戰略環境影響評價的產業項目引入等，嚴格國土空間保護、完善空間治理體系。另一方面，明確提出需要關注的行為；比如具有環境風險的產業布局、涉及跨界生態環境糾紛的情況、鼓勵采用的環保友好先進技術等，促進生態文明建設融入到社會經濟發展全局。

4　總結

隨著全面深化改革進程的穩步推進，生態文明建設及生態文明體制改革的步伐日漸加快，中央層面國家整體生態文明體制改革方向也已逐步明確。然而，我國地域廣闊，不同區域、各個省份在社會經濟發展水平、自然資源條件、環境管理能力等方面存在差異，其所面臨的主要自然資源和生態環保問題也有所不同，生態文明體制改革需要面對的主要矛盾和解決方案不應“一刀切”。

在這樣的背景下，本研究從省級層面切入，以東部某省作為研究對象，運用現狀總結、問題識別、原因剖析、框架擬定、對策提出的分析思路，重點關注自然資源保護及污染綜合防治兩個核心，以機構職能重組方案作為管理體系保障，提出優化自然資源管理、理順污染防治體系、健全有效督政機制、發展綠色化決策四項具體措施，作為管理體系運行的協調機制，針對性解決自然資源保護管理不完善、污染防治職能執行不協調、部門職能履行監管不到位三個現存主要問題，從而建立生態文明體制改革的總體方案和具體抓手，為省級層面生態文明體制改革提供參考和借鑒。

參考文獻

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[5] 國冬梅. 環境管理體制改革的國際經驗[J]. 環境保護, 2008, (7): 62-65.

Management System and Operational Mechanism Reform of Ecological Civilization: A Provincial-Level Framework

Lu Zhaoyang1, Liu Weijing2, Zhu Mei3, Liu Xiaohua2, Liu Heng1, La Mengke1, Lu Yu1
(1. Academy of Environmental Planning & Design, Co., Ltd., Nanjing University, Nanjing 210003; 2. Jiangsu Provincial Center for Environmental Science and Engineering, Nanjing 210036; 3. Jiangsu Provincial Office for Water Pollution Control of Tai Lake Basin, Nanjing 210024)

Abstract:Based on the widely acknowledged necessity of system reform on ecological civilization, adapted to regional differences on economic development and natural environment condition, taking one eastern province as a case, this study presented a provincial-level framework on ecological civilization reform by full references research, expert consultation and fi eld survey, especially concerning natural resource protection and pollution control. The framework not only built a whole picture of the system reform, but also proposed fi ve advises, including reconstructing institutional organization structure, enhancing natural resources management, clearing pollution control responsibilities, establishing an effective administrative supervision system, and developing green decision-making process. In this way, the study provides a clear path to implement provincial level ecological civilization.

Keywords:ecological civilization; system reform; provincial level; natural resources; pollution control

中圖分類號：X32

文獻標識碼：A

文章編號：1674-6252（2015）05-0033-06