閩東沿海丘陵山區(qū)土地拋荒現(xiàn)象的初步考察

摘要隨著農戶對土地的依賴程度下降，農村拋荒愈演愈烈。為了合理地利用和保護土地資源，有必要找到引發(fā)這一現(xiàn)象的原因所在，對癥下藥有效治理。該研究以福建省霞浦縣崇儒鄉(xiāng)為例，就農戶撂荒問題進行剖析，提出依靠國家法律法規(guī)是治理農村拋荒的最佳手段，并從現(xiàn)行的法律法規(guī)的角度，歸納總結了解決土地拋荒問題的對策。

關鍵詞閩東沿海丘陵山區(qū)；土地拋荒；考察

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）07-318-03

作者簡介王溫鑫（1994- ），女，福建霞浦人，本科生，專業(yè)：土地資源管理。

收稿日期2015-01-19

農村土地拋荒問題已經(jīng)相當嚴重，并且對國家糧食安全構成了威脅[1]。如何治理土地拋荒，對于保證國家糧食安全、促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[2]。長期以來，人們認為出臺支農惠農的政策，土地拋荒問題就會得到妥善解決[3]。如今取消稅費、進行農補、開展養(yǎng)老保險、增加農業(yè)基建投入、延長承包期等，這些對策與建議已經(jīng)得到落實，但農村拋荒問題卻愈演愈烈[4]。該研究就閩東地區(qū)土地拋荒現(xiàn)象進行考察，發(fā)現(xiàn)了一個令人擔憂的問題，不論是官方，還是民間，對撂荒問題竟都采取一種異常寬容的態(tài)度。“土地拋荒沒人管”，這是農戶給出的回答，道出了土地拋荒現(xiàn)象背后的一個重要原因，那就是國家土地管理的法律法規(guī)在當前閩東農村的缺失。

閩東農村土地拋荒亟待依法治理。究其原因可概括成3個方面：一是土地承包方履行義務不到位。在城市化、工業(yè)化背景下，個體選擇日益多樣化，農戶離鄉(xiāng)離土或務工或經(jīng)商，農村拋荒隨之出現(xiàn)[4]。20世紀90年代閩東農村拋荒潮初涌時，農戶對自已離開土地的行為還有所顧懼，生怕政府會出臺懲罰措施，甚至還顧懼拋荒地會被村集體收回，農忙時還肯抽空回來經(jīng)營耕地，或者轉交給親朋好友耕作，不致于造成拋荒大面積出現(xiàn)。但隨著鄉(xiāng)村政權管理功能的弱化[5]，行政上約束農業(yè)生產行為的手段不存在了。由于農戶是理性的，他們在經(jīng)濟活動中追求利益最大化[6]。因此農戶在選擇謀生去向時，可以不顧及承包合同，隨意地拋下承包地去城市就業(yè)。 二是土地發(fā)包方監(jiān)管權利缺位。當前村級組織的任務主要就是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的中心工作以及各種升級達標任務，只要是上頭交辦的事，村委會就會想方設法地去完成。因為有考核指標，做不好不僅會挨罵，甚至還會丟了“烏紗帽”。唯獨對于土地拋荒問題，基層政府未采取有效監(jiān)管措施，上級政府也少有文件或會議指示。因此，作為土地發(fā)包方的村委會對農戶拋荒行為只能是“睜一只眼閉一只眼”，對承包地的監(jiān)管權利已基本放棄。三是土地管理方職能上錯位。多年來基層政府把農村勞動力轉移就業(yè)工作作為增加農戶收入、發(fā)展農村經(jīng)濟的重要舉措來抓。為了加速勞動力轉移速度，還通過開辦一系列技能培訓班，提高外出務工農戶的技能。大量的勞動力從農業(yè)中轉移出來，致使從事農業(yè)生產的勞動力嚴重缺乏，原本人多地少的閩東農村出現(xiàn)土地相對過剩的現(xiàn)象。受丘陵地貌影響，種植業(yè)原本發(fā)展緩慢，由于閩東山海兼?zhèn)洌Ｑ筚Y源尤其豐富，群眾熱衷于投資海上養(yǎng)殖業(yè)，社會上投資種植業(yè)不成氣候。多年來基層政府偏重GDP增長，對糧食安全重視不足，目前土地流轉機制尚未建立，土地流轉形不成市場，農村出現(xiàn)了土地無人耕種或無力耕種的狀況。

閩東農村土地拋荒自土地聯(lián)產承包責任制實施以來就呈現(xiàn)反復出現(xiàn)態(tài)勢，長期來，社會各界對它給予了極大關注，進行了大量研究，在政策層面進行了探討，提出許多對策與建議，卻怱視了法律層面的研究，怱視了對土地承包方、土地發(fā)包方以及土地管理方的行為約束，使治理拋荒事倍功半，難以取得理想的效果。殘酷的現(xiàn)實表明，治理土地拋荒必須要靠“兩條腿”走路，一條腿是出臺支農惠民的政策，讓農戶得到實惠；另一條腿是依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，實行嚴格的土地管理制度，約束農戶的用地行為，督促他們履行義務，遏制浪費資源的行為，依靠法律是治理農村拋荒的最佳手段。

為了給國家和地方政府了解土地拋荒情況的新變化、新特點以及存在的問題提供參考，同時也為有效地推進沿海丘陵山區(qū)的土地拋荒治理工作，為閩東乃至整個沿海丘陵山區(qū)的依法治理土地拋荒提供資料來源，筆者從具有典型沿海丘陵山區(qū)地貌的霞浦縣崇儒鄉(xiāng)入手，通過實地調研、個別訪談、問卷調查，整理出研究區(qū)的概況，分析土地拋荒問題產生的原因，并提出了對策建議。

1研究區(qū)概況

為了盡可能的增強研究區(qū)的代表性，體現(xiàn)調查的客觀性，在選擇研究區(qū)中主要考慮到了3個標準：一是考慮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質、規(guī)模與地域因素；二是考慮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展狀況；三是考慮了拋荒農民的成因狀況。基于以上3個因素分析，選取在閩東屬于中小鄉(xiāng)鎮(zhèn)范疇，經(jīng)濟發(fā)展程度居中且屬勞動力大量轉移導致的土地拋荒的典型山區(qū)農業(yè)鄉(xiāng)崇儒作為調研地點。無論是從空間地域上考慮，還是從拋荒農民層次方面考慮，以及經(jīng)濟發(fā)展狀況上考慮，都比較全面地涵蓋了閩東沿海丘陵山區(qū)在城市化、工業(yè)化背景下，出現(xiàn)的拋荒類型，能夠比較全面、比較有針對性地探索出解決拋荒問題的方案。

崇儒鄉(xiāng)位于福建省霞浦縣西北部山區(qū)，海拔120～800 m，鄉(xiāng)所在地距縣城9.9 km。全鄉(xiāng)有27個行政村，183個自然村，農業(yè)人口22 153人。鄉(xiāng)域面積141.3 km2，境內山嶺起伏丘陵連綿，丘谷盆地發(fā)育，植被繁茂，溪流縱橫。霞浦縣第一、二大河流杯溪和羅漢溪均流經(jīng)境內，有著豐富的山地、水力及生物資源。崇儒鄉(xiāng)屬中亞熱帶海洋季風濕潤氣候區(qū)，光熱資源豐富，四季分明，雨量適中，年均氣溫17.83 ℃，降霜期為90 d，熱量分布總趨勢由東南向西北遞減，年降雨量為1 359.5 mm。全鄉(xiāng)耕地面積1 613.6 hm2，其中水田12 45.7 hm2，農地367.9 hm2；園地面積1 366.7 hm2，其中茶園933.3 hm2，果園433.4 hm2。人均土地（含耕地、園地）0.134 5 hm2。據(jù)統(tǒng)計，全鄉(xiāng)約有2/3的勞動力常年在外打工，土地拋荒面積約為450.05 hm2，占總面積的15%。

經(jīng)過走訪調查，發(fā)現(xiàn)崇儒鄉(xiāng)土地拋荒表現(xiàn)出3個方面的特征：一是季節(jié)性拋荒，原來一年兩熟的水田，現(xiàn)在只種一季水稻或改種季節(jié)性經(jīng)濟價值高的農作物，原來春夏兩季采摘的茶園，現(xiàn)只采摘短短的1個月左右經(jīng)濟價值高的頭春茶，二茶、三茶就讓其處于荒蕪狀態(tài)。此類農戶大多為在縣城打短工者。二是階段性拋荒，就是那些水源條件好的地方，有些家庭勞力全部外出務工或從事第二、三產業(yè)，承包地又不愿轉給他人耕種，于是便荒蕪了，等自己想回家種地了，這些土地又恢復耕作。三是永久性拋荒，主要是低效益的果園以及一些分散、偏遠、瘠薄的耕地，沒能實現(xiàn)流轉，導致土地常年拋荒。據(jù)統(tǒng)計，該鄉(xiāng)450.05 hm2拋荒的土地中，屬季節(jié)性拋荒、階段性拋荒和永久性拋荒的土地分別為70.15、68.93、310.97 hm2，占拋荒土地總面積的15.59%、15.32%、69.09%。

2土地拋荒的原因分析

崇儒鄉(xiāng)出現(xiàn)的土地拋荒現(xiàn)象，在福建省閩東地區(qū)不是個別現(xiàn)象，經(jīng)調查發(fā)現(xiàn)，閩東農村普遍出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象，這是該地區(qū)在“三農”工作中，單純地追求經(jīng)濟發(fā)展，未能有效地依法管理土地資源的綜合反映。通過對崇儒鄉(xiāng)調查分析，閩東地區(qū)農村土地拋荒主要原因有以下幾個方面。

2.1農業(yè)生產勞動強度大，農戶選擇性地調整謀生去向

目前的閩東農村，種植業(yè)比較效益低下的局面已有很大改變。調查得知，2013年崇儒鄉(xiāng)幾項主要農業(yè)產品的經(jīng)濟效益分別為：茶青產值13.5 萬元/hm2；晚熟大棚葡萄產值42萬元/hm2；太子參產值27萬元/hm2；芙蓉李產值4.22萬元/hm2。據(jù)統(tǒng)計，目前農戶在家務農收入與外出務工收入已相差無幾，有的甚至還超過務工的收入，但由于務農生產條件差且勞動強度大，才出現(xiàn)大量勞動力的轉移而產生的大面積拋荒的現(xiàn)象。據(jù)調查霞浦勞務市場上，每工每日收入為80～300元（男工報酬起點為100元，技術工為300元；女工報酬起點為80元），而務農收入也不低，崇儒鄉(xiāng)農戶種茶收益是非?？捎^的，在頭春茶的1個月時間里農戶采茶日報酬可在400元左右，余下時間（每年的4～9月間）采茶收入均略高于一般工種的打工報酬，如果將在城市生活的高成本考慮在內，已有相對部分在家務農的農戶年盈余超過外出務工者。以69歲溪邊村村民王大伯家2013年收入為例，夫妻倆采摘茶葉收入約41 300元，蜂蜜收入約1 900元，時令蔬菜收入約1 900元，綠筍收入約2 000元，芙蓉李收入約2 100元，合計約49 200元，扣除購買農資資料的付出約3 000元，純收入約為46 200元，在溪邊村他家的農業(yè)生產收入屬中下水平。其兒子和兒媳在縣城生活，有泥匠手藝的兒子日報酬為300元，以每月平均出工20天計，月收入約為6 000元，兒媳在酒家當服務員月收入2 400元，2人合計年收入有10萬左右，收入屬較高了，但僅房租一年就需付出2萬元，再加上城里生活需額外多付出的交通費、水電費和通訊費等，他們外出務工收入的年盈余與王大伯老倆口相比也才多出1萬～2萬元。只是與打工相比，在家務農辛苦多了，年輕人當然是選擇拋棄種植業(yè)，外出打工或從事其他行業(yè)。據(jù)調查現(xiàn)在霞浦縣城里替人看店月工資為2 500元左右，相比之下，在家里務農比較辛苦，這就不難理解在茶價看好的情況下，出現(xiàn)有近1/10的茶園處于無人管理的現(xiàn)象了。隨著農村青壯年勞動力大量轉移到城市，土地基本都留給家中老人或家庭婦女耕種，土地拋荒也是在所難免[8]。

2.2家庭經(jīng)濟狀況改善顯著，部分老農提前退出農業(yè)生產

近幾年許多密集型企業(yè)為招到工人，大幅提高農民工的工資。隨著經(jīng)濟狀況的改善，一些父母把留守在家的兒童接到務工地生活，有相當部分的老年人也隨之進城照顧孫輩，過早地退出了農業(yè)生產。同時隨著農村社會保障體系逐漸完善，一系列支農惠農政策的相繼出臺，農戶的生活壓力確實減輕[3]，如今留守在家的老人對土地依賴度明顯弱化，不再像往年似的，完全需要靠種地賺點錢養(yǎng)活自己。他們憑借著農保、糧補、林補等惠民補貼以及子女們寄回的零用錢，基本上就能過上溫飽的日子了。筆者調查路九村一位寇姓老農，得知他夫妻倆2013年享受惠民補貼的數(shù)額如下：農保1 320元，糧補387元，林補184元，合計1 891元。而在稅費取消的2006年前，他們一家7口人每年需向政府有關部門上繳稅費600多元。平時歲數(shù)己高的老人們大部份是選擇就近茶園采摘茶葉或就近的綠竹林挖些筍換些錢來貼補家用，農田的活就不用干了。一些還算是半勞力，但家境好的老人，在子孫們的反對下，也不再從事農業(yè)生產了。在調查中得知，現(xiàn)在的崇儒鄉(xiāng)有57個老年人活動中心，前來老年人活動中心的老人越多，也意味著離開土地的老人也越多。

2.3青年普遍厭惡農業(yè)生產，勞動力缺失隨著城鄉(xiāng)差距的越來越大，尤其是城市的公共基礎設備、醫(yī)療、教育等方面對青年農戶吸引力很大，他們輕易地拋棄了祖祖輩輩生活生產的故土，到城市去追夢[8]。在崇儒鄉(xiāng)的調查中，筆者強烈地感受，農村對農業(yè)生產的鄙視之風非常盛行。一方面大人們不愿孩子回家做農活，希望下一代能離開農村，在城市里體面就業(yè)；另一方面“80后”、“90后”的青年人大多為二孩戶或獨生子女戶，在他們的成長過程中，除了讀書，未從事過農業(yè)生產，對農業(yè)生產技術更是一竅不通，這一代人對自己的期望值很高，擁有夢想，追求自由，講求個人價值的實現(xiàn)，缺乏對土地的情感，所以，他們喜歡奔赴大城市以實現(xiàn)其理想。即使在城市務工賺不了錢，他們也不愿回到老家務農。一位村干告訴筆者，如果青年人回村種地，家人會感到臉上無光，寧愿孩子在城里閑著。筆者從50份對18歲以上學生就業(yè)意愿和去向的問卷調查中得知，100%的人選擇了“城市就業(yè)”，其中有90%的人選擇了“福州、廈門等省內大城市工作”，究其原因是“就業(yè)容易”；而10%的人選擇了“縣城就業(yè)”，究其原因是“進父母或親戚公司幫忙”。無一人選擇“愿意回村務農”，究其原因，在提供的體力活、農村生活條件差、發(fā)展空間小、其他原因等4種選項中，40%的人選擇了“體力活”，36%的人選擇了“農村生活條件差”，20%的人選擇了“發(fā)展空間小”，4%的人選擇了“其他原因”，其中一人注明是“專業(yè)不對口”，另一人注明是“身體不適應”。跟這些土地的“少主人”聊起土地拋荒問題，他們一臉事不關己的表情。

2.4土地流轉效益不高，農戶普遍熱情低

霞浦是海洋大縣，群眾生產投資偏重海上養(yǎng)殖業(yè)，因種植業(yè)投資期長，效益遠低于海上生產，且閩東屬丘陵地區(qū)，耕種條件相對差，造成該地區(qū)土地流轉工作滯后。調查得知，截至2013年底，崇儒鄉(xiāng)耕地流轉數(shù)量僅區(qū)區(qū)的150.5 hm2，園地流轉數(shù)量更少，為99.6 hm2，土地的流轉比例約8.39%，低于全縣15.46%的流轉比例，更遠遠低于全國26%的流轉比例。崇儒土地流轉費為7 500～9 000元/hm2，一般的家庭根本不指望這筆錢，對土地流轉熱情不高。根據(jù)筆者對116位戶主進行的問卷調查，村民對土地流轉愿意普遍不高，愿意將自家全部荒地參與流轉的村民數(shù)量也只有不足10%。問及不愿意流轉土地的原因，74.1%的人選擇了“希望自己享有所有權，可任意支配”，17.2%的人選擇了“流轉期過長”，8.7%的人選擇了“流轉效益過低”。 由于土地流轉機制尚未建立，目前崇儒鄉(xiāng)土地流轉是雙方自發(fā)進行的，由于缺乏中介服務組織在供求主體之間的溝通，達成流轉的概率極低。一些農戶對土地流轉還有小算盤，認為自已年過半百，土地流轉期短則10來年，長則20～30年，如果把土地流轉出去，就相當于這輩子就失去了這塊土地，因此不愿意轉包給他人耕種。部分有流轉土地意愿的農戶也只是希望短期的而非長期地流轉。目前閩東農村就出現(xiàn)了寧愿土地無償給人耕種或者任其荒蕪，也不愿有償流轉的反常現(xiàn)象。

2.5農戶選擇耕地作業(yè)，土地資源浪費嚴重

由于近2/3的勞動力常年在外打工，崇儒鄉(xiāng)出現(xiàn)土地相對過剩的現(xiàn)象。面對“人少地多” 狀況，留守農戶大多選定以效益好的茶葉生產為主，兼種少量城里人喜愛的時令蔬菜，以圖賣個好價錢。只在采茶季節(jié)過后，才能有時間種上其他經(jīng)濟作物。因種糧效益低，崇儒鄉(xiāng)留守在家的農戶種植的水稻都是供自家食用的，幾乎沒有剩余的糧食可賣，相反，卻有相當部分的農戶還拋棄水稻種植，口糧靠外購解決?？傊皳竦囟N，擇種而播”致使農村土地荒蕪現(xiàn)象十分嚴重。據(jù)調查了解，現(xiàn)在的農戶一般都是選取離自己居住地較近和水源條件較好的地塊進行耕種，而那些耕種條件差的土地自然被拋棄了。同樣原因，眾多果園也因其效益低而被農戶拋棄，崇儒鄉(xiāng)有果園433.4 hm2，只有其中233.3 hm2的芙蓉李因價格看好，農戶才勤于管理，其余100.1 hm2的柿子、楊梅、枇杷、桔子等果園基本處于無主狀態(tài)，任其自生自滅。從116份問卷調查中得知，每戶都有閑置土地的行為，究其原因，50%的人選擇了“缺乏勞力”，25.9%的人選擇了“交通不便”，24.1%的人選擇了“效益低”。農戶的這種選擇性的生產作業(yè)，造成的土地資源極大浪費，然而農戶們卻是以平常心對待自己的拋荒行為。

3對策與建議

目前我國以《憲法》為基礎，以《土地管理法》為核心，以大量的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為補充的，適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的土地管理法律體系基本形成[9]。基層政府應以法律為依據(jù)，加強和完善對土地資源的管理，全面有效地治理拋荒，該研究提出以下幾點建議。

3.1建立制度，確保地方依法行政

3.1.1實行土地拋荒責任追究制。各級政府要將土地拋荒治理納入工作考核的重要內容，實行“一票否決”。凡轄區(qū)內土地拋荒超過控制指標，實行行政問責。限期整改和開展誡免談話后仍未到位的，依紀依規(guī)對主要領導和分管領導及相關責任人分別給予行政處分。

3.1.2成立土地承包管理機構。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府成立承包地管理辦公室，整合涉農部門的力量，確保土地拋荒治理常態(tài)化，從而快速有效地處理土地違約案件，達到規(guī)范土地用地秩序，保護國家、集體和個人土地利益，構筑和諧土地法律關系的目的。

3.2開展監(jiān)管，確保承包方履行義務

3.2.1建立承包地托管制度。對長期外出、年老多病等特殊情況的承包戶，應督促將承包地委托他人代耕、轉包他人、否則交回村集體托管。

3.2.2建立承包地退出機制。對取得公職的人員和對舉家遷入城鎮(zhèn)落戶，己享受城鎮(zhèn)居民社會保障的，應當將承包的耕地和宅基地及時交回村集體，讓每塊地都有人耕作，切實減少土地拋荒。

3.2.3建立承包地拋荒經(jīng)濟處罰機制。對2年以下短期拋荒的農戶，研究制定出具體的經(jīng)濟處罰辦法。如通過鄉(xiāng)規(guī)民約，收取一定的荒蕪費，促使農戶保護耕地資源，制止土地拋荒。

安徽農業(yè)科學2015年

3.3建立機制，促進土地規(guī)范流轉

3.3.1優(yōu)化流轉環(huán)境。政府要加大政策宣傳力度，加強市場引導，營造良好的氛圍。要建立縣鄉(xiāng)村三級糾紛調解仲裁體系，依法開展土地承包糾紛的調解和仲裁工作。

3.3.2暢通流轉渠道。建立農村土地估價指標體系，確立科學的評估方法和最低保護價制度，使農村土地估價有章可循。建立中介服務組織，積極做好流轉雙方會面等服務工作，在供求主體之間架起橋梁，讓轉讓者及時找到合適的受讓者，需要土地的人能及時遇上有流轉意愿的出讓者，促進偏遠鄉(xiāng)村土地流轉。

3.3.3保障農戶利益。建立土地流轉風險保障金制度，受讓者每年交納一定數(shù)量的風險保證金，以防業(yè)主因經(jīng)營困難等原因無法兌現(xiàn)租金而引發(fā)糾紛。

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